有的放矢，各個擊破

一部民營經(jīng)濟促進法草案，是對民營經(jīng)濟發(fā)展中的“難點”“堵點”“漏點”“痛點”的正面強有力回應(yīng)，隨著“平等對待”“公平競爭”“規(guī)范引導(dǎo)”與“權(quán)益保障”等措施的切實落地，中國民營經(jīng)濟發(fā)展將迎來新的春天

作者系吉林大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，吉林大學(xué)法學(xué)院公司融資與治理中心主任

2024年10月10日，司法部、國家發(fā)展改革委公布《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》（以下簡稱草案），這是我國首次為優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、根據(jù)憲法專門打造的“促進型立法”。在經(jīng)濟學(xué)家周其仁先生看來，定位推動經(jīng)濟發(fā)展。企業(yè)需要戰(zhàn)略定位，立法面臨模式定位。民營經(jīng)濟“促進法”的精準定位，在中國民營經(jīng)濟發(fā)展的道路上，必將具有里程碑的劃時代意義。

民營企業(yè)家是天生的市場派，民營經(jīng)濟是天生的市場經(jīng)濟，市場經(jīng)濟必須公平競爭。只有“保證各類經(jīng)濟組織公平參與市場競爭”，市場經(jīng)濟才有效率。只有國家鼓勵、支持與引導(dǎo)，才能“更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用”。這是草案總則的倡導(dǎo)性條款，也是宗旨性條款，這些均離不開促進性條款的具體落地。本次草案征求意見稿洋洋灑灑，共計九章七十七條，堪稱促進民營經(jīng)濟發(fā)展最為詳盡的立法。

那么，究竟哪些條款對民營企業(yè)發(fā)展“最具促進力”呢？“最具促進力條款”的判斷標(biāo)尺，在于能否解決民營經(jīng)濟發(fā)展的法律“軟肋”。只有回應(yīng)民營經(jīng)濟發(fā)展的平等對待“難點”，解決民營經(jīng)濟發(fā)展的公平競爭“堵點”，填補民營經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)范引導(dǎo)“漏點”，根除民營經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)益保護“痛點”，才能真正促進民營經(jīng)濟健康發(fā)展。

平等對待條款：破解難點

平等權(quán)是憲法中的神圣權(quán)利，是“權(quán)利中的精華”。阿瑟·奧肯說過，“對平等是好的事情，對效率可能也是好的?！逼降葘Υ胧┲饕从吃诘诙隆肮礁偁帯迸c第三章“投資融資促進”兩章。草案經(jīng)由市場準入平等，強化要素資源使用平等，配套投融資政策平等，回應(yīng)民營經(jīng)濟發(fā)展的平等對待“難點”。

第一，平等法律地位的難點破解，重在樹立公權(quán)力政策措施的平等觀。一是，引入“市場準入負面清單制度”入法（草案第十條）。私法的要義在于“法無禁止皆可為”，負面清單之內(nèi)不可為，負面清單之外皆準入。這一負面清單是全國統(tǒng)一的，跨越區(qū)域壁壘，是平等法律地位的標(biāo)志性舉措。二是，政策制定的全方位平等對待。在“政府資金安排、土地供應(yīng)、排污指標(biāo)、公共數(shù)據(jù)開放、資質(zhì)許可、標(biāo)準制定、項目申報、職稱評定、人力資源等方面”的政策制定和實施，要平等對待民營經(jīng)濟組織（草案第十三條）?？梢姡袌鰷嗜氲钠降扔^與政策制定的平等觀，是平等法律地位的兩個起點。

第二，平等市場機會的解決之道，須輔以要素資源使用平等觀。機會不平等，必然造成經(jīng)濟不平等?！耙婪ㄆ降仁褂觅Y金、技術(shù)、人力資源、數(shù)據(jù)、土地及其他自然資源等各類生產(chǎn)要素和公共服務(wù)資源”（草案第十二條），這是市場準入平等落實的合理延展，也是民營經(jīng)濟發(fā)展的配套政策保障。

第三，平等發(fā)展權(quán)利的提升路徑，離不開投融資支持平等觀。一是，金融機構(gòu)在授信、信貸管理、風(fēng)控管理、服務(wù)收費等方面應(yīng)當(dāng)平等對待民營經(jīng)濟組織（草案第二十四條）；二是，支持符合條件的民營經(jīng)濟組織通過發(fā)行股票、債券等方式平等獲得直接融資（草案第二十五條）。國家投融資政策的平等支持，可以減少民營經(jīng)濟組織發(fā)展的融資成本，這是金融政策的平等助力。

