新階段汽車產(chǎn)業(yè)政策面臨挑戰(zhàn)和優(yōu)化建議

黨的二十屆三中全會指出，科學的宏觀調(diào)控、有效的政府治理是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。產(chǎn)業(yè)政策，是我國宏觀調(diào)控和政府經(jīng)濟治理的重要手段，主要包括選擇性和功能性產(chǎn)業(yè)政策。在我國汽車產(chǎn)業(yè)從小到大、從大到強的“追趕”過程中，產(chǎn)業(yè)政策以選擇性政策為主，通過財稅金融支持、試點示范、設置限制措施等方式，“引進模仿”日本、德國等領(lǐng)先國家經(jīng)驗培育有能力的汽車企業(yè)，達到縮小市場、技術(shù)差距等目標。目前，我國新能源汽車初步建立起全球“領(lǐng)先”優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、電動化智能化技術(shù)具有全球競爭優(yōu)勢，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)升級方向有待探索，國際競爭日趨激烈，管理工作難度加大，選擇性產(chǎn)業(yè)政策支持效果減弱。建議汽車產(chǎn)業(yè)政策向以功能性產(chǎn)業(yè)政策為主轉(zhuǎn)變，同時統(tǒng)籌發(fā)展和安全，調(diào)整政策方向和目標、優(yōu)化政策工具和實施方式，以“自主創(chuàng)新”為主，達到技術(shù)領(lǐng)先、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等目標，持續(xù)鞏固和擴大我國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。

一、選擇性產(chǎn)業(yè)政策推動我國汽車產(chǎn)業(yè)完成“追趕”目標

改革開放伊始，我國汽車年銷量僅10多萬輛，2009年突破1000萬輛，成為全球汽車產(chǎn)銷第一大國，2015年成為全球新能源汽車產(chǎn)銷第一大國，2023年汽車和新能源汽車產(chǎn)銷量、出口量均位居全球首位。我國汽車產(chǎn)業(yè)從小到大、從大到強并在新能源汽車領(lǐng)域建立領(lǐng)先優(yōu)勢過程中，產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮了重要作用。

（一）兩部產(chǎn)業(yè)政策推動我國汽車產(chǎn)業(yè)從小到大發(fā)展

一是1994年《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》重點解決汽車供給不足問題，奠定了我國汽車產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化體系框架。1994年，中國品牌汽車全球市場份額約2%、遠低于德國品牌的10%和日本品牌的34%，RCA指數(shù)僅0.01，企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，產(chǎn)品和技術(shù)競爭力弱?！镀嚬I(yè)產(chǎn)業(yè)政策》確定培育汽車產(chǎn)業(yè)為支出產(chǎn)業(yè)，提出產(chǎn)量規(guī)模、骨干企業(yè)數(shù)量、產(chǎn)品技術(shù)國產(chǎn)化等政策目標和鼓勵利用外資、鼓勵個人消費等發(fā)展重點。10年間，吉利、長城、比亞迪、奇瑞等中國企業(yè)進入汽車領(lǐng)域，通用、豐田、現(xiàn)代、福特等外資企業(yè)通過合資進入中國市場，我國汽車產(chǎn)業(yè)體系初步建立，2004年產(chǎn)量超過500萬輛。

二是2004年《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》重點解決適應入世后全球化發(fā)展形勢、提升產(chǎn)業(yè)規(guī)模質(zhì)量問題，推動汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)。2004年，我國品牌汽車全球市場份額約6%、產(chǎn)業(yè)規(guī)模逐步擴大，但RCA指數(shù)僅0.02、產(chǎn)業(yè)競爭力有限，同時存在結(jié)構(gòu)不合理、自主開發(fā)能力弱等問題?！镀嚠a(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》提出使我國成為世界主要汽車制造國的政策目標和繼續(xù)擴大規(guī)模、鼓勵結(jié)構(gòu)調(diào)整、支持自主研發(fā)等發(fā)展重點。在《汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》（2009年）等政策共同支持下，我國建成了較為完善的汽車產(chǎn)業(yè)體系，長安、長城、奇瑞、比亞迪、吉利等企業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)品技術(shù)水平和自主創(chuàng)新能力明顯提升，2009年起產(chǎn)銷量位居全球首位，2014年中國品牌汽車全球市場份額達14%、RCA指數(shù)提升至0.13，國際競爭力有所增強。

（二）系列新能源汽車支持政策推動我國汽車產(chǎn)業(yè)從大到強

2009年，我國提出大規(guī)模發(fā)展新能源汽車的戰(zhàn)略方向，但由于技術(shù)積累不夠、基礎設施不完善、市場認可度有限等，新能源汽車發(fā)展緩慢，2013年滲透率僅0.1%，新能源汽車發(fā)展前景“不明”。

