全面推動(dòng)黃河流域區(qū)域合作走深走實(shí)的對(duì)策建議

“不謀全局者，不足謀一域”，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是系統(tǒng)工程，需要從整體出發(fā)，以系統(tǒng)觀念準(zhǔn)確把握全局和局部的關(guān)系。2024年9月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)全面推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)，促進(jìn)全流域生態(tài)保護(hù)上新臺(tái)階、綠色轉(zhuǎn)型有新進(jìn)展、高質(zhì)量發(fā)展有新成效、人民群眾生活有新改善。黃河流域各地區(qū)要更好統(tǒng)籌一域與全局的關(guān)系，努力促進(jìn)黃河上下游、干支流之間的協(xié)同保護(hù)和發(fā)展，從全流域范圍尋找和把握機(jī)遇，主動(dòng)融入和服務(wù)全國(guó)發(fā)展大局，才能因勢(shì)而上，贏得發(fā)展，共同譜寫(xiě)新時(shí)代“黃河大合唱”。

一、取得的成效

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提出五年來(lái)，沿黃河九省區(qū)積極落實(shí)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，從各管“一畝地”到共下“一盤(pán)棋”，不斷加強(qiáng)分工和合作，在基礎(chǔ)設(shè)施、文旅發(fā)展、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域合作建設(shè)步入快車道，區(qū)域協(xié)同發(fā)展取得階段性成效。

（一）黃河流域基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善

黃河流域地形復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)，特別是中上游地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，長(zhǎng)期以來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后是一大難題。近年來(lái)，隨著銀西高鐵、中蘭高鐵、鄭濟(jì)高鐵等跨省重大基礎(chǔ)設(shè)施建成通車，省際斷頭路、瓶頸路逐步打通，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平不斷提升。此外，以農(nóng)村旅游路、資源路、產(chǎn)業(yè)路建設(shè)為抓手，推動(dòng)省際農(nóng)村公路有效銜接。

（二）合作機(jī)制不斷健全

產(chǎn)業(yè)合作逐步開(kāi)展，憑借各自產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，圍繞產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)，大力開(kāi)展區(qū)域聯(lián)合招商，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。特別是，商貿(mào)物流、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、紅色文旅和生態(tài)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等競(jìng)爭(zhēng)性弱、互補(bǔ)性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，各地依托各自優(yōu)勢(shì)資源，合作層次和深度加快拓展。沿黃河九省區(qū)建立了沿海港口和內(nèi)陸合作機(jī)制，港口對(duì)黃河流域的輻射帶動(dòng)作用不斷增強(qiáng)，取得了良好效果。

（三）生態(tài)環(huán)境聯(lián)防互治

黃河流域橫跨我國(guó)北方東、中、西三大地理階梯，是我國(guó)重要生態(tài)屏障。但水資源短缺，資源環(huán)境承載力較弱，也是自然生態(tài)脆弱地區(qū)。在“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”理念的引領(lǐng)下，沿黃各省區(qū)大力推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理聯(lián)防聯(lián)治，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題整改，實(shí)施跨區(qū)域環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法，明顯改善流域生態(tài)面貌。黃河干流連續(xù)兩年全線達(dá)到Ⅱ類水質(zhì)，母親河正逐步恢復(fù)生機(jī)活力。

（四）城市群、都市圈和毗鄰地區(qū)合作水平逐步提升

近年來(lái)，隨著西安都市圈、濟(jì)南都市圈、鄭州都市圈獲得批復(fù)，山東半島城市群、中原城市群、太原城市群、呼包鄂榆重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、蘭西城市群等重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域功能持續(xù)提升，進(jìn)一步促進(jìn)了流域內(nèi)部合作。例如，晉陜?cè)S河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)在規(guī)劃、交通、信息、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、公共服務(wù)一體化等方面都有了較好的合作進(jìn)展。

二、存在的問(wèn)題

與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶相比，黃河流域合作水平還不高，協(xié)同發(fā)展水平亟待提升，流域內(nèi)地區(qū)合作機(jī)制不足，過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等問(wèn)題仍然非常突出。

