“雙碳”目標(biāo)下建強(qiáng)我國(guó)綠色稅收體系的思考

“雙碳”目標(biāo)即碳達(dá)峰與碳中和的簡(jiǎn)稱，是新時(shí)代我國(guó)把握新發(fā)展階段，完整、全面、準(zhǔn)確貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局的重要戰(zhàn)略部署，也是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出要健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制，完善綠色稅制，構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系。以綠色稅制和相關(guān)征管配套制度為核心的綠色稅收體系是因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)性制度?！?030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》明確提出要通過(guò)建立健全綠色低碳稅收體系，發(fā)揮稅收對(duì)“雙碳”目標(biāo)的支持作用。本文通過(guò)分析我國(guó)綠色稅收體系現(xiàn)狀，提出了一些綠色稅收體系改革完善的思考。

我國(guó)綠色經(jīng)濟(jì)和稅收體系概要

（一）碳轉(zhuǎn)型亮點(diǎn)突出起步成勢(shì)，但仍待進(jìn)一步強(qiáng)化治理

《巴黎協(xié)定》著眼全球環(huán)境治理，為國(guó)際氣候變化治理制定出具體目標(biāo)，提出在21世紀(jì)末相較于1990年代的溫室氣體排放水平升溫要控制2°C以內(nèi)，截至2023年9月，全球已有150多個(gè)國(guó)家做出了碳中和承諾，當(dāng)前已有54個(gè)國(guó)家基本實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。因經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，中國(guó)在進(jìn)入21世紀(jì)后二氧化碳排放量一度顯著增加。在2014年成為世界第一大排放經(jīng)濟(jì)體后，中國(guó)的碳排放問(wèn)題愈加受到世界關(guān)注。2024年8月，中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確提出推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色化、低碳化，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)以碳達(dá)峰碳中和工作為引領(lǐng)，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)做出戰(zhàn)略部署。近年來(lái)，我國(guó)大力發(fā)展綠色低碳新興產(chǎn)業(yè)，以新能源汽車、光伏、電池等“新三樣”為代表的先進(jìn)制造，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，碳排放總規(guī)模趨于平緩，單位GDP能耗持續(xù)下降，但仍處于排放總量較大的狀態(tài)，距離實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)還有一段較長(zhǎng)的進(jìn)程。

（二）能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型成效顯著，但新能源體系仍待進(jìn)一步健全

當(dāng)前，我國(guó)正加快推動(dòng)由傳統(tǒng)化石能源為主向清潔綠色能源為主的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。2024年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)的能源轉(zhuǎn)型》白皮書顯示，我國(guó)2023年清潔能源消費(fèi)比重達(dá)26.4%，清潔能源發(fā)電量約3.8萬(wàn)億千瓦時(shí)，占總發(fā)電量比重為39.7%，一次性能源從2014年至2023年增長(zhǎng)了35%。傳統(tǒng)能源在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間仍將發(fā)揮主要作用。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)，2023年我國(guó)能源消費(fèi)總量達(dá)57.2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，煤炭占能源消費(fèi)總量的比重達(dá)55.3%，比上年下降0.7%，仍占據(jù)一半以上的能源消費(fèi)份額。以清潔電力為代表的新能源體系仍待進(jìn)一步建立。我國(guó)的光伏技術(shù)、風(fēng)電裝機(jī)容量都處于國(guó)際領(lǐng)先地位，為雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出了巨大貢獻(xiàn)，但與傳統(tǒng)火電相比仍然存在成本較高、技術(shù)不夠成熟、穩(wěn)定性相對(duì)較差等問(wèn)題。如，從生產(chǎn)端來(lái)看，由于我國(guó)地理環(huán)境的限制，光伏、風(fēng)力發(fā)電等基地通常建設(shè)在西北地區(qū)，輸送距離從西到東往往跨越數(shù)千公里，而發(fā)電時(shí)段取決于自然條件，電力的使用又具有階段性峰值，電力的儲(chǔ)備和穩(wěn)定供應(yīng)是亟待解決的技術(shù)難題；從需求端來(lái)看，清潔能源還存在使用成本較高和使用效率較低等問(wèn)題。

