稅務(wù)證明事項告知承諾制的實踐困境及完善建議

稅務(wù)證明事項告知承諾制，是指公民、法人和其他組織在向稅務(wù)機關(guān)申請辦理稅務(wù)事項時，稅務(wù)機關(guān)以書面形式（含電子文本）將證明義務(wù)、證明內(nèi)容以及不實承諾的法律責任一次性告知申請人，申請人書面承諾已經(jīng)符合告知的相關(guān)要求并愿意承擔不實承諾的法律責任，稅務(wù)機關(guān)不再索要有關(guān)證明并依據(jù)書面承諾辦理相關(guān)稅務(wù)事項的工作機制。該制度是我國深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境背景下的產(chǎn)物，旨在構(gòu)建以誠實信用原則為指導的新型征納關(guān)系。目前，國家稅務(wù)總局共下發(fā)了兩批共12項事項清單，主要涉及納稅人享受契稅、個人所得稅減免所需信息，車輛購置稅免征需提供資料等。由于試點時間不長，各地相關(guān)部門信息共享機制發(fā)展進度不一，在實施中存在一定困境。本文擬通過對隨州市稅務(wù)證明事項告知承諾制實施情況進行分析，查找存在的問題及原因，探討并提出完善路徑意見建議。

稅務(wù)證明事項告知承諾制實施歷程

2021年6月，國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于部分稅務(wù)證明事項實行告知承諾制進一步優(yōu)化納稅服務(wù)的公告》（2021年第21號），決定自2021年7月1日起，在全國范圍內(nèi)對家庭住房情況書面查詢結(jié)果等6項稅務(wù)證明事項實行告知承諾制。

2021年7月，國家稅務(wù)總局湖北省稅務(wù)局（以下簡稱“省稅務(wù)局”）印發(fā)《國家稅務(wù)總局湖北省稅務(wù)局全面推行稅務(wù)證明事項告知承諾制實施方案》，對湖北省稅務(wù)系統(tǒng)落實稅務(wù)證明事項告知承諾制的主要工作任務(wù)及工作要求進行了進一步明確。

2023年1月，國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于進一步實施部分稅務(wù)證明事項告知承諾制的公告》（2023年第2號），決定自2023年3月1日起，在全國范圍內(nèi)對列入目錄內(nèi)的國家綜合性消防救援車輛證明等6項稅務(wù)證明事項實行告知承諾制。至此，稅務(wù)證明告知承諾制事項增至12項。省稅務(wù)局緊接著下發(fā)了《關(guān)于落實〈國家稅務(wù)總局關(guān)于進一步實施部分稅務(wù)證明事項告知承諾制的公告〉的通知》，強調(diào)做好宣傳培訓及強化核查監(jiān)管等工作要求，推動稅務(wù)證明事項告知承諾制持續(xù)走深走實。

隨州市稅務(wù)證明事項告知承諾制施行現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，自2021年7月施行到2023年底，隨州市稅務(wù)系統(tǒng)共適用告知承諾制辦理清單稅務(wù)證明事項28714件，其中第一批清單事項27602件，第二批清單事項1112件。

其中，申報享受契稅減征提供資料占比最多，合計達95.8%，其次是納稅人申報享受免征個人所得稅事項提供資料占比，合計為4.2%，其他8項清單事項目前暫未有辦理。

當前告知承諾制存在的主要困境及原因

通過在一線走訪調(diào)研，稅務(wù)證明事項告知承諾制推行主要存在以下問題：一是思想認識不統(tǒng)一。稅務(wù)證明事項告知承諾制的適用以納稅人自愿選擇為原則，但有的地區(qū)將告知承諾制作為規(guī)避自身風險的手段，對部分事項在辦理時全部適用告知承諾制，導致其清單事項辦理件數(shù)遠大于其他地區(qū)。二是政策施行口徑不夠明確。如“家庭唯一生活用房”的界定，與納稅人享受契稅、個人所得稅減免政策息息相關(guān)，在《稅務(wù)總局關(guān)于個人轉(zhuǎn)讓房屋有關(guān)稅收征管問題的通知》（國稅發(fā)〔2007〕33號）中明確為“家庭唯一生活用房是指在同一省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)納稅人（有配偶的為夫妻雙方）僅擁有一套住房”，在《全國稅務(wù)機關(guān)不動產(chǎn)登記稅費一窗辦理業(yè)務(wù)指引（試行）》（稅總財行發(fā)〔2021〕53號）文中表述為“納稅人申請享受家庭唯一住房等稅收優(yōu)惠政策的，根據(jù)納稅人的申請或授權(quán)，由購房所在地的房地產(chǎn)主管部門或不動產(chǎn)登記部門等出具納稅人家庭住房情況書面查詢結(jié)果”，此處“購房所在地”的范圍并未明確。三是信息共享程度低。如不動產(chǎn)登記信息，隨州市目前只實現(xiàn)了縣域內(nèi)互通，尚未實現(xiàn)全市互聯(lián)互通，少數(shù)納稅人利用稅務(wù)機關(guān)無法準確核實其真實房產(chǎn)套數(shù)的漏洞，在作出唯一住房承諾后，再向稅務(wù)機關(guān)申請退稅，極易引發(fā)爭議。四是事后核查不足。部分稅務(wù)機關(guān)在業(yè)務(wù)辦理時均采取了事中核查形式，未能按照國家稅務(wù)總局要求的時限、比例和頻次開展事后核查，也暫未發(fā)現(xiàn)及處理過不實承諾、虛假承諾。

