我國流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制之確立與發(fā)展

摘要：流域是兼具自然屬性與社會(huì)屬性的復(fù)合概念，與之相對(duì)的治理機(jī)制，也需根植于流域的這一復(fù)合屬性，力求在生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制正是立足于這一需求應(yīng)運(yùn)而生，并逐步完成了政治政策法律化的流變，成為我國流域治理機(jī)制的新選擇。從功能主義視角看，在整個(gè)流域治理過程中，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制是一種治理現(xiàn)實(shí)需求，發(fā)揮著統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)以及系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督檢查作用。面對(duì)現(xiàn)有法律制度協(xié)調(diào)性不足、治理機(jī)制難以滿足執(zhí)法需求和司法協(xié)同性的欠缺等困境，應(yīng)以流域治理法治化為目標(biāo)，通過建構(gòu)以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制為基礎(chǔ)的法律硬約束機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行過程中的執(zhí)法協(xié)同性，提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行中的司法聯(lián)動(dòng)性，以促進(jìn)流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的法治化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：流域治理；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；整體性；法治化

中圖分類號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：2096-5982（2024）11-0036-09

一、引言

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“全面依法治國是一個(gè)系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性?！保?）在法治目標(biāo)的引領(lǐng)下，中國的流域治理從觀念出發(fā)逐步探索，目前在思想乃至制度規(guī)范層面，已從行政區(qū)域的團(tuán)塊化治理大體走向了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的整體治理的轉(zhuǎn)型之路。從國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的措施看，目前主要涉及立法保障、省際協(xié)商、跨域執(zhí)法、司法協(xié)同、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管等方面；但在實(shí)踐中，流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制仍在破與立的矛盾之中，舊有格局尚未打破，新格局尚未確立，如此現(xiàn)狀對(duì)流域的生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展并無益處。（2）《中華人民共和國長江保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《長江保護(hù)法》）與《中華人民共和國黃河保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《黃河保護(hù)法》）的制定與施行，標(biāo)志著我國流域?qū)ｉT治理進(jìn)入有法可依的新階段，兩部流域?qū)ｉT立法中對(duì)“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”的強(qiáng)調(diào)，體現(xiàn)了流域治理過程中適用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的重要性和必要性。本文擬從長江流域、黃河流域現(xiàn)有法律文本與制度實(shí)踐入手，探討共通的流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，并結(jié)合我國各流域治理過程中普遍存在的共性問題與流域生態(tài)保護(hù)的特殊需求，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制為核心，以流域的整體性、系統(tǒng)性為出發(fā)點(diǎn)，分析流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的法治困境，并提出針對(duì)性的對(duì)策建議。

二、我國流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制之確立

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作為政策術(shù)語出現(xiàn)后，對(duì)我國的法律產(chǎn)生了重要影響。在規(guī)范層面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一詞頻繁出現(xiàn)，其內(nèi)涵逐步確定化；在實(shí)踐層面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制與“政黨—國家—社會(huì)”的理論緊密相關(guān)。進(jìn)入流域治理領(lǐng)域，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮著統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的功用，成為根植于流域這種“自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”多元復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的治理新選擇。

（一）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的法律內(nèi)涵

改革開放以來，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以政策術(shù)語的形式廣泛存在于我國的政策文件當(dāng)中。各學(xué)科在探討國家政策與法律之間的辯證關(guān)系時(shí)，其雖分別持有不同的觀點(diǎn)，但總的來說，還是認(rèn)可二者間聯(lián)系緊密且趨向融合之關(guān)系。（3）因此，隨著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一詞與黨或政府的非規(guī)范性法律文件中出現(xiàn)次數(shù)增多，其中所蘊(yùn)含的系統(tǒng)性、全局性觀念進(jìn)入立法者的視野，在觀念實(shí)體化的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一詞實(shí)現(xiàn)了政治政策法律化的流變?，F(xiàn)階段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作為我國法律制度中一項(xiàng)與權(quán)力有關(guān)的具有強(qiáng)制力的行動(dòng)，由權(quán)威主體開展。權(quán)威主體即行權(quán)主體，所以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)在我國是關(guān)于“權(quán)力”的概念，在我國現(xiàn)有法律制度下廣泛存在于法律文本、應(yīng)用于法律實(shí)踐當(dāng)中。

在規(guī)范層面，從法律體系來看，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等發(fā)布的規(guī)范性文件中被大量運(yùn)用，通常表現(xiàn)為“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”“統(tǒng)籌”“協(xié)調(diào)”“統(tǒng)籌＋協(xié)調(diào)”，文本表達(dá)上的不同并不影響思想的統(tǒng)一以及法律含義上的近似。因此，可用呂忠梅教授的觀點(diǎn)表述統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的規(guī)范內(nèi)涵，即“所謂協(xié)調(diào)，是指在溝通的基礎(chǔ)上，以新理念為指導(dǎo)，對(duì)具體法律原則和制度進(jìn)行系統(tǒng)性思考，并通過統(tǒng)籌安排的方式將新目標(biāo)、新理念、新原則貫穿于法律中，從而實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的達(dá)成?！保?）

在實(shí)踐層面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的主體及其法律含義可歸為兩類，即以國家權(quán)力為主體的行政權(quán)力和以黨內(nèi)機(jī)構(gòu)為主體的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。（5）或者說，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)法律含義的一體兩面，恰恰蘊(yùn)含著馬克思主義“政黨—國家—社會(huì)”的理論精髓。在“政黨—國家”關(guān)系中，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)表現(xiàn)為作為黨內(nèi)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這種權(quán)力是一種政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，以重大決定和思想領(lǐng)導(dǎo)為核心，具體工作方式表現(xiàn)為由黨代會(huì)以及中央全會(huì)和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)作出決策，決策之后的落實(shí)，交由全體國家機(jī)關(guān)和某一特定國家機(jī)關(guān)。（6）在“國家—社會(huì)”關(guān)系中，作為國家權(quán)力主體的行政權(quán)是一種復(fù)合型權(quán)力，以監(jiān)督管理、組織協(xié)調(diào)為核心，具體工作方式表現(xiàn)為通過增強(qiáng)聯(lián)通協(xié)作、加強(qiáng)監(jiān)管，整合資源并集中力量，以確保公共事務(wù)順利進(jìn)行。