2014年，習近平總書記指出，發(fā)展新能源汽車是我國從汽車大國邁向汽車強國的必由之路。同年印發(fā)了《國務院辦公廳關(guān)于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》，系統(tǒng)提出了發(fā)展新能源汽車的政策措施。黨的十八大以來，我國接續(xù)制定面向2020年和2035年的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。一是《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020年）》重點解決技術(shù)路線和產(chǎn)業(yè)化問題，提出以純電驅(qū)動為汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的主要戰(zhàn)略取向，通過財稅金融、試點示范等支持政策，重點推進純電動汽車、插電式混合動力汽車產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?。二是《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2035年）》重點解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和質(zhì)量問題，提出深入實施新能源汽車國家戰(zhàn)略，重點通過提升技術(shù)創(chuàng)新能力、完善基礎設施建設等加快汽車產(chǎn)業(yè)電動化轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展步伐。2018年《汽車產(chǎn)業(yè)投資管理規(guī)定》再次強調(diào)了汽車電動化轉(zhuǎn)型方向，并明確了產(chǎn)業(yè)布局要符合“區(qū)域集中、主體集聚”原則。

在一系列產(chǎn)業(yè)政策支持和引導下，我國新能源汽車快速發(fā)展，2023年中國品牌新能源汽車全球市場份額達48%、遠高于德國品牌的14%和日本品牌的2%，RCA指數(shù)為1.05、具有較強的出口比較優(yōu)勢；汽車全球市場份額也達到23%、高于德國品牌的16%、略低于日本品牌的27%，RCA指數(shù)提升至0.52。我國新能源汽車已具有全球領(lǐng)先優(yōu)勢，并帶動汽車產(chǎn)業(yè)整體競爭力顯著增強。

二、產(chǎn)業(yè)政策在我國汽車產(chǎn)業(yè)“領(lǐng)先階段”面臨三方面挑戰(zhàn)

（一）需進一步推動產(chǎn)業(yè)提高發(fā)展效益、突破技術(shù)瓶頸

一是尚未實現(xiàn)結(jié)構(gòu)升級和發(fā)展效益的“既要又要”。2017—2023年，我國新能源汽車銷量從78萬輛增長至950萬輛，但由于多數(shù)新能源汽車企業(yè)尚未實現(xiàn)盈利、燃油汽車企業(yè)利潤下滑、新能源汽車享有稅收優(yōu)惠等原因，同期汽車行業(yè)重點企業(yè)利潤總額下滑了41.8%、銷售利潤率從15.9%下滑至4.9%，汽車行業(yè)主要稅收（包括汽車企業(yè)所得稅和增值稅、車輛購置稅、車船稅、汽車消費稅）從8094億元下降至7557億元。

二是尚未促進汽車電動化智能化技術(shù)瓶頸的突破。固態(tài)電池是汽車電動化發(fā)展重要方向，目前處于技術(shù)研發(fā)階段。我國在半固態(tài)電池應用方面具有優(yōu)勢，日韓在專利方面領(lǐng)先，美歐也加大布局和投入。率先實現(xiàn)固態(tài)電池關(guān)鍵技術(shù)突破的國家，將在新能源汽車未來競爭中占據(jù)先機。芯片、操作系統(tǒng)等汽車智能化底層技術(shù)仍受制于人，汽車芯片自給率不足10%、設計和制造工具被美歐日韓壟斷，安卓、QNX、Linux占據(jù)車用操作系統(tǒng)絕大多數(shù)市場份額，操作系統(tǒng)內(nèi)核、認證等依靠國外，存在喪失產(chǎn)業(yè)發(fā)展主導權(quán)風險。

（二）需進一步考慮日趨復雜嚴峻的國際競爭環(huán)境

我國與傳統(tǒng)汽車強國在全球汽車產(chǎn)業(yè)競爭中的力量對比正發(fā)生變化，逐步呈現(xiàn)“攻守易位”的競爭態(tài)勢，我國汽車產(chǎn)業(yè)全球化發(fā)展面臨復雜的國際環(huán)境。一是針對我國新能源汽車的貿(mào)易爭端增多。如美國、加拿大對我國電動汽車加征100%關(guān)稅，歐盟對我國電動汽車開展反補貼調(diào)查并已加征17.4%—37.6%的臨時關(guān)稅。二是圍繞新能源汽車產(chǎn)業(yè)競爭加劇。如美、歐、東南亞等均出臺產(chǎn)業(yè)政策支持新能源汽車發(fā)展，將我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)作為競爭對手，在技術(shù)、市場、資源等方面展開激烈爭奪；歐盟《電池與新電池法》、碳邊境調(diào)節(jié)機制等設定碳壁壘限制我國新能源汽車進入歐洲市場。

（三）需進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)管理、統(tǒng)籌發(fā)展和安全

一是嚴格準入易，推動退出難?！镀嚠a(chǎn)業(yè)投資管理規(guī)定》等加強了準入管理，近年來僅有小米等少數(shù)企業(yè)新獲得生產(chǎn)資質(zhì)。但由于落后企業(yè)退出機制不健全等原因，推動落后企業(yè)退出進展不暢，中國汽車工業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示2023年我國有64家企業(yè)銷量小于10000輛，其中15家企業(yè)為0、處于停產(chǎn)狀態(tài)。如何完善準入和退出管理，有效提高產(chǎn)能利用率，構(gòu)建進出有序、優(yōu)勝劣汰的良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)，是產(chǎn)業(yè)管理工作的一大難題。

