中國處于采取擴張性財政政策的好時機

當前，中國正處于采取擴張性財政政策的好時機。

增長是硬道理，切合中國的實際情況，通過擴張性的財政政策刺激經(jīng)濟增長不僅可行而且不可或缺。具體而言，實現(xiàn)5%的經(jīng)濟增長目標，防范房地產(chǎn)業(yè)引發(fā)系統(tǒng)性風險，防范化解地方政府風險，這三大目標的實現(xiàn)都需要中央政府增加財政支出，提高財政赤字率，提高中央政府的負債率。

擴張性財政政策的政策空間

長期以來，政府不愿意實行擴張性財政政策的原因主要是擔心政府杠桿率過高會導致金融危機。

在目前階段，我們無須過于擔心執(zhí)行擴張性財政政策會導致政府杠桿率上升，并最終造成財政危機和通脹的可能性。這里可以用日本的經(jīng)驗來說明。

1997年日本的債務余額對GDP之比為91.2%，中央政府和地方政府赤字對GDP之比為5.4%。日本政府擔心財政狀況將會進一步惡化。時任日本首相橋本龍?zhí)煞Q，如果日本繼續(xù)目前的赤字財政，“日本經(jīng)濟毫無疑問將在下一個世紀中崩潰”。日本大藏省的判斷則是，著手重建財政已是刻不容緩。盡管有經(jīng)濟學家認為日本經(jīng)濟還處于不景氣狀態(tài)，現(xiàn)在開始財政重建還為時過早。日本首相村山富市也認為，盡管財政赤字值得擔憂，但壓倒一切的是恢復經(jīng)濟，應采取一切可能的措施來刺激經(jīng)濟。

由于執(zhí)行了財政緊縮政策，1997年雖然財政赤字對GDP之比有所下降，但日本經(jīng)濟陷入嚴重衰退。由于經(jīng)濟增長放慢，日本財政狀況的改善變得越來越困難。日本經(jīng)驗充分說明，沒有足夠的經(jīng)濟增長，改革和結構調(diào)整都無從談起。另一方面，日本政府的債務余額對GDP之比已經(jīng)從當年的91.2%上升到2023年的255%，雖然日本經(jīng)濟增長勢頭依然欠佳，但日本財政并未崩潰。

理論上說，一個國家只要經(jīng)濟增速高于利率，這個國家的債務就可持續(xù)。另外一個可以使用的公式是財政赤字率除以經(jīng)濟增長速度，只要這個數(shù)值不太高，就不用太擔心債務問題。例如，如果赤字率是5%，經(jīng)濟增速是5%，無論當前國債對GDP比值有多高，它的極限值就是100%。反之，在這個公式里，如果經(jīng)濟增長速度趨近于0，不管作為初始值的國債對GDP比有多低、不管赤字率有多低，杠桿率都會趨于“無限大”。所以說，任何減債政策都要有利于經(jīng)濟增長，否則減債的結果就是杠桿率提高，而不是降低。

我們政府有“四本賬”，來自政府性基金的支出在理論上是通過項目收入無須通過稅收償還的。所以，在寬口徑上，我們的政府部門杠桿率既不像自己公布的不到60%那么低，也不像世界銀行測算的110%那么高。但即使按照寬口徑計算，我們政府部門的杠桿率依然低于美國、日本、新加坡等國家。此外，中國是一個高儲蓄率的國家，擁有2萬億到3萬億美元的海外凈資產(chǎn)?？傊?，中國依然還有很大的執(zhí)行擴張性財政政策的空間。此時不用更待何時？

當然，也有人會說中國整體宏觀杠桿率比較高，特別是企業(yè)部門。這個觀點忽視了中國金融結構的影響，中國企業(yè)的外部融資主要是向銀行借款和發(fā)債。這種融資結構和美國有很大不同。2022年，中國A股市值占GDP的比例是65%左右，美國是162%。從企業(yè)對外部資金的依賴程度上看，中國還略低于美國。

刺激消費還是支持基礎設施投資

目前經(jīng)濟學界已經(jīng)基本形成共識：為解決有效需求（或總需求）不足問題，必須顯著加大宏觀經(jīng)濟政策的擴張力度，特別是財政政策的擴張力度。但在擴張性財政政策應該是刺激消費還是支持基礎設施投資問題上存在分歧。