（三）綠色稅收體系加快構(gòu)建，但綠色低碳政策仍待進(jìn)一步完善

我國(guó)一直倡導(dǎo)走可持續(xù)發(fā)展之路，2024年7月，上海合作組織國(guó)家綠色發(fā)展論壇提出倡議，要“共建綠色發(fā)展伙伴關(guān)系，共促可持續(xù)發(fā)展”。《意見》提出，要“健全綠色轉(zhuǎn)型財(cái)稅政策”“完善綠色稅制”“研究支持碳減排相關(guān)稅收政策”。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)進(jìn)一步全面深化改革，在財(cái)稅改革領(lǐng)域大力推動(dòng)構(gòu)建完善綠色稅收體系，經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的改革實(shí)踐和稅收法治化建設(shè)，形成了主要由資源稅、車船稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、環(huán)境保護(hù)稅、車輛購(gòu)置稅等構(gòu)成的綠色稅種，但系統(tǒng)完備的綠色稅收體系仍需進(jìn)一步建立完善。一方面，由于碳交易、碳監(jiān)測(cè)等基礎(chǔ)性制度尚不完備，專門針對(duì)雙碳目標(biāo)出臺(tái)稅種的條件并不成熟，目前我國(guó)的低碳稅收政策主要通過(guò)對(duì)原有稅種設(shè)計(jì)優(yōu)惠減免或抵免饒讓等降低實(shí)際征收率來(lái)實(shí)現(xiàn)，更多偏向于技術(shù)性而非制度性安排。另一方面，環(huán)境保護(hù)稅等新增綠色稅種主要由當(dāng)年的排污費(fèi)等非稅收入“平移”而來(lái)，稅種規(guī)模小，稅收稅負(fù)輕，調(diào)節(jié)能力偏弱，征收品目等較為單一，鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保的政策作用不夠明顯。再一方面，稅務(wù)部門在征管實(shí)踐中與環(huán)保、發(fā)改、國(guó)土、科技等主管部門的政策一致性協(xié)作機(jī)制還不夠健全，系統(tǒng)治理的制度機(jī)制未全面建立。

關(guān)于完善我國(guó)綠色稅收治理體系的思考

（一）健全具有系統(tǒng)治理能力的綠色稅種體系

堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，緊密圍繞新一輪財(cái)稅體制改革安排部署和黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于綠色發(fā)展的目標(biāo)方向，醞釀改革現(xiàn)行稅種或出臺(tái)新的綠色稅種，以鼓勵(lì)綠色低碳為目標(biāo)確定新的稅種品目、稅率、征收對(duì)象等，在環(huán)保、發(fā)改、科技、財(cái)政等各有關(guān)部門協(xié)同一致性機(jī)制下，研究制定稅種優(yōu)惠抵免政策，健全具有系統(tǒng)治理能力的稅種體系，穩(wěn)步推動(dòng)和助力高質(zhì)量發(fā)展。一是拓展原有稅種新功能?！稕Q定》明確提出，要建立新污染物協(xié)同治理和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控體系?；谖廴疚锖吞寂欧磐?、高度重合的特征建立完善監(jiān)測(cè)體系，將排污和溫室氣體排放疊加的高能效低技術(shù)重污染的生產(chǎn)活動(dòng)和產(chǎn)品納入重點(diǎn)治理，完善拓展環(huán)保稅、消費(fèi)稅等綠色稅種列征品目、稅率等，對(duì)采用高新技術(shù)進(jìn)行大規(guī)模設(shè)備改造予以稅收抵免、加快留抵退稅，以多種手段創(chuàng)新并舉，推進(jìn)降碳減污擴(kuò)綠協(xié)同增效。二是研究碳稅等新稅種?！稕Q定》同樣提出，要健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。通過(guò)建立碳交易市場(chǎng)，可以激勵(lì)企業(yè)提升環(huán)保清潔的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，控制碳排放量。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，碳稅和碳交易不是相互替代的碳減排手段，兩種政策工具往往相輔相成。我國(guó)已初步建立碳交易市場(chǎng)，也有專家學(xué)者探討在我國(guó)開征碳稅的可行性，因此在稅種的開設(shè)和征稅對(duì)象的選擇層面，可以結(jié)合我國(guó)的國(guó)情進(jìn)一步研究設(shè)立碳稅制度對(duì)雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性與收益性，從而制定相應(yīng)的碳減排政策。