（二）確立流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制之必要性

功能主義作為一種社會(huì)學(xué)思想，從社會(huì)整體存在的必要性出發(fā)，分析個(gè)體行為和社會(huì)制度、社會(huì)現(xiàn)象，認(rèn)為所有社會(huì)現(xiàn)象必然是某種對(duì)應(yīng)的功能性的體現(xiàn)。（7）功能主義要求我們考察法律在社會(huì)系統(tǒng)及各子系統(tǒng)的聯(lián)系中所承擔(dān)的責(zé)任及實(shí)現(xiàn)的功能。從功能主義的視角看，在整個(gè)流域治理過程中，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制是一種治理現(xiàn)實(shí)需求，發(fā)揮著統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)以及系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督檢查作用。

第一，統(tǒng)籌作用。治理主體通過系統(tǒng)化、整體性思維對(duì)流域空間進(jìn)行統(tǒng)籌管理，對(duì)流域治理事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，解決流域內(nèi)部治理不平衡問題，促進(jìn)流域各生態(tài)環(huán)境和資源要素、各行政轄區(qū)、各主體、各社會(huì)領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。（8）以《黃河保護(hù)法》為例，該法第4條明確規(guī)定了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的建立主體——國家，即統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的主體是國家層面的；明確規(guī)定了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制審議黃河流域重大政策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目的職責(zé)，即其職責(zé)范圍限于宏觀層面。其第12條明確規(guī)定了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用對(duì)象——國務(wù)院有關(guān)部門和黃河流域省級(jí)人民政府。建立主體的國家性、職責(zé)范圍的宏觀性、對(duì)象的高級(jí)別性決定了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的引領(lǐng)作用與基于整體的高層次的統(tǒng)籌作用。

第二，協(xié)調(diào)作用。流域治理過程中，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的協(xié)調(diào)作用包括縱向協(xié)調(diào)與橫向協(xié)調(diào)兩個(gè)方面?？v向協(xié)調(diào)的功用是首要的、第一位的，國家是流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的建立者，但是在實(shí)際操作中需要結(jié)合信息不完全等現(xiàn)實(shí)情況，在流域分層治理的思路指導(dǎo)下合理地下放流域管理權(quán)力。流域的橫向協(xié)調(diào)作用同樣不容忽視，單向流動(dòng)性是河流的主要特征，以長江黃河為代表的我國大江大河分為上中下游，河流的單向流動(dòng)性意味著上中下游之間的地區(qū)差異與利益沖突明顯，流域行政區(qū)域政府間的博弈不斷，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，形成權(quán)力邊界、利益范圍、信息共享的穩(wěn)定機(jī)制，進(jìn)而助力流域治理協(xié)同性的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展。

第三，監(jiān)督檢查作用。流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制作為一種利益調(diào)和方式，目的是實(shí)現(xiàn)資源的平等分配與利益的協(xié)調(diào)?！堕L江保護(hù)法》第4條與《黃河保護(hù)法》第4條規(guī)定的內(nèi)容雖然存在細(xì)微差異，但都突出了其監(jiān)督檢查功能。對(duì)流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制目的的重視，要求將督促檢查納入流域協(xié)調(diào)機(jī)制的功能范圍，這也是能更全面地了解決策執(zhí)行情況、更有效地確保決策落實(shí)的重要保證。對(duì)于流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制內(nèi)在價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過程，督促檢查功能是其中非常重要的一環(huán)。（9）

（三）流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制之確立歷程

流域的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性特點(diǎn)使得流域治理的整體性思維成為人們關(guān)注的重點(diǎn)。也正因流域是“自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”這樣一種多元復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，使得在流域治理過程中對(duì)治理手段的系統(tǒng)性與整體性要求較高。在流域治理的立法、執(zhí)法、司法各階段，妥善處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)利用之間的關(guān)系，構(gòu)建權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、企業(yè)、個(gè)人參與的良性流域治理機(jī)制，對(duì)于流域高質(zhì)量發(fā)展而言勢(shì)在必行。（10）

在流域治理領(lǐng)域，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制是近年來逐步確立的新興概念。2014年，“推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”依托國家發(fā)展和改革委員會(huì)設(shè)立辦公室，負(fù)責(zé)對(duì)長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展做好跨地區(qū)、跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，首次將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的概念應(yīng)用于流域治理中。2016年12月1日，“推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”辦公室會(huì)議暨省際協(xié)商合作機(jī)制第一次會(huì)議在北京召開，“渝蜀滇黔”簽署了長江上游地區(qū)省際協(xié)商合作機(jī)制協(xié)議，創(chuàng)立了協(xié)商合作機(jī)制。2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮我國社會(huì)主義制度集中力量干大事的優(yōu)越性，牢固樹立‘一盤棋’思想，更加注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，不能犯急躁病、大干快上，特別是不能搞各種各樣的開發(fā)區(qū)。”2020年12月26日，我國第一部有跨越性意義的流域?qū)ｉT立法《長江保護(hù)法》出臺(tái)，該法第3條中規(guī)定“長江保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”，將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制提升至國家法律的高度，首次系統(tǒng)構(gòu)建了流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的框架。2022年10月，《黃河保護(hù)法》出臺(tái)，該法第3條將“統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)”確立為流域治理的原則之一；第4條明確了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的確立主體、實(shí)施目標(biāo)、具體事項(xiàng)與內(nèi)容。

我國流域眾多，不同流域的水文條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府行政能力存在差異，各個(gè)流域的治理過程中的“重大”問題兼具普遍性與特殊性，不同流域間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)涵以及重點(diǎn)雖然各具特色，但共性問題仍然不容忽視。流域治理能力不斷提升、治理效果不斷優(yōu)化，都離不開扎根重點(diǎn)問題之下的針對(duì)性解決。因此，對(duì)流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的研究尤為重要，可以說我國流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展史，也是我國流域治理效能的提升史。

三、我國流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制之問題

流域具有復(fù)合性、多樣性、整體性的特點(diǎn)。以我國的長江、黃河為例，其流經(jīng)省份眾多，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層級(jí)差較大，利益主體呈現(xiàn)多元化、利益格局呈現(xiàn)復(fù)雜化的趨勢(shì)尤為明顯，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制雖為現(xiàn)階段流域治理的可行之策，但其在實(shí)際運(yùn)行的過程中也呈現(xiàn)出眾多困境，在立法、執(zhí)法、司法三個(gè)層面存在著亟待解決的問題。