目前經(jīng)濟增速放緩的主要原因確實是消費需求偏弱，2024年前三季度社零增速僅有3.3%，遠低于2023年的7.2%。由于消費在GDP中的占比在55%左右，因而消費增速低是拖累今年經(jīng)濟增長的最重要因素。

但問題是如何刺激消費？現(xiàn)有的主張包括改革社會保險體系、“發(fā)錢”和“減稅”等。這些政策是否可行？是否是刺激有效需求的有效政策？

首先考慮通過社保體系改革提高低收入群體的收入水平。五項社會保險（養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)、工傷）基本是以精算為基礎的，財政政策不應輕易改變相應規(guī)則。但在“養(yǎng)老保險”中，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險（可近似看作是農(nóng)民的保險制度，以農(nóng)民參保為主）理論上可以通過增加財政支出提高養(yǎng)老金水平。2023年，全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險每月平均3372元，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金是每月平均222.62元，前者是后者的15倍。這種狀況應該改變。又如，2023年，城市低保受益人數(shù)為664萬人，人均786元/月，年度支出465億元。農(nóng)村受益人數(shù)3400萬人，人均621元/月，支出1484億元。全國低保制度總計受益人數(shù)4064萬人，總支出1949億元。完全可以且應該逐步提高財政在低保上的支出水平，降低門檻和擴大覆蓋范圍。但作為刺激總需求的政策手段，社保體系的改革對居民消費需求的刺激作用在短期內(nèi)可能比較有限。

有學者主張通過減稅刺激消費。

第一，首先要問，中國減稅的余地有多大？事實上，在過去10多年，中國積極的財政政策主要內(nèi)容就是“減稅降費”，一些年份財政赤字增加也是“減稅降費的結果”。2023年全國一般公共預算收入216784億元，其中，稅收收入181129億元。如果考慮到政府性基金收入，財政收入和稅收收入占GDP的比重分別為23%和14.4%。同其他國家相比，中國的財政收入和稅收收入對GDP之比屬于偏低國家之列，同歐美發(fā)達國家相比更是明顯偏低。中國目前還有多大的減稅空間值得考慮。

第二，中國稅收以增值稅為主，由于地方政府財政困難，減稅往往導致征稅力度的加強，中小企業(yè)的稅收負擔可能不減反增。

第三，提高所得稅起征點固然有利于低收入階層，但減稅數(shù)量可能過低，對消費和經(jīng)濟增長作用有限。降低所得稅稅率也存在類似問題。2023年中國政府稅收總額為18.1萬億元，所得稅在全部稅收中的占比僅為8.2%。換言之，所得稅總額為1.5萬億元，各階梯所得稅稅率分別下降5個百分點，所得稅減稅總額應該是相當有限的。

第四，增加100元的支出，對經(jīng)濟的刺激作用就是100元，但減少100元的稅收對經(jīng)濟的刺激作用要明顯小于增加100元支出。

第五，中國的稅收體系需要進行重大改革，這是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要全盤規(guī)劃、從長計議?？傊?，減稅恐怕難以充當目前旨在刺激經(jīng)濟增長的最重要的財政政策工具。

另一種比較流行的主張是給居民發(fā)錢。例如，給低收入居民發(fā)放每人1萬元?？傤~可以達到數(shù)萬億元。低收入群體邊際消費傾向很高，數(shù)萬億元馬上可以轉(zhuǎn)化為有效需求。

首先，在非常時期采取發(fā)錢的這種非常之策是可以考慮的。但是，在正常情況下，作為一種宏觀刺激政策可能會形成負向激勵機制，減少尋找工作的動力，從而增加失業(yè)。其次，中國低收入群體人數(shù)有兩三億，且流動性極強。與此同時，地方政府普遍面臨財政困難，有些地方還需要“精兵簡政”。在操作過程中，可能會發(fā)生許多意想不到的問題。再次，盡管低收入群體邊際消費傾向高，但由于是一次性發(fā)放，正常情況下的高邊際傾向可能會下降。最后，中國已經(jīng)建立起社保體系，通過增加財政支出提高養(yǎng)老金水平和降低低保門檻、擴大低保覆蓋范圍，應該是更為現(xiàn)實、更容易操作的辦法。

