完善碳定價機制 助力“雙碳”目標實現(xiàn)

當(dāng)前，積極應(yīng)對氣候變化已經(jīng)成為全球治理的重要議題，越來越多的國家開始積極參與到降碳減排行動中。《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》對深化生態(tài)文明體制改革作出全面部署，提出關(guān)于健全綠色低碳發(fā)展機制的一系列重要舉措。碳定價作為推動綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要政策手段，可以通過為溫室氣體排放賦予明確的價格，達到激勵企業(yè)主動降低排放、采用清潔技術(shù)，同時引導(dǎo)消費者轉(zhuǎn)向低碳生活方式的積極效果。

根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）的定義，碳稅和碳排放權(quán)交易（以下簡稱碳交易）是顯性碳價最重要的兩種定價手段，代表了通過經(jīng)濟學(xué)理論消解負外部性的兩種思路。從作用機理看，碳稅屬于價格調(diào)控手段，為碳排放規(guī)定了固定價格，當(dāng)單位碳稅等于邊際社會成本時，稅率最優(yōu)；碳交易以配額價格（碳價）為信號，鼓勵減排成本低于碳價的控排企業(yè)更多地減排，并將富余的配額在碳交易市場出售以獲得經(jīng)濟激勵，從而有效降低所有控排企業(yè)的履約成本。

2024年5月，世界銀行發(fā)布《2024年碳定價發(fā)展現(xiàn)狀與未來趨勢》年度報告（以下簡稱《報告》）。《報告》指出，碳定價在實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標中扮演著至關(guān)重要的角色，自2005年以來，每年生效的碳稅和碳交易項目數(shù)量持續(xù)增加，截至2024年4月，全球已有75項碳稅和碳交易工具正在運行（其中碳稅39項、碳交易36項），覆蓋了約24%的全球溫室氣體排放，全球碳定價收入在2023年首次突破1000億美元大關(guān)，其中碳交易收入占據(jù)主導(dǎo)地位。大多數(shù)國家將碳定價收入用于資助氣候與自然相關(guān)的項目。

從具體實踐看，目前大部分國家和地區(qū)采取的是單一政策，即結(jié)合自身情況在碳稅和碳交易中擇一實施，少數(shù)國家如英國、法國、德國、丹麥、加拿大等則同時運用碳稅和碳交易兩種政策工具進行調(diào)節(jié)。在我國，全國碳排放權(quán)交易市場在碳定價機制中處于主體地位，據(jù)生態(tài)環(huán)境部2024年7月發(fā)布的《全國碳市場發(fā)展報告（2024）》顯示，全國碳排放權(quán)交易市場從發(fā)電行業(yè)入手，于2021年7月啟動上線交易以來，現(xiàn)納入重點排放單位2257家，年覆蓋二氧化碳排放量約51億噸，占全國二氧化碳排放的40%以上，成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的市場。與此同時，我國碳市場建設(shè)還處于起步階段，在覆蓋行業(yè)、交易方式主體和品種、市場活躍度、市場功能發(fā)揮等許多方面仍需發(fā)展和完善。

筆者認為，在實施效率和覆蓋面上，碳稅和碳交易具有較強的互補性：碳交易適用于集中性排放源，主要由大中型企業(yè)參與交易，實施市場化定價，相對靈活。而碳稅適用范圍更廣，適用于分散性排放源，由政府確定稅率，保障了碳定價的下限。目前，許多國家和地區(qū)正在規(guī)劃引入新的碳定價機制，努力提高碳定價政策覆蓋面和針對性。我國也應(yīng)該不斷完善碳定價機制，在進一步完善碳交易市場、更好地發(fā)揮顯性碳價引導(dǎo)功能基礎(chǔ)上，加強對碳稅的政策準備，逐步構(gòu)建“碳稅+碳交易市場”的復(fù)合型碳定價機制。

第一，進一步完善綠色稅制體系。黨的二十屆三中全會提出“實施支持綠色低碳發(fā)展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系”。目前以環(huán)境保護稅、資源稅為主體的綠色稅制體系，雖然分別從限制污染物排放、促進資源集約利用層面促進生態(tài)優(yōu)化，但缺失了對碳排放這一重要環(huán)境影響因素的規(guī)制，而適時開征碳稅正好填補了這一空缺，讓綠色稅制體系更為完整，也是落實黨的二十屆三中全會精神的題中之義。當(dāng)然，必須在充分考慮經(jīng)濟發(fā)展狀況、公眾接受程度、稅收法定要求等因素的前提下，討論開征新稅種這一重要議題。與單獨開征碳稅相比，一種更為穩(wěn)妥的辦法是將二氧化碳作為廣義上的應(yīng)稅大氣污染物的一種，進而將碳稅納入環(huán)境保護稅之中，實現(xiàn)環(huán)境保護稅的擴圍。在實施步驟上，也應(yīng)當(dāng)采取漸進式原則，采用較低的基準稅率和分行業(yè)的差別稅率，并輔以相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，比如對低于一定排放量的經(jīng)營主體實施免征，對主動落實減排任務(wù)的經(jīng)營主體予以適當(dāng)減免，等等。此外，建議明確碳稅收入?？顚Ｓ?，用于服務(wù)“雙碳”目標實現(xiàn)，確保碳稅的平穩(wěn)推行。

第二，持續(xù)健全碳交易市場功能。圍繞《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》落實，持續(xù)完善全國碳排放權(quán)交易市場相關(guān)政策配套制度，分階段、有步驟地推動碳交易覆蓋更多重點行業(yè)，不斷豐富交易品種、交易主體、交易方式，進一步提升市場活躍度。改進現(xiàn)有的免費碳配額分配模式，提升有償分配比例，逐步解決交易不活躍、碳價持續(xù)低迷等問題，讓碳價更為真實地反映企業(yè)碳減排成本。大力發(fā)展全國溫室氣體自愿減排交易市場，形成強制減排與自愿減排“雙輪驅(qū)動”，服務(wù)全社會節(jié)能降碳行動，促進綠色技術(shù)應(yīng)用推廣，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型低碳發(fā)展。

第三，建立碳稅與碳交易政策協(xié)調(diào)機制。從國際經(jīng)驗看，歐盟不僅在碳稅政策上創(chuàng)新較多，還成功實現(xiàn)了由單一的碳稅政策向碳稅和碳交易政策并行的復(fù)合政策的轉(zhuǎn)化。在此過程中，應(yīng)建立一定的協(xié)調(diào)機制，以充分發(fā)揮兩種政策工具的優(yōu)勢，避免政策出現(xiàn)重疊，加重企業(yè)負擔(dān)，降低政策效果。在政策覆蓋對象的協(xié)調(diào)方面，可以在一定程度上結(jié)合歐盟的有效經(jīng)驗，目前歐盟碳市場的交易主體為電力部門和大的工業(yè)部門，各國碳稅的征收主體為汽車燃料、居民部門和小的工業(yè)部門等非碳交易排放部門，我國碳稅征收也應(yīng)主要針對除參與碳交易以外的排放部門，同時區(qū)分不同行業(yè)、不同規(guī)模進行差異化征收。在碳稅稅率和碳交易價格的協(xié)調(diào)方面，在碳稅稅率的確定時，應(yīng)參考全國碳排放交易市場的平均交易價格，確保碳定價體系的相對統(tǒng)一。

作者單位：國家稅務(wù)總局湖北省稅務(wù)局