公平競爭條款：疏通堵點

公平競爭是創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動，是全國統(tǒng)一大市場的核心要義，是高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要素，是激發(fā)市場活力的力量所在。公平競爭是平等對待的合理延伸，并非給予民營經(jīng)濟特殊優(yōu)惠，而是力求創(chuàng)造一個各類經(jīng)濟組織公平參與市場經(jīng)濟的法治生態(tài)。草案單設(shè)第二章“公平競爭”，通過公平競爭審查機制、公共資源交易公開公平機制、反壟斷與反不正當(dāng)競爭機制，解決民營經(jīng)濟發(fā)展的公平競爭“堵點”。

第一，公平競爭的前提是全國統(tǒng)一的市場平等準入，保障措施就是公平競爭審查制度的強制性規(guī)范。草案第十一條規(guī)定，“各級人民政府及其有關(guān)部門落實公平競爭審查制度，出臺政策措施應(yīng)當(dāng)經(jīng)過公平競爭審查，并定期評估、清理廢除含有妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭內(nèi)容的政策措施?！辈莅傅诹艞l規(guī)定，“未經(jīng)公平競爭審查或者未通過公平競爭審查出臺政策措施”“由有權(quán)機關(guān)責(zé)令改正，造成不良后果或者影響的，依法予以處分?！惫礁偁帉彶闄C制有事先審查與事后處罰，由雙向的約束避免公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，是促進公平競爭的關(guān)鍵所在，意在解決公平競爭最難突破的“堵點”。

第二，公平競爭離不開公共資源交易活動的公平公正，民營經(jīng)濟發(fā)展不僅需要靜態(tài)的公平競爭政策措施，而且需要動態(tài)的交易公平舉措。草案第十四條指出，“公共資源交易活動應(yīng)當(dāng)公開透明、公平公正，依法平等對待包括民營經(jīng)濟組織在內(nèi)的各類經(jīng)濟組織。”同時，要求“除法律另有規(guī)定外，招標(biāo)投標(biāo)、政府采購等公共資源交易不得有限制或者排斥民營經(jīng)濟組織的行為”。這是全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度的銜接措施，否則平等對待與公平競爭難以落地。

第三，公平競爭必須進行反壟斷和反不正當(dāng)競爭行為，這是相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)所在，也是民營經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求。草案第十五條明確規(guī)定，“反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法機構(gòu)按照職責(zé)權(quán)限，預(yù)防和制止市場經(jīng)濟活動中的壟斷、不正當(dāng)競爭行為以及濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的行為，為民營經(jīng)濟組織經(jīng)營活動提供良好的市場環(huán)境。”行政性壟斷對公平競爭的阻礙危害，甚至大于經(jīng)濟性壟斷，這是公平競爭面臨的最大堵點，必須強力解決。

規(guī)范引導(dǎo)條款：彌補漏點

促進民營經(jīng)濟的健康發(fā)展，離不開國家規(guī)范引導(dǎo)，這是民營經(jīng)濟發(fā)展的信心基石。草案通過第三章“投資融資促進”、第四章“科技創(chuàng)新”、第五章“規(guī)范經(jīng)營”、第六章“服務(wù)保障”，多維度填補民營經(jīng)濟共同發(fā)展的制度“漏點”。上述內(nèi)容既集中凸顯了草案的豐富亮點，也反映出國家落實促進民營經(jīng)濟發(fā)展措施全方位的職責(zé)擔(dān)當(dāng)。

第一，規(guī)范引導(dǎo)條款的重心，是投融資促進與科技創(chuàng)新的雙向支持，這是多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的最有力支撐。草案第三章提出，支持民營經(jīng)濟組織參與國家重大戰(zhàn)略和重大工程，支持多種方式盤活存量資產(chǎn)，支持項目推介對接，督促引導(dǎo)金融機構(gòu)合理設(shè)置不良貸款容忍度，為民營經(jīng)濟組織提供權(quán)利質(zhì)押貸款，支持征信機構(gòu)提供信用征信服務(wù)，等等。草案第四章強調(diào)，國家鼓勵支持民營經(jīng)濟組織在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力中積極發(fā)揮作用，完善知識產(chǎn)權(quán)保護，這是市場經(jīng)濟發(fā)展的未來重鎮(zhèn)，也是弘揚企業(yè)家創(chuàng)新精神的關(guān)鍵所在。