（一）現(xiàn)有法律制度協(xié)調(diào)性不足

法律制度是規(guī)范某類行為、調(diào)整特定社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范構(gòu)成的有機(jī)聯(lián)系整體。（11）在流域?qū)ｉT立法出臺(tái)前，黃河、長江流域治理的規(guī)范體系分為國家層面與地方層面。在國家層面，“水事四法”即《水污染防治法》《水法》《水土保持法》《防洪法》貫穿流域污染治理、水土保持、水資源的開發(fā)利用、防洪防汛等方面。呂忠梅教授指出，“現(xiàn)有法律關(guān)注的功能單一，缺乏對(duì)流域多元功能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。”（12）在地方層面，《河南省黃河防汛條例》《山東省黃河河道管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)也從本區(qū)域出發(fā)，為流域治理提供規(guī)范保障，整體呈現(xiàn)法律法規(guī)沖突多、銜接少的特點(diǎn)。在《長江保護(hù)法》與《黃河保護(hù)法》出臺(tái)后，具有極強(qiáng)針對(duì)性的流域保護(hù)法成為流域治理的又一重要依托，形成了國家、地方、流域三個(gè)層面交融并進(jìn)的法治保障。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，逐漸涌現(xiàn)的立法問題，也使得流域治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制受到了來自規(guī)范層面的掣肘。

第一，流域內(nèi)地方立法的不平衡，使得法與法之間未形成規(guī)范合力，難以有效發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的應(yīng)有功能?，F(xiàn)有流域價(jià)值評(píng)價(jià)機(jī)制略顯片面，該點(diǎn)在黃河流域尤為明顯，流域價(jià)值是一個(gè)多維概念，包含直接使用價(jià)值、間接使用價(jià)值、非使用價(jià)值等。具體而言，其表現(xiàn)為人類直接獲益的直接使用價(jià)值、因流域次級(jí)產(chǎn)品服務(wù)而受益的間接使用價(jià)值，以及流域產(chǎn)品與服務(wù)的選擇價(jià)值、易被忽略的遺產(chǎn)價(jià)值和存在價(jià)值等非使用價(jià)值。（13）黃河流經(jīng)省份眾多，《黃河保護(hù)法》第2條第2款明確其流經(jīng)九省。各省各地與黃河保護(hù)有關(guān)的地方性法規(guī)數(shù)目參差不齊，由于各個(gè)省份間、各市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一、法治化水平不同，所以對(duì)黃河流域治理的重視程度也存在差距。在治理內(nèi)容方面，從功能主義視角看，各地制定的地方性法規(guī)集中在河道管理、生態(tài)修復(fù)以及水資源管理等頗具實(shí)用性與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的領(lǐng)域，過分關(guān)注直接使用價(jià)值，忽視了間接使用價(jià)值以及非使用價(jià)值；在實(shí)體法與程序法的區(qū)分方面，這些地方性法規(guī)絕大多數(shù)著眼于實(shí)體法，而涉及程序的部分則缺少相應(yīng)的規(guī)定。省際間、不同治理內(nèi)容間、實(shí)體與程序間的法律規(guī)范平衡性不足，對(duì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制整體法律體系的構(gòu)建和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行造成了障礙。

第二，現(xiàn)行法律內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)性。首先，在自然地理上流域并非隔斷式而是聯(lián)通式，也就是說單純從流域治理自身來看，治理需求是全面性、綜合性的。這也是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制在流域治理領(lǐng)域存在以及運(yùn)用的動(dòng)因。但行政區(qū)劃分割將流域截段而進(jìn)行分區(qū)域管理，在“行政區(qū)行政”的治理模式下，地方政府以省域、市域?yàn)榻缦蓿瑯O易導(dǎo)致各自為政、忽視公共性等問題。其次，不同領(lǐng)域“割裂式”的管理也成為當(dāng)下流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制立法方面的一大挑戰(zhàn)。水資源利用與污染防治密不可分，污染防治、水資源利用、水生態(tài)保護(hù)是統(tǒng)一的關(guān)系。但我國的《水法》與《水污染防治法》并未做到有效銜接，如《水污染防治法》第20條規(guī)定的重點(diǎn)水污染物排放總量控制制度與《水法》第32條規(guī)定的水域排污總量控制制度便缺乏必要的銜接和配合。（14）最后，《長江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》出臺(tái)后，對(duì)整個(gè)法律體系提出了挑戰(zhàn)?！堕L江保護(hù)法》第3、4、9、13、26、55條和《黃河保護(hù)法》第4、5、12、14、15、25、91條均對(duì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制作了系統(tǒng)規(guī)定，但目前“水事四法”中僅有《水土保持法》第10條規(guī)定了水土保持規(guī)劃編制應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則，兩部流域?qū)ｉT立法與“水事四法”僅就統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制作了原則性、概括性規(guī)定，至于兩部流域?qū)ｉT立法與“水事四法”究竟如何適用，具體實(shí)施過程中何以“統(tǒng)籌”“協(xié)同”均未知。

第三，現(xiàn)行法律內(nèi)部缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。長江、黃河分為上中下游，長江上中游以宜昌為界，中下游以湖口為界，長江上游地勢(shì)落差大、水能資源豐富；中游地區(qū)河道蜿蜒狹長，支流湖泊眾多，但相較其他地區(qū)而言不穩(wěn)定、易泛濫；下游處于入?？?，江闊水深島嶼多，水流平緩。黃河上中游以河口為界限，中下游以桃花峪為界。流域上中下游水文特征明顯不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異顯著，三個(gè)河段存在著事實(shí)上的利益矛盾。這一特點(diǎn)以黃河尤甚，黃河上游的青海省作為黃河的發(fā)源地，承擔(dān)著更重的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理責(zé)任，但該區(qū)域內(nèi)省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，經(jīng)濟(jì)增長是其發(fā)展的主要目標(biāo)，因此其立法主要集中在水資源開發(fā)。黃河中游水土流失嚴(yán)重，河流含沙量大，該區(qū)域內(nèi)有關(guān)河道采砂的規(guī)范較多，治理任務(wù)艱巨。黃河下游流經(jīng)大量平原，該河段省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，但隨之而來的就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶來的水污染與引流灌溉造成的水資源枯竭問題，同時(shí)下游河段地上河也給人民的生命及財(cái)產(chǎn)安全帶來威脅。黃河上中下游之間的利益沖突給治理的整體性與協(xié)調(diào)性帶來挑戰(zhàn)，解決沖突也不能依靠地方性立法來完成，目前《黃河保護(hù)法》雖規(guī)定了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，但并未對(duì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)有的利益調(diào)和作用作出規(guī)定，也未對(duì)此類利益沖突問題提出解決之策。

（二）現(xiàn)有治理機(jī)制難以滿足執(zhí)法需求

目前流域執(zhí)法具有碎片化、團(tuán)塊化等特征，制約了流域生態(tài)行政執(zhí)法的整體性和協(xié)同性。（15）流域治理過程中，河長制對(duì)行政權(quán)威的高度依賴、執(zhí)法的碎片化問題突出以及有效監(jiān)督機(jī)制的欠缺等問題成為流域治理過程中行政管理方面的阻礙，直接影響著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行效果。

