我國縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)驗借鑒、現(xiàn)實困境和應(yīng)對舉措

習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，形成新的增長點。黨的二十屆三中全會指出，壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)，培育鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。當(dāng)前，我國有1866個縣域，覆蓋了全國近90%的國土面積，集聚了超60%的戶籍人口、超50%的常住人口、近40%的經(jīng)濟總量。但也要看到，縣域發(fā)展總體滯后于全國平均水平，大部分縣域仍面臨著產(chǎn)業(yè)支撐薄弱、科技含量不高、發(fā)展資金短缺等問題?？偨Y(jié)借鑒成功經(jīng)驗，因地制宜解決現(xiàn)實困境，對于促進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展意義重大。

一、縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

（一）特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展

縣域承載了近四成國家級中小企業(yè)特色產(chǎn)業(yè)集群。各地立足縣域?qū)嶋H，發(fā)揮比較優(yōu)勢，建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，集中解決企業(yè)面臨的技術(shù)、管理、標(biāo)準(zhǔn)等共性問題。一是打造完整產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。浙江樂清在千億級電氣產(chǎn)業(yè)集群的基礎(chǔ)上，成功打造五百億級新能源產(chǎn)業(yè)集群和物聯(lián)傳感、智能輸變電等2個百億級“新星”集群，電氣產(chǎn)業(yè)本地配套化率達85%，電氣產(chǎn)業(yè)獲評國家25個先進制造業(yè)集群之一，成為全國唯一以縣域為主導(dǎo)的集群。低壓電氣占全國市場份額的65%，帶動60多萬新居民在樂清安居樂業(yè)。二是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺。貴州正安的吉他文化產(chǎn)業(yè)園，通過筑巢引鳳，吸引外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，聚集了研發(fā)、生產(chǎn)、配套、物流、銷售等全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)130余家，帶動就業(yè)1.5萬人，年產(chǎn)吉他200萬把，遠銷40多個國家和地區(qū)，占全球總產(chǎn)量的1/7，成為全球規(guī)模最大、集聚程度最高、產(chǎn)業(yè)鏈最全的吉他生產(chǎn)基地。

（二）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣通過建基地、育龍頭、抓加工、樹品牌、暢流通，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，提升農(nóng)業(yè)綜合效益。一是抓加工。“農(nóng)業(yè)不加工等于一場空”，通過初加工和精深加工，減少損耗和浪費，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，增加農(nóng)民收入。山東金鄉(xiāng)研制大蒜深加工9大系列105類產(chǎn)品，年加工出口總量占全國的70%以上，2020—2023年農(nóng)村居民人均可支配收入年均增長10%，增速比全國平均水平高出2個百分點。二是樹品牌。品牌提升了產(chǎn)品附加值和產(chǎn)業(yè)競爭力。甘肅環(huán)縣全力打造“環(huán)縣羊羔肉”品牌，形成“區(qū)域公用品牌+企業(yè)品牌+產(chǎn)品品牌”三品聯(lián)動的品牌矩陣，先后榮獲國家地理標(biāo)志證明商標(biāo)、全國綠色農(nóng)業(yè)十佳畜牧地標(biāo)品牌、中國農(nóng)業(yè)（博鰲）論壇上榜品牌、國家隊運動員備戰(zhàn)保障產(chǎn)品等。2023年，品牌價值達到52億元，養(yǎng)羊農(nóng)戶人均來自羊產(chǎn)業(yè)收入突破8000元。

（三）科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展

全國139個國家級創(chuàng)新型縣（市）在智能制造、生物科技、新能源技術(shù)、新材料研發(fā)等領(lǐng)域展現(xiàn)出強勁增長潛力。一是科技賦能產(chǎn)業(yè)升級。江蘇昆山推動科技“人才、企業(yè)、平臺”協(xié)同發(fā)展，不斷提升科創(chuàng)濃度，全市高新技術(shù)企業(yè)達3072家，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值比重達到40%，人才科創(chuàng)企業(yè)的銷售額和納稅額分別占全市工業(yè)企業(yè)的40%和60%以上。二是產(chǎn)教融合賦能職業(yè)教育質(zhì)量。貴州清鎮(zhèn)大力發(fā)展貴州職教城，針對貴州省農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)等32個特色產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)技術(shù)技能型人才，每年輸出“黔匠”人才約4萬人，推動產(chǎn)、教、城、人多方位深度融合發(fā)展。

（四）數(shù)字經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展

通過數(shù)字技術(shù)的放大、疊加、倍增效應(yīng)，提高全要素生產(chǎn)率，促進縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。一是發(fā)展“新媒體+”新業(yè)態(tài)。利用短視頻、直播電商、線上營銷等手段，推動新媒體與文體商游等產(chǎn)業(yè)融合。貴州榕江借力“村超”吸引40余家企業(yè)入駐新媒體產(chǎn)業(yè)園，孵化了短視頻賬號1.2萬余個和2200余個本地網(wǎng)絡(luò)直播營銷團隊。自2023年以來，吸引游客1169.24萬人次，旅游綜合收入達130.7億元。二是促進“電商+產(chǎn)業(yè)”深度融合。發(fā)揮電商乘數(shù)效應(yīng)和聚集效應(yīng)，激發(fā)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。山東曹縣聚焦木制品、農(nóng)副產(chǎn)品、表演服飾、漢服四大產(chǎn)業(yè)集群，打造十大直播基地。全縣電商企業(yè)發(fā)展到7068家、網(wǎng)店8.35萬余個，淘寶鎮(zhèn)數(shù)量達到21個、位列全國縣域第1名，建成全國唯一的木制品跨境電商產(chǎn)業(yè)帶，帶動35萬人創(chuàng)業(yè)就業(yè)。