二是“引進來”和“走出去”要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。近年來，外國汽車企業(yè)積極尋求與我國企業(yè)開展合資合作，我國汽車企業(yè)也加快“走出去”。這有利于拓展我國產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、深化國際合作、增強企業(yè)競爭力，但也存在遭遇打壓遏制、集中扎堆投資、產(chǎn)業(yè)鏈外遷等風險。如何統(tǒng)籌發(fā)展和安全，推進高水平開放合作，是產(chǎn)業(yè)管理工作的又一挑戰(zhàn)。

三、汽車產(chǎn)業(yè)政策應向功能性政策轉(zhuǎn)變并統(tǒng)籌發(fā)展和安全

我國汽車產(chǎn)業(yè)從燃油汽車領(lǐng)域追趕者成為新能源汽車領(lǐng)域領(lǐng)先者，目前正處于鞏固擴大領(lǐng)先優(yōu)勢關(guān)鍵時期。產(chǎn)業(yè)政策應向功能性政策為主轉(zhuǎn)變并統(tǒng)籌發(fā)展和安全，調(diào)整政策目標、優(yōu)化政策工具、轉(zhuǎn)變政策實施方式，在汽車產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中繼續(xù)發(fā)揮重要作用。

（一）調(diào)整汽車產(chǎn)業(yè)政策實施的主要目標

一是從數(shù)量到質(zhì)量。未來，我國汽車產(chǎn)業(yè)在穩(wěn)步擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模的基礎上，更加注重提質(zhì)、降本、增效。盡快提升新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益，加快突破固態(tài)電池和汽車芯片、操作系統(tǒng)等關(guān)鍵技術(shù)，增強我國汽車技術(shù)創(chuàng)新能力和自主可控能力，支持骨干企業(yè)發(fā)展成為世界一流汽車企業(yè)集團，鞏固擴大產(chǎn)業(yè)全球領(lǐng)先優(yōu)勢。

二是統(tǒng)籌發(fā)展和安全。在制定新的汽車產(chǎn)業(yè)政策時要有更強的競爭意識和風險意識，充分考慮傳統(tǒng)汽車強國的汽車產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略以及全球化發(fā)展趨勢的影響。合理設定我國汽車產(chǎn)業(yè)全球化發(fā)展目標，有序推進我國汽車產(chǎn)業(yè)海外投資，防范技術(shù)外流、產(chǎn)業(yè)鏈外遷等風險，構(gòu)建“以我為主”的全球汽車產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈體系。

（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策實施的主要工具

一是支持政策以激勵創(chuàng)新、優(yōu)化環(huán)境為主。完善知識產(chǎn)權(quán)保護機制，參與國際專利規(guī)則制定和修改，指導新能源汽車企業(yè)開展全球?qū)＠季?。加快新能源汽車產(chǎn)業(yè)標準化進程，憑借我國新能源汽車特別是電動化環(huán)節(jié)領(lǐng)先優(yōu)勢，推動以中國標準引領(lǐng)世界標準。加快制定新能源汽車碳排放、碳足跡國家標準，推動新能源汽車碳排放、碳足跡核算體系國際互認。

二是管理政策以完善機制、強化引導為主。加強部門協(xié)作，壓實地方屬地管理責任，按照總量控制、有進必有退、集聚集中發(fā)展等原則，完善落后汽車企業(yè)退出機制，暢通退出渠道。引導骨干汽車企業(yè)根據(jù)國家外交大局和企業(yè)發(fā)展實際需要，穩(wěn)步有序開展與跨國企業(yè)合資合作和赴海外投資布局。結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，因時制宜，適時優(yōu)化產(chǎn)業(yè)管理，努力實現(xiàn)既“放得活”又“管得住”。

（三）轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)政策實施的主要方式

一是支持重點從制造生產(chǎn)端轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境端和技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新端。強化對充換電、智能交通等基礎設施的建設，圍繞技術(shù)短板和薄弱環(huán)節(jié)的基礎研究，有利于汽車芯片、操作系統(tǒng)等關(guān)鍵技術(shù)自主可控的產(chǎn)業(yè)化應用，創(chuàng)新研發(fā)能力強的新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈中小企業(yè)等方面的支持。

二是支持方式更加合規(guī)化、多樣化。完善汽車產(chǎn)業(yè)有關(guān)支持政策相關(guān)的法律體系，夯實產(chǎn)業(yè)政策的法律基礎，設定客觀、公平適用的標準和條件，減少產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向性。加強汽車產(chǎn)業(yè)政策與科技政策、競爭政策等協(xié)調(diào)聯(lián)動。加強新能源汽車領(lǐng)域科技創(chuàng)新公共服務體系建設，增強全球優(yōu)勢資源整合、組織和協(xié)調(diào)能力。

（作者單位：國家信息中心）