第一，河長制對(duì)行政權(quán)威的高度依賴。自2016年開始，國家對(duì)流域治理推行河長制，即河長由行政區(qū)域內(nèi)黨政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)流域的治理保護(hù)工作。河長行使的也并非明確的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)，而是起領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)的作用。各河長能夠?qū)^(qū)域內(nèi)的環(huán)境違法問題統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)保、水利、交通等部門，實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控，打破了區(qū)域間、部門間政策空間與領(lǐng)域分割的藩籬，明晰了政策空間的模糊地帶和“無人地帶”管轄權(quán)，破解了省域內(nèi)政府“權(quán)威缺漏”和多部門治水難題。（16）河長制是一種自上而下、上下聯(lián)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)體制，能夠?qū)崿F(xiàn)省內(nèi)跨域治理一體化。河長制的推行，大大提高了流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的治理效能，但其中涌現(xiàn)出的執(zhí)法過度依賴權(quán)威問題不容小覷。首先，這種科層制的弊病在于，四級(jí)甚至五級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致信息的上傳下達(dá)受限、信息容易失真、行政效率難以保障。而黃河流域地質(zhì)水文特殊，常有突發(fā)事件發(fā)生，突發(fā)事件的突發(fā)性、緊急性與河長制的低效性競(jìng)相矛盾。其次，雖然《水污染防治法》明確規(guī)定了河長制，使得該制度在我國有了法律基礎(chǔ)，但截至目前也僅有這一國家層面的法律提到河長制且具體運(yùn)行更多地依賴地方行政命令加以保障，法治保障的不足易引發(fā)行政不作為或公權(quán)濫用。

第二，執(zhí)法碎片化問題突出。流域生態(tài)保護(hù)的治理主要是以屬地為主的分散性治理、碎片化治理。（17）面對(duì)流域治理問題，強(qiáng)調(diào)分工實(shí)屬必然，精細(xì)分工能夠提高治理質(zhì)量，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)專長進(jìn)行“?？浦委煛?。但不容忽視的問題是，分工下的合作同樣不可或缺。行政職能在被賦予的過程中，不可避免地出現(xiàn)交叉與縫隙。在流域這一復(fù)雜系統(tǒng)中，更需要多部門聯(lián)合治理，但職權(quán)的分割事實(shí)上削弱了治理的聯(lián)動(dòng)性與協(xié)調(diào)性。目前流域執(zhí)法的碎片化廣泛存在于政府與部門間以及部門與部門間。在政府與部門之間表現(xiàn)為部門授權(quán)不足，無形之中降低了行政效率；部門與部門之間的執(zhí)法碎片化更為明顯，在黃河流域治理過程中出現(xiàn)了管水利的只管水利、管污染的只管污染的情況?！案骷易話唛T前雪”現(xiàn)象的出現(xiàn)忽視了部門間的聯(lián)合溝通，實(shí)踐中處理污染問題時(shí)，常常需要環(huán)保、住建、衛(wèi)生等部門共同發(fā)力。執(zhí)法的碎片化在實(shí)質(zhì)上制約著流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制功用的發(fā)揮。

第三，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。這里所言的監(jiān)督既包括對(duì)行政主體的監(jiān)督，也包括對(duì)行政相對(duì)人的監(jiān)督。首先，權(quán)力的運(yùn)行需要有邊界，規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制為權(quán)力的良好運(yùn)行保駕護(hù)航。流域治理是一項(xiàng)長期工程，短期內(nèi)污染易隱藏，治理效果并不明顯。流域治理的專業(yè)性較強(qiáng)，定責(zé)難、追責(zé)難、監(jiān)督落實(shí)難，使得流域治理領(lǐng)域亂作為現(xiàn)象較為頻發(fā)。其次，由于前文所言的行政執(zhí)法碎片化問題突出，不同部門之間履職時(shí)存在交叉或漏洞，使得有些問題多部門管，有些問題沒部門管，而行政相對(duì)人所實(shí)施的行政行為又相對(duì)復(fù)雜，經(jīng)常涉及多部門，這就導(dǎo)致出現(xiàn)了監(jiān)督亂象。最后，黃河、長江流域面積廣闊，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)本身就存在監(jiān)管難度大的問題，而近年來編制管理制度革新導(dǎo)致一些地區(qū)執(zhí)法人員不足，監(jiān)管人員的有限性與監(jiān)管流域的廣泛性存在著現(xiàn)實(shí)矛盾。

（三）現(xiàn)有治理機(jī)制欠缺司法協(xié)同性

黃河、長江等流域流經(jīng)省份眾多，相關(guān)違法案件人數(shù)多、數(shù)量大，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。作為維護(hù)社會(huì)公正、化解環(huán)境侵權(quán)糾紛、協(xié)調(diào)利益關(guān)系之手段的最后一道防線，司法本應(yīng)在促進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮重要的服務(wù)保障與制裁監(jiān)督功效，但其存在流域司法專門化程度不高、信息共享機(jī)制不完善、糾紛解決路徑單一等問題。

第一，流域司法專門化程度不高?！吨袊h(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2023年）》顯示，“環(huán)境司法組織機(jī)構(gòu)注重系統(tǒng)性建設(shè)。2023年，全國環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)數(shù)量同比增長15.95%，數(shù)量呈現(xiàn)穩(wěn)中有升、持續(xù)健康發(fā)展的態(tài)勢(shì)。陜西省新建環(huán)境資源保護(hù)法庭90個(gè)，江西省構(gòu)建地域管轄與流域（區(qū)域）集中管轄并行的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)體系，北京市建成‘高院1+中院1+基層法院7’的立體化環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)體系。黑龍江、湖南、湖北等省在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)設(shè)立環(huán)境資源巡回審判點(diǎn)，強(qiáng)化司法保護(hù)力度”。（18）環(huán)境司法專門化程度有所提高，但著眼于全域，部分地區(qū)流域司法專門化問題依舊突出。（19）首先，諸如寧夏回族自治區(qū)高級(jí)人民法院，其設(shè)立環(huán)境資源審判庭的時(shí)間相比其他省份而言較晚，流域內(nèi)各省市司法專門化程度不一，發(fā)展不均衡。其次，由于編制管理制度以及法院案多人少的難題，有些人民法院采用“一撥人馬、兩套牌子”的設(shè)立方式，即其他法庭掛上環(huán)境資源審判庭的牌子，更有甚者敷衍了事，整個(gè)環(huán)境資源庭僅設(shè)一名法官辦案。最后，由于起步時(shí)間晚，多數(shù)法官是從民庭、刑庭抽調(diào)而來，環(huán)境資源庭缺乏相應(yīng)的人才，審判人員的專業(yè)化程度不高，審判團(tuán)隊(duì)專業(yè)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)任重道遠(yuǎn)。