（五）“兩山轉(zhuǎn)化”綠色發(fā)展

全國不少重點生態(tài)功能區(qū)縣積極拓展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑發(fā)展，加快綠色低碳轉(zhuǎn)型。一是發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。加快推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，實現(xiàn)生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)提質(zhì)和共同富裕協(xié)調(diào)統(tǒng)一。浙江安吉全面推進“以竹代塑”，構(gòu)建了生態(tài)旅居、綠色家居兩大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，安吉白茶品牌價值達到87億元。二是發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)。挖掘和釋放縣域風(fēng)能、光能等可再生資源潛能，使綠色低碳產(chǎn)業(yè)成為新引擎。內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗建設(shè)的全國首個萬噸級新能源制氫項目成功并網(wǎng)并產(chǎn)出氫氣，項目光伏電站年均發(fā)電量約7.4億度，每年可節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤22.6萬噸，減排二氧化碳約59.4萬噸、二氧化硫約119噸、氮氧化物約133噸，減排提效增益顯著。三是發(fā)展生態(tài)旅游。福建長汀2012年以來累計治理水土流失195.6萬畝、植樹造林60.21萬畝。2023年，森林覆蓋率達79.55%、旅游收入達76.46億元，建成福建省全域生態(tài)旅游示范縣。

（六）深化改革助力發(fā)展

通過簡政放權(quán)、優(yōu)化營商環(huán)境、破除體制機制障礙等改革措施，縣域經(jīng)濟活力大幅提升。一是簡政放權(quán)。通過“大部制、扁平化”改革，提升政府管理服務(wù)效能。浙江龍港借助“鎮(zhèn)改市”改革，黨政機構(gòu)數(shù)量壓縮近60%，以40%行政資源有效承接100%行政職能，探索出“小政府、大服務(wù)”高效運轉(zhuǎn)新路子。2020年、2023年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入年均增長分別為7.55%、9.02%，均高于全國全省平均增長水平。二是優(yōu)化營商環(huán)境。深化政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化改革，有效降低企業(yè)經(jīng)營發(fā)展成本。河南鞏義將2397個政務(wù)服務(wù)事項統(tǒng)一納入政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、辦理時限壓縮90%，400多個事項實現(xiàn)“免證辦”、300多個實現(xiàn)“掌上辦”，企業(yè)開辦時間壓縮至1個工作日。2023年通過“鄭好融”平臺幫助企業(yè)融資41億元，確保各級惠企政策“應(yīng)享盡享”“免申即享”。

二、縣域經(jīng)濟發(fā)展存在的三大困境

（一）內(nèi)生性發(fā)展動力不足

一是勞動力優(yōu)勢逐步減弱。長期以來從縣域流向城市的勞動人口以青壯年為主，削弱縣域經(jīng)濟要素優(yōu)勢。2010—2020年，全國縣域15—59歲人口占比從72.25%下降至66.40%。2010—2023年，全國外出農(nóng)民工增加2323萬人。二是產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重。除部分位于都市圈、城市群周邊的縣域以及極少數(shù)資源型縣域外，我國大多數(shù)縣域主要以農(nóng)業(yè)、資源開發(fā)或勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，缺乏特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，同質(zhì)化競爭嚴(yán)重。三是產(chǎn)業(yè)經(jīng)營管理相對滯后。經(jīng)營主體普遍存在“小、散、弱”現(xiàn)象，管理能力和創(chuàng)新能力不足，產(chǎn)品附加值低、品牌影響力弱，難以形成規(guī)模效應(yīng)和競爭優(yōu)勢，對地方財稅貢獻有限。

（二）科技支撐力度不足

一是勞動力受教育程度偏低。2020年，全國縣域人口平均受教育年限比全國少1.37年，大學(xué)?？萍耙陨蠈W(xué)歷人口占比較全國低1.98個百分點。二是科技投入不足。多數(shù)縣域研發(fā)投入較少，高端人才缺乏，科技創(chuàng)新能力不足，產(chǎn)品“粗老笨壯”居多，無法滿足市場對高質(zhì)量產(chǎn)品的需求。2020年，縣域研發(fā)投入和每萬人有效發(fā)明專利數(shù)量僅為全國平均水平的五分之一；縣域內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量也僅占全國總數(shù)的18%。三是科技創(chuàng)新環(huán)境不優(yōu)?？h級層面普遍缺乏科技創(chuàng)新的信息共享和交流平臺，科技成果轉(zhuǎn)化機制與產(chǎn)業(yè)需求對接不暢，增加科技人才“引留育用”難度。