通過收入政策和其他改革措施縮小貧富差距可以在相當程度上刺激消費需求，從而刺激經(jīng)濟增長。但應該看到，無論經(jīng)濟處于何種狀態(tài)，政府都應通過收入政策減少貧富差距。而貧富差距的縮小確實能夠增加社會總需求。但在討論通過宏觀經(jīng)濟政策刺激有效需求時，我們必須考慮這些政策的可行性和對總需求的刺激力度。

從代表性家庭的角度看，消費是收入、收入預期和財富價值的函數(shù)。從總量的角度看，作為總量的消費也同人口結構、收入結構有關。

在討論收入與消費之間關系時，我們遇到一個二律背反：一方面，沒有消費就沒有收入增長；另一方面，沒有收入增長就沒有消費增長。解決這個矛盾的關鍵必須是獨立于收入和消費的第三者。這個第三者，在中國的特定環(huán)境下就是基礎設施投資。

談到這里，我想談一下，經(jīng)濟是消費驅(qū)動還是投資驅(qū)動的問題。從經(jīng)濟增長方式來講，在短期，在有效需求不足的情況下，增加消費確實能夠提高經(jīng)濟增長速度，使經(jīng)濟增長速度能夠提高到符合潛在經(jīng)濟增長速度的水平上。強調(diào)一下，只有在有效需求不足、總需求不足的情況下，消費才談得上可以刺激經(jīng)濟增長。

從長期來講，不存在消費驅(qū)動的問題。經(jīng)濟增長的三大驅(qū)動力是資本、勞力、技術進步。這三者的增長推動了經(jīng)濟增長。消費不能夠驅(qū)動經(jīng)濟增長，除非這種消費指的是人力資本投資。

消費和投資間的取舍可以看作是現(xiàn)在消費和未來更多消費之間的取舍。這種取舍本身并無好壞、優(yōu)劣之分，是由整個社會的福利目標決定的。如果全社會希望現(xiàn)在多消費而不太在意未來如何，這種意愿無可厚非。但主張中國的經(jīng)濟增長模式應該從投資驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)橄M驅(qū)動，認為后者優(yōu)于前者，則是錯誤的。

基建投資空間巨大

在總需求中，消費、凈出口、制造業(yè)和房地產(chǎn)投資都具有較強的內(nèi)生性，唯有基礎設施投資可以對政府政策迅速作出反應。

在中國，經(jīng)濟過熱或過冷期間，基礎設施投資常被用作熨平經(jīng)濟波動的政策工具。正如財政部部長藍佛安11月8日所引用的“政府投資必須發(fā)揮好引導作用，這是應對經(jīng)濟周期性波動的有力工具”。

“政府投資”是指什么投資？在哪些領域的投資？ 這種“應對經(jīng)濟周期性波動”的投資主要應該是指基礎設施投資（公共投資）。當然，這種投資在某種意義上還可以包括“兩重”投資和旨在落實產(chǎn)業(yè)政策的某些投資。理論上，可以通過提高基礎設施投資增速對沖消費增速過低和房地產(chǎn)投資大幅度下降對實現(xiàn)5%GDP增速目標的不利影響。因此，啟動經(jīng)濟增長的第一步，還是要考慮增加基礎設施投資。

在當前情況下，基礎設施投資不依賴經(jīng)濟增長，其本身就能發(fā)揮經(jīng)濟增長動力源作用。1萬元的基礎設施投資即可立即形成1萬元的有效需求，而且可以通過“擠入效應”創(chuàng)造出更多的有效需求。

反對通過增加基礎設施投資刺激有效需求主要理由有二。其一，基礎設施投資效率低下，無法盈利也不能產(chǎn)生現(xiàn)金流。其二，中國的基礎設施投資超前，甚至已經(jīng)飽和，能夠產(chǎn)生的經(jīng)濟社會效益有限。這種觀點是沒有事實根據(jù)的。