筆者認為，要克服以上問題，實現(xiàn)稅務(wù)證明事項告知承諾制的有效推行，必須首先厘清以下問題：

一是創(chuàng)新性與合法性如何統(tǒng)籌兼顧。稅務(wù)證明事項告知承諾制的推出，是對傳統(tǒng)審批制度的流程再造，是信用導向的制度創(chuàng)新，是不斷加快轉(zhuǎn)變稅務(wù)機關(guān)職能、提高行政效率的一次新的探索，也是“放管服”改革背景下，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，真正讓納稅主體提升自我治理能力的一次突破。作為一項創(chuàng)新制度，其法律性質(zhì)存在一定的爭議。目前，主要有三種不同觀點：一是行政協(xié)議說，即認為申請人可自主選擇是否適用告知承諾制，稅務(wù)機關(guān)未將自己的意志強加給納稅人，符合簽訂協(xié)議時的雙方合意，同時稅務(wù)機關(guān)也有對于不實承諾、虛假承諾等的責任承擔規(guī)定，這都符合行政協(xié)議的規(guī)定；二是行政行為說，因告知承諾制只能給滿足相關(guān)條件的人申請?zhí)幚?，故稅?wù)機關(guān)處理的對象是相對特定的，符合行政行為是行政機關(guān)對特定相對人作出的單方行為的要義；三是附條件的行政行為說，即申請人滿足稅務(wù)機關(guān)提出的附隨條件時，稅務(wù)機關(guān)處理相應的事項，作出相應的行政行為。目前，在稅務(wù)總局發(fā)布的相關(guān)工作規(guī)程中，明確了相應事項辦理流程和操作規(guī)范，但對于權(quán)利（力）配置方面存在不明確問題，如對于稅務(wù)機關(guān)的權(quán)利（力）僅僅提到了行政處理處罰和失信懲戒等，尚需完善。

二是提升效率和加強監(jiān)管如何有機統(tǒng)一。稅務(wù)證明事項告知承諾制是基于稅務(wù)機關(guān)對申請人充分信任，以書面方式作出承諾所達成的契約制度，能夠提高行政審批效率，減輕了市場主體的負擔。但這并不意味著稅務(wù)機關(guān)監(jiān)管責任的減少，依據(jù)國家稅務(wù)總局工作規(guī)程的要求，在辦理完告知承諾制相關(guān)事項后，對一定時限內(nèi)的辦理事項要按照一定比例進行核查。從目前情況看，事后核查監(jiān)管也存在諸多困難。首先是外部準確信息獲取不易，公安、民政、自然資源等部門信息庫尚不完善，尚不具備全省乃至全市范圍內(nèi)信息數(shù)據(jù)聯(lián)通可查詢，通過人工發(fā)函協(xié)調(diào)手段進行核查效率很低，且上述信息多涉?zhèn)€人隱私，相關(guān)部門出于多方考慮，對向稅務(wù)機關(guān)批量提供查詢信息配合度不高。其次是事后監(jiān)管難，目前稅務(wù)證明事項告知承諾制辦理數(shù)據(jù)量最大的事項為個人申請享受契稅和個人所得稅減免，辦理主體均為自然人納稅人，且不動產(chǎn)交易等多為臨時偶發(fā)的稅收業(yè)務(wù)，即使在事中事后核查中發(fā)現(xiàn)問題，以稅務(wù)機關(guān)有限的行政手段，要實現(xiàn)對自然人的責任追究仍存在諸多困難。