（三）縣域發(fā)展資金短缺

一是資金外流加劇。受金融成本高、利潤低、風(fēng)險大等多重因素影響，縣域資金外流嚴(yán)重。2021年，全國存貸比小于1的縣市占總數(shù)的60.3%。二是金融供需不匹配問題突出?？h域金融體系相對薄弱，中小微企業(yè)因缺乏信用基礎(chǔ)和抵押擔(dān)保資源，普遍面臨貸款難、融資貴、融資繁等難題。三是財政壓力持續(xù)增加。全國縣域財政自給率從2013年的41.3%下降至2022年的33.1%，財政壓力持續(xù)增加。2022年末，全國縣級政府法定債務(wù)余額16.5萬億元、占全國47%，隱性債務(wù)余額9.6萬億元、占全國58%。

三、推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

（一）進一步加大對特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育支持力度

一是精準(zhǔn)定位特色產(chǎn)業(yè)。發(fā)揮比較優(yōu)勢，走特色化、差異化道路，根據(jù)要素稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、生產(chǎn)空間、發(fā)展前景等因素確定縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，原則上每個縣不超過3個。大城市周邊縣積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和服務(wù)業(yè)外溢，發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，鼓勵和支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)；重點生態(tài)功能區(qū)縣鼓勵和支持發(fā)展生態(tài)文化旅游融合產(chǎn)業(yè)，鼓勵發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，特別是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建特色鮮明的產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)。二是促進集群發(fā)展。通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善公共服務(wù)、優(yōu)化營商環(huán)境等舉措，推動要素資源向產(chǎn)業(yè)平臺集聚，打造輻射縣域、吸納就業(yè)的產(chǎn)業(yè)集群。三是促進綠色發(fā)展。推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色低碳改造升級，堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目上馬。鼓勵發(fā)展專精特新產(chǎn)業(yè)，推進產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、智能化、綠色化深度融合。

（二）聚焦縣域科創(chuàng)短板，開展科技創(chuàng)新賦能行動

一是建立健全柔性引才引智制度。出臺工資補貼、住房優(yōu)惠、稅收減免、子女教育等招引人才政策，鼓勵各地采用“縣引企用，雙向進入”的管理模式，促進人才柔性使用。建立科研人員兼職和離崗創(chuàng)業(yè)制度，鼓勵引導(dǎo)退休的各類專業(yè)技術(shù)人才開展技術(shù)合作、項目幫扶。二是增加研發(fā)投入。加大財政投入，制定稅收減免、獎勵補貼等激勵政策，鼓勵企業(yè)等主體參與科技創(chuàng)新。支持建設(shè)各類科技創(chuàng)新平臺，推動產(chǎn)學(xué)研深度融合，促進科技成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。三是強化區(qū)域協(xié)作。鼓勵發(fā)達地區(qū)、條件匹配的地方和縣域“結(jié)對子”，進行跨區(qū)域合作開發(fā)，在縣域設(shè)立“科創(chuàng)飛地”產(chǎn)業(yè)園或組建創(chuàng)新聯(lián)盟等。四是提高勞動力素質(zhì)。圍繞縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)需求，加快構(gòu)建職普融通、產(chǎn)教融合的職業(yè)教育體系，加強勞動力素質(zhì)能力建設(shè)。

（三）創(chuàng)新投融資機制，激活縣域經(jīng)濟造血潛能

一是構(gòu)建多元投融資體系。發(fā)揮財政資金撬動作用，引導(dǎo)各類資金在縣級進行統(tǒng)籌，創(chuàng)新使用基礎(chǔ)設(shè)施REITs等融資工具保障重大項目實施。完善縣域金融服務(wù)體系，打破城鄉(xiāng)投資壁壘，引導(dǎo)資本向農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村傾斜，為鄉(xiāng)村振興提供資金支持。成立縣域重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，促進產(chǎn)業(yè)協(xié)作與集群發(fā)展。二是鼓勵定向金融創(chuàng)新。立足本地“長板優(yōu)勢”，擴大授信空間，推出并推廣“特產(chǎn)貸”“民宿貸”“生態(tài)貸”“誠商貸”等個性化金融產(chǎn)品，滿足農(nóng)戶和中小微企業(yè)的融資需求。三是激活民間資本。引導(dǎo)稅收、融資等優(yōu)惠政策向民營經(jīng)濟傾斜，重點扶持小微企業(yè)。建立健全覆蓋信用擔(dān)保、信息服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)保護等環(huán)節(jié)的民營企業(yè)服務(wù)體系。四是增強財政可持續(xù)發(fā)展能力。通過優(yōu)化稅收制度增加對縣域的一般性轉(zhuǎn)移支付等，增強縣級財政收入來源的穩(wěn)定性。培育一批農(nóng)業(yè)強縣、工業(yè)大縣、旅游名縣，增加地方自主財力，拓展地方稅源。

（本文系中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心重點課題“以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑與策略研究”研究成果）

（作者單位：中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）