第二，信息共享機(jī)制不完善。受制于電子政務(wù)的發(fā)展水平，流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程中司法信息共享機(jī)制的不完善成為了影響發(fā)展的又一阻礙。首先，流域內(nèi)的環(huán)境資源類案件呈現(xiàn)要素多、難度大、案件復(fù)雜的特點(diǎn)，這給同類案件檢索平臺(tái)的設(shè)計(jì)增加了難度。生態(tài)環(huán)境信息化程度不高，其與流域內(nèi)各級(jí)法院業(yè)務(wù)的融合深度不夠，不僅讓法院與社會(huì)單位間的信息共享難以實(shí)現(xiàn)，還導(dǎo)致司法信息資源協(xié)作管理難以維系。其次，以往流域治理主要集中在環(huán)境治理、水污染防治等問題上且主要為行政問題，信息共享機(jī)制也主要集中在這些領(lǐng)域。而針對(duì)司法類的信息公開機(jī)制并未確立，關(guān)于環(huán)境犯罪、公益訴訟等內(nèi)容的協(xié)同信息共享制度更是少之又少，僅有的規(guī)定也大多是原則性的內(nèi)容而缺乏可操作性。最后，司法與行政系統(tǒng)之間缺乏必要的信息交流，兩系統(tǒng)間存在信息壁壘。環(huán)境資源類案件更多地集中在行政、民事領(lǐng)域。在行政類案件中，由于行政機(jī)關(guān)自身的管理特性，使其更多地接觸第一手的資料與證據(jù)，而司法機(jī)關(guān)在處理該類案件時(shí)取證困難，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間信息共享機(jī)制的不完善使得司法機(jī)關(guān)難以辦理相關(guān)案件，無法對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行之有效的監(jiān)督。

第三，糾紛解決路徑單一。首先，在流域內(nèi)，其他社會(huì)矛盾糾紛解決機(jī)制的失能使得大量案件堆積到法院，只能依靠訴訟手段解決。眾所周知，流域治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，流域內(nèi)的糾紛與矛盾頻發(fā)且一些案件并不適合通過訴訟方式解決，如何充分發(fā)揮其他糾紛解決機(jī)制的應(yīng)有效用成為了難題。其次，隨著環(huán)保觀念的普及以及對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，環(huán)境公益訴訟日漸增多，為避免不必要的管轄爭(zhēng)議，此類案件大多采用集中管轄的形式進(jìn)行。現(xiàn)階段僅有《行政訴訟法》對(duì)集中管轄問題作出了規(guī)定，民事訴訟法和行政訴訟法尚未對(duì)跨區(qū)的集中管轄作出明確規(guī)定，這就導(dǎo)致在實(shí)踐運(yùn)行中此類案件解決路徑單一。最后，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況不同，不同地區(qū)的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)有所差異，這種差異化的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)對(duì)執(zhí)法和司法領(lǐng)域產(chǎn)生影響，從而給環(huán)境司法協(xié)同帶來障礙。

四、我國流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制之發(fā)展

流域治理，重在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。流域是一個(gè)兼具自然性與社會(huì)性雙重屬性的有機(jī)統(tǒng)一體，需要以流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，面對(duì)流域立法、執(zhí)法以及司法領(lǐng)域內(nèi)涌現(xiàn)的難題，從規(guī)范層面與實(shí)踐層面完善流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，建構(gòu)以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制為基礎(chǔ)的法律硬約束機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行過程中的執(zhí)法協(xié)同性，提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行過程中的司法聯(lián)動(dòng)性，進(jìn)而推動(dòng)流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的法治化發(fā)展。

（一）建構(gòu)以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制為基礎(chǔ)的法律硬約束機(jī)制

規(guī)則創(chuàng)制是生態(tài)協(xié)同的前提，應(yīng)搭建以流域?qū)ｉT法為核心、以流域?yàn)橐?guī)制對(duì)象、以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為內(nèi)容的法律體系，增強(qiáng)法律的融貫性?！堕L江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》的法律條文中“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”一詞多次出現(xiàn)，這表明我國流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制邁上了新臺(tái)階。以《黃河保護(hù)法》為例，該法以流域生態(tài)保護(hù)與環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，但目前流域內(nèi)環(huán)境治理、保護(hù)、修復(fù)任務(wù)還十分艱巨。應(yīng)當(dāng)建構(gòu)以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制為基礎(chǔ)的法律硬約束機(jī)制，以立法明確職權(quán)配置，優(yōu)化利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

第一，以立法明確職權(quán)配置。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行，需要政府間、部門間的密切協(xié)調(diào)，只有以立法明確職權(quán)配置才能在權(quán)責(zé)間構(gòu)建良好的行權(quán)依據(jù)，為流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行保駕護(hù)航。要通過立法明確重大事項(xiàng)決定權(quán)、重大事務(wù)協(xié)調(diào)權(quán)、流域性事務(wù)監(jiān)督權(quán)以為統(tǒng)籌規(guī)劃做好頂層設(shè)計(jì)；通過立法授予地方事權(quán)，做好政策的銜接與執(zhí)行，優(yōu)化省市縣鄉(xiāng)職權(quán)配置；通過立法明確流域與行政區(qū)劃的交匯管轄問題，處理好流域與區(qū)域的協(xié)同管理。要協(xié)同立法，協(xié)同立法是指在一定地域內(nèi)相互之間并不存在管理隸屬關(guān)系的地方人大或政府，明確共同的立法目的，平等交流、自愿協(xié)商，共同制定地方性法規(guī)或地方性規(guī)章的行為。協(xié)同立法對(duì)流域內(nèi)職權(quán)配置的優(yōu)化同樣大有助益?！读⒎ǚā穼h(huán)境立法權(quán)配置到地方也給地方的協(xié)同立法提供了便利。地方人大應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，在流域治理的重點(diǎn)問題、難點(diǎn)問題上聯(lián)合攻關(guān)，以期實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。2022年修改后的《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》在第十條、第四十九條作出了省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要可以開展協(xié)同立法的規(guī)定，使協(xié)同立法有了明確的法律依據(jù)。