三是信用建設(shè)和爭議解決如何有效協(xié)調(diào)。行政機關(guān)實行告知承諾制的實踐已有近20年歷史，但直到近年來社會信用體系的建設(shè)加速背景下才得以引起前所未有的重視。推行該制度的初衷是稅務(wù)機關(guān)相信絕大多數(shù)的申請人不會虛假承諾，而良好的誠信關(guān)系能帶來雙贏的局面。但在實際工作中，少數(shù)申請人進行虛假承諾的現(xiàn)象不可避免，甚至出現(xiàn)利用信息化建設(shè)的不完善“先用后退”。稅務(wù)證明事項告知承諾制工作規(guī)程中規(guī)定了納稅人違反告知承諾書所要承擔的責任，涉及接受稅務(wù)機關(guān)處理處罰甚至可能移交司法機關(guān)追究刑事責任，但對自然人納稅人進行信用懲戒等未提及。首先是自然人征信體系不完善。稅務(wù)機關(guān)在有限的征管資源和海量自然人納稅人、數(shù)據(jù)核查處理壓力下，難以實現(xiàn)對自然人納稅人的動態(tài)信用管理，與人民銀行等部門的跨部門信息一體聯(lián)動尚未完全實現(xiàn)，不利于提升自然人納稅人的納稅遵從度，也無法進一步提升稅務(wù)機關(guān)對自然人納稅人的稅收征管質(zhì)效。其次是爭議解決途徑不明確。稅務(wù)事項告知承諾制未對納稅人作為申請人享有的如知情權(quán)、選擇權(quán)、陳述申辯權(quán)、異議申請聽證權(quán)、稅收法律救濟權(quán)等進行明確，對由適用告知承諾制帶來的納稅爭議等問題解決途徑也未予明確規(guī)定。

完善建議

一是要明確稅務(wù)證明事項告知承諾制的法律地位。通過明確告知承諾制的法律地位，對該制度進行法律規(guī)制，從而形成一套完整、嚴密、統(tǒng)一的稅務(wù)證明事項告知承諾制實施規(guī)范，為稅務(wù)機關(guān)和納稅人之間的權(quán)利（力）配置、明確雙方法律責任以及爭議解決等提供有力的理論支撐。筆者傾向于其法律屬性為行政協(xié)議，因其兼具“契約性”和“行政性”特征，符合行政協(xié)議的要義。要明確雙方的權(quán)利（力）義務(wù)，如納稅人可享有知情權(quán)、選擇權(quán)、陳述申辯權(quán)、異議申請聽證權(quán)和法律救濟權(quán)等，以防止稅務(wù)機關(guān)行政公權(quán)力的濫用，有助于在公權(quán)力下保護納稅人的私權(quán)利，即使私權(quán)利受到侵犯也能獲得相應的救濟，通過實體及程序上的權(quán)利來制衡行政權(quán)力，實現(xiàn)稅務(wù)證明事項告知承諾制真正的價值。

二是要加快統(tǒng)一協(xié)調(diào)的信息共享平臺建設(shè)。隨著近幾年來大數(shù)據(jù)的發(fā)展應用，在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域也在不斷推進數(shù)據(jù)信息共享。通過此次對稅務(wù)證明事項告知承諾制施行情況調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域信息互通共享系統(tǒng)建設(shè)仍存在較大提升空間，實現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)共享還存在諸多壁壘。各相關(guān)行政部門在信息收集和共享建設(shè)中各自為政，呈現(xiàn)條塊分割的碎片化狀態(tài)，不利于稅務(wù)機關(guān)對政策施行口徑的把握及事中事后的核查監(jiān)管落實，也不利于告知承諾制的公開、透明實施。通過加快統(tǒng)一協(xié)調(diào)的信息共享平臺建設(shè)，實現(xiàn)多部門多領(lǐng)域信息聯(lián)網(wǎng)可查詢，可進一步降低制度性交易成本，便利行政相對人的同時提升行政機關(guān)審批效率。

三是要大力推動社會信用體系建設(shè)提檔升級。作為一種信用導向的管理制度，告知承諾制只是初級的制度形態(tài)。鑒于對市場主體信用信息的不完整掌握，它賦予所有市場主體統(tǒng)一的、最高的信用值，即假定所有申請人都會百分百履約。未來隨著社會信用體系的不斷完善，市場主體的信用畫像和等級會越來越全面、細致和真實，對于實施告知承諾制的稅務(wù)事項范圍可進一步拓展，并可對不同信用等級的市場主體實行不同的適用條件，使告知承諾制的實施更加公平合理。同時可根據(jù)申請人實際踐諾的情況進行分類對應制定不同程度的信用獎懲措施，以符合比例原則的法治要求，實現(xiàn)稅務(wù)機關(guān)精準化監(jiān)管的追求目標。

作者單位：國家稅務(wù)總局隨州市稅務(wù)局