（一）部分地區(qū)存在產(chǎn)業(yè)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)

黃河流域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與全國(guó)、長(zhǎng)江流域相比，層次仍然偏低，除山東省、河南、陜西部分行業(yè)外，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)整體發(fā)育水平不高，《中國(guó)區(qū)域科技創(chuàng)新評(píng)價(jià)報(bào)告2023》顯示黃河流域九省區(qū)的綜合科技創(chuàng)新水平指數(shù)均低于全國(guó)平均水平，黃河流域整體上資源開(kāi)采及加工業(yè)的比重偏高，一定程度上存在“高端不足，低端過(guò)?！钡默F(xiàn)象，致使黃河中游的“幾字彎”等地區(qū)的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重。隴東、寧東、蒙東、陜北、山西等地區(qū)的煤炭、煤電、煤化工等產(chǎn)業(yè)十分普遍，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，這導(dǎo)致同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)不同程度存在，產(chǎn)業(yè)鏈互補(bǔ)和錯(cuò)位發(fā)展的優(yōu)勢(shì)尚未形成，各地在轉(zhuǎn)型中存在更為激烈的相互競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難。

（二）跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施仍存在諸多瓶頸

黃河流域地域范圍跨度大，跨區(qū)域的鐵路干線、高速公路、通信、能源運(yùn)輸通道等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施布局仍有待進(jìn)一步完善，鐵路網(wǎng)密度低于全國(guó)平均水平，省際邊界公路“斷頭路”現(xiàn)象不同程度存在。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、5G等新型基礎(chǔ)設(shè)施短板更突出。

（三）中心城市輻射帶動(dòng)能力較弱

雖然近年來(lái)沿黃河省區(qū)的省會(huì)城市有了較快發(fā)展，西安、鄭州和濟(jì)南在全國(guó)省會(huì)城市排名中相對(duì)靠前，但與東部省區(qū)相比，黃河流域大多數(shù)省會(huì)城市的綜合實(shí)力在全國(guó)仍處于中下游水平，特別是太原、蘭州、銀川、呼和浩特、西寧的實(shí)力還比較弱。與長(zhǎng)江流域、珠江流域相比，黃河流域尚無(wú)超大城市，在已經(jīng)明確的9個(gè)國(guó)家中心城市中，黃河流域只有西安、鄭州2個(gè)，GDP萬(wàn)億“俱樂(lè)部”的城市也只有青島、鄭州、濟(jì)南和西安，且經(jīng)濟(jì)規(guī)模、財(cái)政收入、對(duì)外開(kāi)放程度的排名都比較靠后。沿黃河省區(qū)多數(shù)省會(huì)城市仍處在集聚階段，都市圈一體化水平不高，對(duì)周邊區(qū)域的帶動(dòng)作用還不強(qiáng)。

（四）跨地區(qū)合作機(jī)制還不健全

區(qū)域藩籬仍存在，導(dǎo)致勞動(dòng)力、資金、土地、產(chǎn)權(quán)、人才等要素地區(qū)間配置效率低下，嚴(yán)重制約區(qū)域合作。以山東、河南為例，山東省對(duì)合規(guī)園區(qū)采用省級(jí)以上工業(yè)園區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)，而僅一河相隔的河南省并未針對(duì)合規(guī)園區(qū)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)界定，合規(guī)園區(qū)的認(rèn)定差異導(dǎo)致了在產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行方面存在松緊不一的現(xiàn)象。又如，山西和內(nèi)蒙古在“天下黃河第一灣”老牛灣、山西和陜西在中國(guó)第二大瀑布?jí)乜谄俨嫉谋Ｗo(hù)管理、開(kāi)發(fā)建設(shè)、旅游宣傳等方面仍然各自為政、步伐不一。