第二，優(yōu)化利益協(xié)調(diào)機(jī)制。流域兼具自然屬性與社會(huì)屬性，是以水為紐帶的自然單元，也是人類生產(chǎn)生活的社會(huì)單元，是自然、經(jīng)濟(jì)、管理、文化、法律等多個(gè)系統(tǒng)共同組成的復(fù)合體（20），優(yōu)良的環(huán)境是各個(gè)子系統(tǒng)與整個(gè)總系統(tǒng)良性運(yùn)行與健康發(fā)展的保障。首先，可在立法層面推行流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，這一制度被視為協(xié)調(diào)流域內(nèi)上游、中游、下游利益沖突的可行之策。以黃河流域?yàn)槔鎸?duì)黃河上中下游天然的利益沖突，上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，水資源利用方式單一，但作為水源地又承擔(dān)較重的水源保護(hù)任務(wù)；下游地處平原，引水灌溉等項(xiàng)目充分利用著現(xiàn)有的黃河水資源，且該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，本著公平的理念，上下游之間可考慮進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，即應(yīng)由獲益較多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)等方面的補(bǔ)償；黃河中游地區(qū)水土流失問題嚴(yán)重，中游的水土流失也在客觀上影響下游的水資源利用，為此應(yīng)當(dāng)建立補(bǔ)償機(jī)制，下游中游共同承擔(dān)水土保持的責(zé)任。其次，針對(duì)同一行政區(qū)域內(nèi)的不同地區(qū)，也應(yīng)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。（21）可通過以解決?。▍^(qū)）間補(bǔ)償意愿與受償意愿的缺口為目的，構(gòu)建縱向與橫向有機(jī)結(jié)合的流域生態(tài)補(bǔ)償整體框架，解決區(qū)域間的矛盾沖突。通過縱向協(xié)調(diào)緩解流域上下游、左右岸水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不合理、不統(tǒng)一的問題，讓地方政府以環(huán)境質(zhì)量效益為導(dǎo)向，以激勵(lì)性和增益性為思路，積極將橫向生態(tài)補(bǔ)償制度化，從而構(gòu)建縱向與橫向有機(jī)結(jié)合的流域生態(tài)補(bǔ)償整體框架，助力流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的完善，促進(jìn)流域的協(xié)同發(fā)展。（22）最后，目前各大流域已經(jīng)建立了相對(duì)完善的水資源利用制度，但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，用水需求不斷增大，為此可建立水權(quán)交易制度，即將水資源向效率高者轉(zhuǎn)移，降低水資源的浪費(fèi)，優(yōu)化配置，最終實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用。

（二）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行過程中的執(zhí)法協(xié)同性

法律的生命在于實(shí)施。執(zhí)法觀念的轉(zhuǎn)變、執(zhí)法方式的升級(jí)、執(zhí)法權(quán)的配置優(yōu)化以及執(zhí)法效率的提升都是為流域生態(tài)治理保駕護(hù)航。整體主義環(huán)境倫理觀認(rèn)為，流域是一個(gè)不可分割的整體，流域內(nèi)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)不會(huì)因行政管轄權(quán)、部門劃分這種人為方式而分裂，需要在政治邊界之外構(gòu)建適合流域特點(diǎn)的整體治理思路。（23）為此，應(yīng)完善流域跨部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，克服“割據(jù)式”的執(zhí)法難題；促進(jìn)河長制的轉(zhuǎn)型升級(jí)，使其發(fā)揮出制度設(shè)計(jì)的原本價(jià)值；健全監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)人民參與監(jiān)督，增加行權(quán)的規(guī)范性，讓執(zhí)法權(quán)更加規(guī)范運(yùn)行。

第一，完善流域跨部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。目前的政策框架中，有關(guān)生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法權(quán)相較其他種類的執(zhí)法權(quán)而言較為獨(dú)立?？茖又浦逻@種以橫向“主責(zé)——分管”為特點(diǎn)的組織體系，為了提升行政效率而進(jìn)行的精細(xì)化分工，理所當(dāng)然地形成了權(quán)力邊界，也不可避免地產(chǎn)生了忽略生態(tài)系統(tǒng)的整體性和具體事務(wù)的復(fù)雜性的問題（24），造成了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)與其他權(quán)力銜接的困境，唯有在行政執(zhí)法領(lǐng)域推行協(xié)同治理才能解決該類困境。首先，在流域治理過程中，應(yīng)當(dāng)將河長制視為協(xié)同治理的平臺(tái)，同時(shí)完善各級(jí)檢察院、法院的司法協(xié)作監(jiān)督機(jī)制、線索反饋移送機(jī)制。其次，執(zhí)法信息互聯(lián)共享能夠有效應(yīng)對(duì)流域內(nèi)的各類復(fù)雜問題，應(yīng)建立規(guī)范化的、權(quán)責(zé)明確的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)部門間的聯(lián)動(dòng)，做到問題治理全面化、長效化，打破區(qū)域壁壘，實(shí)現(xiàn)全域協(xié)同。最后，為提高流域執(zhí)法法治化進(jìn)程，行政訴訟、公益訴訟應(yīng)共同發(fā)力，引入“河長+檢察長”監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。由此，實(shí)現(xiàn)地方政府、檢察機(jī)關(guān)和河長制的有機(jī)融合，走出治河管河法治化新道路，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的雙贏發(fā)展。

第二，促進(jìn)河長制的轉(zhuǎn)型升級(jí)。首先，只有明確河長制的設(shè)置目的與職能權(quán)限才能對(duì)該制度作出針對(duì)性調(diào)整。目前河長制的創(chuàng)設(shè)目的突出“協(xié)調(diào)”，即協(xié)調(diào)不同政府不同部門，以期緩解流域管理協(xié)同性不足的難題，而并非代替行政管理機(jī)關(guān)的行政管理職能。針對(duì)河長制規(guī)范基礎(chǔ)缺失的問題，應(yīng)在立法層面陸續(xù)規(guī)定并完善河長制的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)原則性的規(guī)定作出具體安排。其次，明確河長制的考核機(jī)制與“法治屬性”。在河長制之下，完善各個(gè)職能部門的議會(huì)制度，重大問題集體討論，并將這種議會(huì)制度“常設(shè)化”，通過這種議會(huì)制度使得各部門緊密聯(lián)絡(luò)，讓河長制與議會(huì)制度共同發(fā)揮作用，形成協(xié)同治理整體。最后，增加公民參與河長制的方式。通過運(yùn)用法律規(guī)定之外的多種公眾參與方式，可以達(dá)成本指令目標(biāo)。引入公民參與，能夠增加協(xié)同合力。事前參與能夠建立有效的公眾反饋機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題以便回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。事中參與能夠強(qiáng)化監(jiān)督、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。目前的考核機(jī)制欠缺民眾參與，事后參與即將公眾評(píng)價(jià)納入對(duì)河長制的考核當(dāng)中，有利于河長制有效發(fā)揮作用。

