趨利性執(zhí)法無(wú)異于竭澤而漁

12月16日，國(guó)務(wù)院舉行了以“加快落實(shí)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，進(jìn)一步提升行政執(zhí)法規(guī)范化水平”的專題學(xué)習(xí)會(huì)，披露2025年國(guó)家將開(kāi)展涉企執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)穩(wěn)預(yù)期強(qiáng)信心。在這次學(xué)習(xí)會(huì)后，“國(guó)務(wù)院關(guān)注罰沒(méi)收入異常增長(zhǎng)的詞條”上了熱搜。這無(wú)疑釋放出國(guó)家要對(duì)引發(fā)熱議的小過(guò)重罰、“遠(yuǎn)洋捕撈”等違法執(zhí)法現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)厲整治的信號(hào)。

近年來(lái)，各地罰沒(méi)收入總體呈上升趨勢(shì)。2022年國(guó)家的罰沒(méi)收入為4283.98億元，占國(guó)家總財(cái)政收入的2.1％；2021年為3700億元；2020年為3000多億元。從罰沒(méi)的構(gòu)成來(lái)看，地方政府占據(jù)大頭。以2022年為例，4283.98億元的罰沒(méi)收入中，中央約為596億元，地方約為3687億元，后者占比86％。

罰沒(méi)收入增長(zhǎng)背后的一個(gè)原因，是對(duì)營(yíng)商環(huán)境和民生福祉造成巨大傷害的趨利性執(zhí)法。這種趨利性執(zhí)法首先表現(xiàn)為大量的小過(guò)重罰案。例如安徽多家餐館因夏季售賣“拍黃瓜”而被罰款5000元，陜西榆林菜農(nóng)售賣5斤超標(biāo)芹菜而被罰6.6萬(wàn)元等。小過(guò)重罰案的頻發(fā)體現(xiàn)的是近年來(lái)行政處罰領(lǐng)域的重罰主義趨向，這種旨在追究特別威懾效果的重罰嚴(yán)重逾越了過(guò)罰相當(dāng)?shù)姆ㄖ卧瓌t。

為遏制這種重罰主義，國(guó)務(wù)院在過(guò)去幾年里已連續(xù)發(fā)布多部文件。2022年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》，明確規(guī)定要依法合理細(xì)化具體情節(jié)、量化罰款幅度，堅(jiān)決避免亂罰款，嚴(yán)格禁止以罰款進(jìn)行創(chuàng)收，嚴(yán)格禁止以罰款數(shù)額進(jìn)行排名或者作為績(jī)效考核的指標(biāo)。2023年10月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議又審議通過(guò)《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項(xiàng)的決定》，擬一攬子取消和調(diào)整行政法規(guī)、部門規(guī)章中的33個(gè)罰款事項(xiàng)。當(dāng)時(shí)，國(guó)常會(huì)尤其指出，“要持續(xù)壓減罰款事項(xiàng)，對(duì)違反法定權(quán)限、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、可采取其他方式規(guī)范管理的罰款事項(xiàng)做到應(yīng)減盡減……要嚴(yán)格規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，加大對(duì)亂罰款的整治力度，嚴(yán)肅查處以罰代管、過(guò)罰失當(dāng)?shù)刃袨椤薄?024年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出在行政處罰中要嚴(yán)守罰款設(shè)定權(quán)限、科學(xué)適用過(guò)罰相當(dāng)原則、合理確定罰款數(shù)額、定期評(píng)估清理罰款規(guī)定、及時(shí)修改廢止罰款規(guī)定、堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法、堅(jiān)持公正文明執(zhí)法、堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合等原則。此次學(xué)習(xí)會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)規(guī)范裁量基準(zhǔn)，無(wú)疑是再次重申前幾部文件中的精神。

除小過(guò)重罰案外，對(duì)營(yíng)商環(huán)境造成更大傷害的還有“遠(yuǎn)洋捕撈”式執(zhí)法。近年來(lái)，公安機(jī)關(guān)異地抓捕民營(yíng)企業(yè)家，查封、凍結(jié)，甚至劃轉(zhuǎn)外地企業(yè)家及其個(gè)人財(cái)產(chǎn)的案件時(shí)有發(fā)生，首要原因同樣是趨利性執(zhí)法。公安機(jī)關(guān)在沒(méi)有明確刑事管轄基礎(chǔ)的情況下跨區(qū)甚至跨省進(jìn)行刑事立案，是因?yàn)榇祟惏讣赡苌婕皼](méi)收數(shù)額巨大的違法所得，或者判處數(shù)額巨大的罰金。

這背后的問(wèn)題同樣是地方財(cái)政的巨大壓力。但事實(shí)上，過(guò)度的處罰甚至“遠(yuǎn)洋捕撈”和違規(guī)罰沒(méi)，對(duì)于地方而言無(wú)異于竭澤而漁，非但沒(méi)有創(chuàng)造財(cái)富，反而給市場(chǎng)主體帶來(lái)無(wú)法承受之重，并最終透支了各個(gè)地方乃至國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

為抑制“遠(yuǎn)洋捕撈”等趨利性執(zhí)法，國(guó)務(wù)院和各部委同樣出臺(tái)了不少文件，例如公安部2021年就發(fā)布了《公安機(jī)關(guān)禁止逐利性執(zhí)法“七項(xiàng)規(guī)定”》，今年向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)的《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見(jiàn)稿）》也強(qiáng)調(diào)了對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)企業(yè)家的保護(hù)。

不斷重申這些觀念都是期望地方政府能清晰認(rèn)識(shí)到，唯有優(yōu)化地方企業(yè)的生存環(huán)境，激活企業(yè)的發(fā)展信心，才能使地方財(cái)政獲得長(zhǎng)久發(fā)展。

從現(xiàn)有規(guī)范來(lái)說(shuō)，針對(duì)“遠(yuǎn)洋捕撈”和小過(guò)重罰等趨利性執(zhí)法的規(guī)范不可謂不細(xì)致不周全。但如果執(zhí)法機(jī)關(guān)不遵守，那么促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)仍舊難以實(shí)現(xiàn)。

（作者系北京大學(xué)法學(xué)院研究員）