第二，規(guī)范引導(dǎo)條款的底線，是民營經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)范經(jīng)營，這是依法經(jīng)營與公司治理的必然要求。草案第五章強調(diào)，必須發(fā)揮黨組織在促進民營經(jīng)濟組織健康發(fā)展中的政治引領(lǐng)作用，民營經(jīng)濟組織要有社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)，要規(guī)范和引導(dǎo)民營資本健康發(fā)展，要鼓勵有條件的民營經(jīng)濟組織建立、完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，要建立獨立規(guī)范的財務(wù)制度，要探索民營經(jīng)濟組織的社會責(zé)任評價體系和激勵機制，等等。促進民營經(jīng)濟發(fā)展，不僅要追求平等對待與公平競爭，而且要信奉合法治理和勇于社會擔(dān)當(dāng)。

第三，規(guī)范引導(dǎo)條款的落地，有賴于國家機關(guān)及其工作人員的服務(wù)保障與履職盡責(zé)。草案第六章單設(shè)“服務(wù)保障”，要求各級人民政府及其有關(guān)部門建立暢通有效的政企溝通機制，高效便利辦理涉企事項，支持鼓勵產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，司法部門建立涉企行政執(zhí)法訴求溝通機制，健全失信懲戒和信用修復(fù)制度，建立健全矛盾糾紛多元化解機制，等等。規(guī)范引導(dǎo)條款的措施亮點眾多，未來有待探索落實。

權(quán)益保護條款：根除痛點

“有恒產(chǎn)者有恒心”，保護民營經(jīng)濟組織和經(jīng)營者的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營自主權(quán)等合法權(quán)益，是民營企業(yè)家最強烈、最迫切與最合理的期待。弘揚企業(yè)家精神，人身權(quán)益放在第一位，產(chǎn)權(quán)保護放在第一位，經(jīng)營自主權(quán)放在第一位。草案專設(shè)第七章“權(quán)益保護”，這是促進市場經(jīng)濟的命脈所在，也是財富創(chuàng)造與傳承的基石所在，更是根除民營經(jīng)濟發(fā)展的痛點所在。

第一，權(quán)益保護條款的重心，首先在民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益保護。任何單位和個人不得違法侵害民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者的人格權(quán)益，更不得違法限制人身自由（草案第五十六條至第五十八條）；征收、征用財產(chǎn)要依法進行且給予公平、合理補償（草案第五十九條）；不得超權(quán)限、超范圍、超數(shù)額、超時限查封、扣押、凍結(jié)涉案財物（草案第六十條）。這些權(quán)益保護條款極具針對性，反映了民營企業(yè)家權(quán)益保護的現(xiàn)實呼聲。

第二，權(quán)益保護條款的底線，是要嚴格區(qū)分經(jīng)濟糾紛與經(jīng)濟犯罪，要規(guī)范異地行政執(zhí)法行為。民商法領(lǐng)域的經(jīng)濟糾紛，有別于行政違法和刑事犯罪，必須有清晰的“楚河漢界”。不能利用行政或者刑事手段違法干預(yù)經(jīng)濟糾紛，必須分清企業(yè)犯罪與企業(yè)家個人犯罪的界限，對事實不清、證據(jù)不足的刑事案件，必須依法撤銷案件、不起訴或者宣告無罪（草案第六十一條）；針對異地執(zhí)法，必須規(guī)范進行，建立健全異地行政執(zhí)法協(xié)助制度（草案第六十二條）。這是權(quán)益保護條款的重中之重，是民營企業(yè)家及其家族企業(yè)發(fā)展的最關(guān)切之處。

第三，權(quán)益保護條款的細化，有賴于國家機關(guān)與地方政府對民營經(jīng)濟組織的誠信履約。國家機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)與民營企業(yè)的交易行為，要信守平等主體之間的契約精神，“不應(yīng)以人員變更、履行內(nèi)部付款流程或者在合同未做約定情況下以等待竣工驗收批復(fù)、決算審計等為由，拒絕或者拖延支付民營經(jīng)濟組織賬款”。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，不應(yīng)強制要求以審計結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)（草案第六十五條）；大型企業(yè)不得以收到第三方付款作為向中小民營經(jīng)濟組織支付賬款的條件（草案第六十六條）；等等。上述政府與國企的契約精神與信守承諾，是民營經(jīng)濟促進法的良心條款。

總之，《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》是“毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展”的最直觀體現(xiàn)，是促進民營經(jīng)濟持續(xù)、健康、高質(zhì)量發(fā)展的最切實保障?？梢哉f，草案最具促進力條款的生命力，就在于“平等對待”“公平競爭”“規(guī)范引導(dǎo)”與“權(quán)益保護”的措施切實落地。