第三，健全監(jiān)督機(jī)制。行政權(quán)存在的必要性不言而喻，但行政權(quán)力本身具有腐蝕性、侵略性和擴(kuò)張性，有廣闊的自由裁量權(quán)。（25）因此，如果想要實(shí)現(xiàn)法治，就必須控制行政權(quán)。世界各國主要采用一種分散的控權(quán)模式，即通過司法控制模式、立法控制模式、行政（自我）控制模式及其疊加混合形式的模式來實(shí)現(xiàn)。司法控制模式被認(rèn)為是在法律上有效地控制行政權(quán)力的制度。（26）面對(duì)流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行過程中涌現(xiàn)的監(jiān)管難題，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)黨政干部職務(wù)犯罪刑事責(zé)任的追究，避免常規(guī)行政問責(zé)的威懾不足而導(dǎo)致不良后果。同時(shí)，應(yīng)完善對(duì)監(jiān)察委與法院、檢察院之間的雙向聯(lián)動(dòng)追責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)通報(bào)和證據(jù)共享，發(fā)揮國家監(jiān)察權(quán)和司法監(jiān)督的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，以提高對(duì)違法行為的打擊力度，確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的履行。一定程度的公眾參與是監(jiān)督執(zhí)法所必需，公眾參與不僅是對(duì)流域治理方式的重要補(bǔ)充，更是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平訴求的有效途徑。公眾參與監(jiān)督能夠有利于在信息不對(duì)稱和監(jiān)管失靈背景下打破地方政府與流域沿岸污染企業(yè)之間的環(huán)境負(fù)外部均衡，調(diào)動(dòng)多種力量來協(xié)調(diào)不同利益主體之間的矛盾沖突，監(jiān)督環(huán)境行為，并克服政府單邊決策的弊端（27），通過建立并運(yùn)行一個(gè)公正、透明和高效的生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

（三）提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行過程中的司法聯(lián)動(dòng)性

第一，流域環(huán)境司法的專門化是流域環(huán)境司法的必然發(fā)展方向之一。（28）首先，由于流域自身的整體性與相關(guān)性特點(diǎn)，即使在環(huán)境司法專門化的背景下也容易出現(xiàn)管轄權(quán)爭(zhēng)議、地方保護(hù)主義盛行等問題。設(shè)立流域生態(tài)環(huán)境專門法院，在遵循流域自然特性的基礎(chǔ)上，可實(shí)現(xiàn)民商事、行政、刑事案件的集中統(tǒng)一管轄審理，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)流域內(nèi)司法案件的全覆蓋。其次，由于流域內(nèi)環(huán)境相關(guān)案件的復(fù)雜性與專門性特點(diǎn)，司法專門人才的培養(yǎng)對(duì)提升司法專門化的水平同樣重要。一方面，要?jiǎng)?chuàng)新人才引入機(jī)制，創(chuàng)建穩(wěn)定高素質(zhì)的專家輔助隊(duì)伍；另一方面，要加強(qiáng)與專業(yè)院校的合作，為環(huán)境司法隊(duì)伍的后續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

第二，構(gòu)建司法協(xié)同性信息共享機(jī)制?；诹饔蛑卫肀旧碚w性的特點(diǎn)，提高司法效率就必須實(shí)現(xiàn)信息共享。首先，在各級(jí)法院內(nèi)部建立流域治理案件的信息共享平臺(tái)，打破不同行政區(qū)域之間，民事、刑事、行政等不同領(lǐng)域案件之間，以及不同級(jí)別法院之間的共享障礙，實(shí)現(xiàn)信息的充分共享，使案件的處理結(jié)果公正合理，更加符合流域協(xié)同治理的需求。其次，由于行政機(jī)關(guān)自身的職能特點(diǎn)，使其能夠相對(duì)直接接觸到第一手的資料；而法院、檢察院作為司法機(jī)關(guān)，行使司法職權(quán)具有被動(dòng)性的特點(diǎn)，證據(jù)收集難度大，行政機(jī)關(guān)與司法之間的信息割據(jù)使得這一問題一直不能得到解決。建立行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的信息共享機(jī)制，能夠在法定權(quán)限范圍內(nèi)提升司法效率。針對(duì)流域司法協(xié)同過程中法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)之間信息溝通不暢的問題，可以通過檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)建立互通、互相監(jiān)督的溝通銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，同時(shí)要保持各機(jī)關(guān)職權(quán)的邊界。這一機(jī)制應(yīng)貫穿整個(gè)司法流程，即從偵查到起訴到審判，從證據(jù)的收集與確認(rèn)到審查與督導(dǎo)到監(jiān)督與執(zhí)行，都需要打通。（29）

第三，構(gòu)建流域內(nèi)多元糾紛解決機(jī)制。司法系統(tǒng)和多元化糾紛解決體系共同發(fā)展，是社會(huì)和諧發(fā)展的兩條腿，司法系統(tǒng)公正高效權(quán)威，多元化糾紛解決體系公民自治、社會(huì)共治、多方參與、司法保障，二者相輔相成，缺一不可。（30）在流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)展的過程中，建立多元糾紛解決機(jī)制，發(fā)揮多元主體的共同作為尤為必要。要逐步完善其他調(diào)控手段與司法手段之間的區(qū)分和銜接問題。對(duì)于流域內(nèi)一些輕微民事案件，應(yīng)發(fā)揮好基層組織的協(xié)調(diào)作用，將矛盾止于訴訟前；對(duì)于流域內(nèi)的一些行政機(jī)關(guān)，要完善監(jiān)督機(jī)制，加大普法宣傳，增加行政執(zhí)法的嚴(yán)謹(jǐn)性與居民可接受性，盡量避免將行政案件上升至司法領(lǐng)域；對(duì)于流域內(nèi)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的刑事案件，司法機(jī)關(guān)在以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的基礎(chǔ)上也要考慮裁判結(jié)果的可接受性。要在權(quán)責(zé)一致的基礎(chǔ)上做到各種調(diào)控手段橫向并行與縱向銜接，充分發(fā)揮多元糾紛解決機(jī)制的制度優(yōu)勢(shì)，為流域的協(xié)同治理提供制度支持。