首先，基建投資的概念并非僅僅是傳統(tǒng)意義上的“鐵公基”，它還包括“新基建”和“公共投資”的概念。凡是旨在提供公共產(chǎn)品、回報率低（甚至沒有商業(yè)回報）、無法產(chǎn)生現(xiàn)金流、以營利為目的的私人企業(yè)不愿承擔的項目，而對于國家安全、社會經(jīng)濟發(fā)展必不可少的投資都屬于基建投資范疇。以基礎設施投資沒有商業(yè)回報、不產(chǎn)生現(xiàn)金流為由反對通過基礎設施投資刺激經(jīng)濟增長是沒有道理的。

其次，中國需要投資的基建項目“俯拾皆是”。例如，權威部門研究發(fā)現(xiàn)，我國城市排水防澇設施人均投入僅為日本的1/18。僅補齊短板，投資需求就高達4.5萬億元。地下管網(wǎng)建設所需的投資更是巨大。在城中村改造和舊住宅改造、教育醫(yī)療養(yǎng)老和循環(huán)經(jīng)濟建設等領域進行基建投資的資金需求是難以估量的?；A研究和技術應用研究相關的研發(fā)基地、廠房、實驗室和裝備等都需要大規(guī)模投資。即便是在傳統(tǒng)的“鐵公基”領域，投資（“斷頭路”、海港、小型機場）需求也是巨大的。此外，為建設通向中亞的“絲綢之路”，沿河西走廊進行大規(guī)模工業(yè)開發(fā)似乎也是可以考慮的。

總而言之，在基建方面，我們還有大量事情可以做。我們現(xiàn)在面臨的主要問題是存在較大融資缺口。2024年初我們曾做過簡單推算，假定2024年消費增速為5%（同計劃的GDP增速同步）、房地產(chǎn)和制造業(yè)投資增速都與2023年相同（-9.6%和6.5%），要實現(xiàn)5%的GDP增速目標，基建投資增速應該達到雙位數(shù)，規(guī)模則大概高達十幾萬億元。而按照年初的財政預算，政府通過財政預算能夠為基礎設施投資提供的資金在8萬億到10萬億元左右，如果完全由政府為基礎設施提供資金，資金缺口巨大。而通過市場融資又存在融資成本過高、地方政府仍需清理隱性債務和地方政府無法滿足債務率（即債務余額對綜合財力之比）控制在250%-300%范圍內(nèi)的要求等一系列困難。

在這種情況下，為實現(xiàn)2025年5%的GDP增速目標，政府明顯提高財政赤字率，增發(fā)國債難以避免。當然，由于缺乏必要的統(tǒng)計資料，學界很難準確計算為實現(xiàn)2025年5%的經(jīng)濟增速目標，中央政府的發(fā)債規(guī)模。但是，中央政府和有關部委完全應該而且能夠?qū)?025年的政府債務規(guī)模、發(fā)債方式作出準確判斷。

發(fā)展是硬道理，從宏觀經(jīng)濟政策的角度看，“推動經(jīng)濟持續(xù)回升向好”應該是我們2025年的首要任務。化債工作應該有利于經(jīng)濟增長而不是妨礙經(jīng)濟增長。 “誰家的孩子誰抱”“地方政府首先還債，否則不能投資”的各種說法，是順周期調(diào)節(jié)、是典型的合成推理，對于經(jīng)濟增長不利，這種思想需要改變。

中國經(jīng)濟增長潛力依然是巨大的。2023年以來中央對宏觀經(jīng)濟形勢作出的“總需求不足是當前經(jīng)濟運行面臨的突出矛盾”的判斷是完全正確的。只要能夠把戰(zhàn)略方針轉(zhuǎn)化為具體的行動計劃，中國必然能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟增速的企穩(wěn)回升。

近期，黨中央、國務院科學決策、果斷出手，在有效落實存量政策的同時，宣布圍繞加大宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)、擴大國內(nèi)有效需求、加大助企幫扶力度、推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)、提振資本市場等五個方面，加力推出一攬子增量政策，推動經(jīng)濟持續(xù)回升向好。

我們期待政府將會推出更為具體的、時間跨度由今年到2025年全年的一攬子刺激計劃。

（作者系中國社會科學院學部委員）

責編：楊琳 yanglin@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