三、對(duì)策建議

沿黃河九省區(qū)要增強(qiáng)全流域“一盤(pán)棋”思想，緊密結(jié)合比較優(yōu)勢(shì)，找準(zhǔn)合作方向，破解區(qū)域合作“務(wù)虛多、務(wù)實(shí)少”的問(wèn)題，堅(jiān)持在差異化中協(xié)同、在協(xié)同中分工，在發(fā)展中解決問(wèn)題，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，提升流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)同性。

（一）建立健全跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

一是完善流域協(xié)調(diào)機(jī)制。健全黃河流域省級(jí)河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，健全干流和重要支流的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)制度，加強(qiáng)環(huán)境領(lǐng)域的跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法等工作機(jī)制，建立區(qū)域行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度、重大項(xiàng)目部門會(huì)商制度和通報(bào)制度等，統(tǒng)籌考慮上下游關(guān)系、區(qū)域內(nèi)外關(guān)系以及生產(chǎn)與生活的關(guān)系，加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工程，加強(qiáng)全流域綜合治理。激勵(lì)多元主體參與，積極促進(jìn)企業(yè)、社會(huì)組織、科研單位及居民參與黃河流域水管理協(xié)商體系，積極建言獻(xiàn)策和監(jiān)督督促，形成自上而下與自下而上相結(jié)合的合作治理網(wǎng)絡(luò)體系。二是深化上下游省區(qū)協(xié)作幫扶。健全對(duì)能源輸出地、生態(tài)功能區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)東西部協(xié)作、對(duì)口支援、定點(diǎn)幫扶，加強(qiáng)黃河流域醫(yī)療衛(wèi)生、教育合作交流，不斷縮小沿黃河上下游省區(qū)公共服務(wù)差距。三是全面優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，深度參與全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。堅(jiān)決破除各種形式的地方保護(hù)主義。打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割。促進(jìn)人口、資金、數(shù)據(jù)等要素自由充分流動(dòng)，引導(dǎo)資源優(yōu)化空間配置，加快融入全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，為各地充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造良好制度環(huán)境。

（二）加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域區(qū)域合作

一是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作。延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工協(xié)作、特色鮮明的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。推進(jìn)跨省產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力，壯大新興優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈。推進(jìn)特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)和優(yōu)質(zhì)農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)基地建設(shè)，著力打造特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶。聯(lián)合打造特色區(qū)域公用品牌，加大“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證，創(chuàng)建“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品基地。二是共同傳承紅色文化。加強(qiáng)革命遺址保護(hù)利用，摸清紅色遺產(chǎn)家底，深入開(kāi)展革命遺址保護(hù)修繕。大力發(fā)展紅色文旅產(chǎn)業(yè)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展振興提供強(qiáng)大的價(jià)值引導(dǎo)力和文化凝聚力。三是推動(dòng)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。全面落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，落實(shí)環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，提高行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入門檻，推進(jìn)重點(diǎn)支流治理行動(dòng)，堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善流域生態(tài)補(bǔ)償制度。實(shí)施區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的聯(lián)合立法和協(xié)同執(zhí)法，建立區(qū)域統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)模式。構(gòu)建并完善流域跨地區(qū)生態(tài)環(huán)境應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，形成大氣和水污染的專業(yè)化治理合力。完善省界河流交接斷面水質(zhì)目標(biāo)管理，制定跨界河流綜合整治和生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，聯(lián)合開(kāi)展河道綜合整治。四是推進(jìn)科技合作。大力開(kāi)展科技創(chuàng)新合作，拓寬與知名高校、研究院所及科技孵化器的合作渠道，支持企業(yè)和機(jī)構(gòu)在發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立離岸科創(chuàng)平臺(tái)，發(fā)展“科創(chuàng)飛地”，探索“異地研發(fā)孵化、駐地招才引智”協(xié)同創(chuàng)新模式，推動(dòng)科技創(chuàng)新共同體建設(shè)。