五、結(jié)語

流域是兼具自然屬性與社會(huì)屬性的有機(jī)體。流域在治理過程中的關(guān)鍵問題是“協(xié)同性”欠缺，因而流域的治理離不開統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的賦能。流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制基于其權(quán)力分配與運(yùn)行特點(diǎn)在一定程度上能夠發(fā)揮其統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查作用，彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理手段“條塊分割”的不足，滿足流域整體治理的要求?！堕L江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》兩部流域?qū)ｉT立法出臺(tái)后，流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制邁上了新臺(tái)階。但流域利益主體呈現(xiàn)多元化與利益格局呈現(xiàn)復(fù)雜化的趨勢(shì)并未改變，促進(jìn)流域內(nèi)社會(huì)各要素之間的良性互動(dòng)，在流域復(fù)雜的系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)子系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)配合、有序發(fā)展仍是一個(gè)長期的、系統(tǒng)的工程。目前流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行過程中也呈現(xiàn)出諸多困境，法律制度協(xié)調(diào)性不足、治理機(jī)制難以滿足執(zhí)法需求、治理機(jī)制司法協(xié)同性欠缺等問題廣泛存在。面對(duì)立法、執(zhí)法、司法三方面的問題，流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制需要從規(guī)范層面與實(shí)踐層面加以完善。一是建構(gòu)以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制為基礎(chǔ)的法律硬約束機(jī)制，以立法明確職權(quán)配置、優(yōu)化利益協(xié)調(diào)機(jī)制；二是加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)同性，完善跨部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，促進(jìn)河長制的轉(zhuǎn)型升級(jí)，健全監(jiān)督機(jī)制；三是提升司法聯(lián)動(dòng)性，加強(qiáng)流域環(huán)境司法的專門化建設(shè)，構(gòu)建司法協(xié)同性信息共享機(jī)制，構(gòu)建流域內(nèi)多元糾紛解決機(jī)制。從立法、執(zhí)法、司法三個(gè)層面增強(qiáng)法律規(guī)范的融貫性與法律實(shí)施的有效性，推動(dòng)流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的法治化發(fā)展。需要說明的是，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制在流域治理領(lǐng)域發(fā)展時(shí)間并不長，其在實(shí)然層面能否完全克服傳統(tǒng)治理體制的弊端，以及矯正機(jī)制自身及運(yùn)行過程中出現(xiàn)的各類問題，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，助力環(huán)境治理法治化，還需要結(jié)合實(shí)踐發(fā)展再作進(jìn)一步考察。

注釋：

（1） 習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第4頁。

（2） 朱艷麗：《長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新性落實(shí)的法律路徑研究》，《中國軟科學(xué)》2021年第6期。

（3） 魯鵬宇：《法政策學(xué)初探——以行政法為參照系》，《法商研究》2012年第4期。

（4） 呂忠梅：《論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制——以現(xiàn)代環(huán)境治理體系為視角》，《法學(xué)論壇》2020年第1期。

（5） 賀彤：《“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的法律解釋》，《西部法學(xué)評(píng)論》2022年第6期。

（6） 陳海嵩：《中國環(huán)境法治中的政黨、國家與社會(huì)》，《法學(xué)研究》2018年第3期。

（7） 賈春增：《外國社會(huì)學(xué)史》，中國人民大學(xué)出版社2000年版，第213頁。

（8） 吳賢靜、吳曉薇：《中國流域立法的價(jià)值表達(dá)與規(guī)范構(gòu)造》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2023年第8期。

（9） 秦天寶、王艷分：《論流域協(xié)調(diào)機(jī)制——以〈黃河保護(hù)法〉（草案）第四條為考察對(duì)象》，《貴州民族研究》2022年第5期。

（10） 周珂、蔣昊君：《整體性視閾下黃河流域生態(tài)保護(hù)體制機(jī)制創(chuàng)新的法治保障》，《法學(xué)論壇》2023年第3期。

（11） 廖建凱、杜群：《黃河流域協(xié)同治理：現(xiàn)實(shí)要求、實(shí)現(xiàn)路徑與立法保障》，《中國人口·資源與環(huán)境》2021年第10期。

（12） 呂忠梅：《尋找長江流域立法的新法理——以方法論為視角》，《政法論叢》2018年第6期。

（13） 邵莉莉：《跨界流域生態(tài)系統(tǒng)利益補(bǔ)償法律機(jī)制的構(gòu)建——以區(qū)域協(xié)同治理為視角》，《政治與法律》2020年第11期。

（14） 何艷梅：《黃河法中生態(tài)保護(hù)制度的構(gòu)建》，《中國環(huán)境管理》2021年第2期。

（15） 張如冰、羅睿：《黃河流域生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法優(yōu)化研究》，《人民黃河》2022年第S2期。

（16） 賈先文：《我國流域生態(tài)環(huán)境治理制度探索與機(jī)制改良——以河長制為例》，《江淮論壇》2021年第1期。

（17） 侯學(xué)勇：《融貫論視角下的黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制審視——以〈黃河保護(hù)法〉相關(guān)規(guī)定為分析對(duì)象》，《法學(xué)論壇》2023年第3期。

（18） 呂忠梅等：《中國環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2023年）》，法律出版社2024年版，第1—3頁。

（19） 韓康寧：《從“協(xié)作”到“協(xié)同”：黃河流域環(huán)境司法治理的進(jìn)路》，《河北環(huán)境工程學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第1期。

（20） 劉子睿：《黃河立法中的利益沖突及其對(duì)策》，《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第3期。

（21） 郜國明、田世民、曹永濤、王司陽：《黃河流域生態(tài)保護(hù)問題與對(duì)策探討》，《人民黃河》2020年第9期。

（22） 張倩：《黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)同治理困境與實(shí)踐路徑》，《人民黃河》2023年第8期。

（23） 楊繼文：《中國環(huán)境治理的兩種模式： 政策協(xié)調(diào)與制度優(yōu)化》，《 重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》（ 社會(huì)科學(xué)版） 2018年第5期。

（24） 張敏純：《黨政協(xié)同視閾下的河長制體系定位與制度優(yōu)化》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2022年第9期。

（25） 苗連營：《論對(duì)行政權(quán)的法律控制》，《法學(xué)家》1999年第5期。

（26） 門中敬：《控制行政權(quán)的范式轉(zhuǎn)換：從分散控制到相對(duì)抑制》，《政治與法律》2021年第8期。

（27） 涂正革、鄧輝、甘天琦：《公眾參與中國環(huán)境治理的邏輯：理論、實(shí)踐和模式》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2018年第3期。

（28） 李景豹：《論黃河流域生態(tài)環(huán)境的司法協(xié)同治理》，《青海社會(huì)科學(xué)》2020年第6期。

（29） 王余生、陳越：《碎片化與整體性：綜合行政執(zhí)法改革路徑創(chuàng)新研究》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。

（30） 龍飛：《多元化糾紛解決機(jī)制立法的定位與路徑思考——以四個(gè)地方條例的比較為視角》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。

作者簡(jiǎn)介：肖磊，溫州大學(xué)法學(xué)院教授，浙江溫州，325035；馮倩，溫州大學(xué)法學(xué)院，浙江溫州，325035。

（責(zé)任編輯 程 騁）