（二）健全系統(tǒng)完備的綠色征收體系

綠色稅收體系的效能發(fā)揮離不開科學(xué)合理、系統(tǒng)完備的稅收征管體系。一是創(chuàng)新完善數(shù)據(jù)供給機(jī)制。充分發(fā)揮稅收根植于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的數(shù)據(jù)邏輯，形成稅收數(shù)據(jù)服務(wù)國(guó)家治理、賦能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新機(jī)制，推動(dòng)稅務(wù)部門與生態(tài)環(huán)境、自然資源等多部門加強(qiáng)治理協(xié)同，形成以數(shù)治稅的科學(xué)征管機(jī)制，既服務(wù)綠色低碳發(fā)展大局，又實(shí)現(xiàn)稅收征管效能大幅提升。如，可以搭建信息交互應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)充分共享，著力提升稅收征管效率。二是形成有力的稅收監(jiān)管體系。健全垂直管理機(jī)構(gòu)和地方協(xié)作配合機(jī)制，稅務(wù)部門要深度融入地方治理，在各級(jí)地方政府的支持下加強(qiáng)新行業(yè)、新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的行業(yè)監(jiān)管，通過(guò)規(guī)范行業(yè)管理形成有效稅收治理，推動(dòng)稅收監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管互促共進(jìn)，從而切實(shí)提升稅收促進(jìn)綠色低碳現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的職能作用。稅務(wù)部門要與相應(yīng)的執(zhí)法部門、社會(huì)信用機(jī)構(gòu)聯(lián)合制定協(xié)同治稅措施，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，剛?cè)岵?jì)提升納稅人稅法遵從度和社會(huì)滿意度，形成綠色稅收成為共識(shí)、稅收法制深入人心的征管新局面。三是加強(qiáng)財(cái)稅協(xié)同。要通過(guò)培育綠色稅收收入，推動(dòng)壯大綠色低碳財(cái)源建設(shè)，以組合拳的方式放大財(cái)稅政策共施的乘數(shù)效應(yīng)。如，對(duì)于尚未處于征收范圍中的污染物考慮進(jìn)一步制定相應(yīng)的征收政策納入征管范圍。又如，根據(jù)新一輪財(cái)稅體制改革要求，未來(lái)消費(fèi)稅將逐漸下劃地方，成為地方財(cái)政的重要來(lái)源，可以考慮利用消費(fèi)稅為杠桿，對(duì)于購(gòu)買綠色環(huán)保產(chǎn)品發(fā)放“消費(fèi)券”、對(duì)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的企業(yè)給予政策性減免饒讓等，鼓勵(lì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向綠色低碳行業(yè)傾斜，也進(jìn)一步發(fā)揮消費(fèi)稅的促進(jìn)作用，形成地方發(fā)展向綠、財(cái)政良好循環(huán)的新局面。

（三）健全以碳循環(huán)為核心的綠色稅收管理體系

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入更高水平，廢舊物資循環(huán)將在資源利用中占據(jù)更加重要的地位?！兑庖姟诽岢觯?030年，大宗固體廢棄物年利用量達(dá)到45億噸左右。作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)抵扣的重要成本憑證，增值稅發(fā)票將在廢舊物資循環(huán)利用中發(fā)揮基礎(chǔ)性、保障性作用。其中，反向開票是串聯(lián)起第一輪生產(chǎn)銷售和第二輪廢舊物資再生產(chǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沒(méi)有反向開票就沒(méi)有廢舊物資的“流通證明”，如果稅收管理不能準(zhǔn)確識(shí)別跟蹤碳排放和碳回收形成的“碳足跡”，極易成為經(jīng)濟(jì)循環(huán)中的堵點(diǎn)阻點(diǎn)。要前瞻研究在碳中和及碳交易機(jī)制中置入稅收管理基本制度，粗淺思考如下：一是將排碳作為一項(xiàng)成本要素、節(jié)碳作為一項(xiàng)財(cái)富剩余納入經(jīng)濟(jì)流通機(jī)制，同時(shí)配套的稅收制度是將碳交易納入增值稅應(yīng)稅項(xiàng)目。二是除在發(fā)票中標(biāo)記商品種類、數(shù)量、價(jià)格、金額、稅額以及交易雙方等現(xiàn)有流通信息外，還應(yīng)結(jié)合碳交易機(jī)制，在發(fā)票中創(chuàng)新增加標(biāo)記全流程、唯一性、可識(shí)別的碳排放量信息，實(shí)現(xiàn)商品價(jià)值和碳排放量雙鏈條式抵扣。即，生產(chǎn)者在購(gòu)入生產(chǎn)資源時(shí)應(yīng)從供應(yīng)方手中取得碳排放的抵扣額度，在銷售產(chǎn)品或勞務(wù)時(shí)則向購(gòu)買方開具碳排放的銷項(xiàng)證明，抵扣完成后的余額可以進(jìn)行碳交易。將碳交易機(jī)制納入稅收管理體系，將在以貨幣增值為價(jià)值取向、實(shí)現(xiàn)交易為市場(chǎng)取向的社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)外，創(chuàng)造出低碳節(jié)碳減碳就是財(cái)富的市場(chǎng)新要素，建立起綠色低碳的市場(chǎng)體系，從而踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念。

作者單位：國(guó)家稅務(wù)總局成都市稅務(wù)局