（三）促進(jìn)沿黃交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通

完善交通、能源、水利等跨省區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施體系，推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快濟(jì)鄭高鐵、太綏高鐵、焦洛平高鐵等跨省鐵路重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，加強(qiáng)魯豫、豫晉、陜蒙、甘青等毗鄰省區(qū)高速公路連接，加快形成以“一字型”“幾字型”和“十字型”為主骨架的黃河流域現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)①，提升濟(jì)南、青島、煙臺(tái)、西安、寶雞、大同、呼和浩特等國(guó)家物流樞紐建設(shè)，深化山東港口一體化改革，共建內(nèi)陸“無(wú)水港”，加強(qiáng)沿海港口和內(nèi)陸港聯(lián)動(dòng)合作，構(gòu)建“通道+樞紐+網(wǎng)絡(luò)”跨區(qū)域物流運(yùn)輸體系。

（四）持續(xù)推動(dòng)開(kāi)放合作和平臺(tái)對(duì)接

加強(qiáng)與其他區(qū)域戰(zhàn)略的對(duì)接，促進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。積極參與高質(zhì)量共建“一帶一路”，以高水平對(duì)外開(kāi)放拓展發(fā)展空間。發(fā)揮黃河流域自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聯(lián)盟、黃河流域海關(guān)關(guān)際合作機(jī)制、黃河流域跨境電商博覽會(huì)、上合示范區(qū)等開(kāi)放平臺(tái)作用，進(jìn)一步提升黃河流域經(jīng)貿(mào)合作和人文交流水平。促進(jìn)中歐班列開(kāi)行城市之間加深合作。推進(jìn)京昆高鐵雄安至忻州段、京港臺(tái)高鐵雄安至商丘段、沿海高鐵天津至濰坊段、聊城至邯鄲至長(zhǎng)治高鐵等項(xiàng)目，深化山西、河南、山東、內(nèi)蒙古等與京津冀多領(lǐng)域合作。實(shí)施西安—重慶、西安—十堰、西寧—成都等鐵路工程，構(gòu)建江河互動(dòng)的江鐵聯(lián)運(yùn)大通道。

（五）推進(jìn)多層次合作示范

借鑒長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊經(jīng)驗(yàn)，依托重點(diǎn)交通通道、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)，打造西安—鄭州—濟(jì)南等跨區(qū)域科創(chuàng)走廊。著力推動(dòng)魯豫省際交界地區(qū)、晉陜?cè)S河金三角省際交界地區(qū)、“幾字彎”地區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，打造全國(guó)省際交界地區(qū)一體化發(fā)展的示范樣板。做強(qiáng)省會(huì)城市，將濟(jì)南、鄭州、太原、西安、蘭州、西寧等具有較好發(fā)展條件的重點(diǎn)區(qū)域集聚人口和產(chǎn)業(yè)，支持有條件的城市建設(shè)國(guó)家中心城市。推進(jìn)鄭州大都市區(qū)的建設(shè)，依托其“米字型”交通優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大核心區(qū)產(chǎn)業(yè)對(duì)周邊地區(qū)的帶動(dòng)作用，充分發(fā)揮西安在高等教育、科技創(chuàng)新、航空產(chǎn)業(yè)、國(guó)際旅游消費(fèi)中心和對(duì)外開(kāi)放高地的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化對(duì)更大范圍區(qū)域的輻射力。提升區(qū)域性中心城市能級(jí)。依托資源、區(qū)位等打造一批具有競(jìng)爭(zhēng)力和輻射作用的區(qū)域性中心城市，發(fā)揮中心城市在流域發(fā)展中的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。

注：

①“一字型”為濟(jì)南經(jīng)鄭州至西安、蘭州、西寧的東西向大通道；“幾字型”為蘭州經(jīng)銀川、包頭至呼和浩特、太原并通達(dá)鄭州的綜合運(yùn)輸走廊；“十字型”為包頭經(jīng)鄂爾多斯經(jīng)榆林、延安至西安的縱向通道和銀川經(jīng)綏德至太原，蘭州經(jīng)平?jīng)觥c陽(yáng)至延安至北京的橫向通道。

（作者單位：中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)地所）