深化農(nóng)村土地制度改革提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平

黨的二十屆三中全會(huì)以高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略眼光，將深化農(nóng)村改革納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的宏偉布局中，進(jìn)行了系統(tǒng)性、前瞻性謀劃，并提出深化農(nóng)村土地制度改革的明確要求。江蘇作為在改革和發(fā)展走在全國(guó)前列的省份，更應(yīng)積極地推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革深化，努力提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平。

深刻認(rèn)識(shí)提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平的現(xiàn)實(shí)意義

提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮，是當(dāng)前全力推進(jìn)以中國(guó)式現(xiàn)代化引領(lǐng)江蘇現(xiàn)代化建設(shè)的歷史重任，對(duì)江蘇高質(zhì)量發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平是加快邁向農(nóng)業(yè)強(qiáng)省的內(nèi)在需求。在全國(guó)“一盤(pán)棋”格局中，以一域之光為全局添彩，是江蘇肩負(fù)的重大責(zé)任。作為魚(yú)米之鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)大省，江蘇在全國(guó)農(nóng)業(yè)版圖中也肩負(fù)著重要使命。黨的十八大以來(lái)，江蘇全省農(nóng)業(yè)全面提檔升級(jí)，由“農(nóng)業(yè)大省”向“農(nóng)業(yè)強(qiáng)省”邁進(jìn)的步伐不斷加快。截至2023年底，江蘇的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值從2012年的2966.7億元增長(zhǎng)到8935.5億元，增長(zhǎng)了201.2%；農(nóng)作物耕、種、收綜合機(jī)械化率達(dá)87.2％，比全國(guó)平均水平高10個(gè)百分點(diǎn)以上。突出成績(jī)的取得，很大程度上是由于江蘇省委、省政府一直以來(lái)重視城鄉(xiāng)融合發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)的引領(lǐng)，借力城鄉(xiāng)融合發(fā)展激發(fā)了農(nóng)村市場(chǎng)需求、挖掘了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)潛力。要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)省的跨越，則需更加重視提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平。

提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平是釋放鄉(xiāng)村活力的迫切要求。改革開(kāi)放以來(lái)，江蘇的市場(chǎng)化程度不斷提高，但是要素市場(chǎng)化改革仍需加快步伐。要破除城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的各種制度壁壘，提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平，打通城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的制度性通道，才能順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素密集化的發(fā)展趨勢(shì)，讓城市的資金、技術(shù)、人才等要素與鄉(xiāng)村資源有機(jī)匹配，顯化鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)資源價(jià)值、土地資源價(jià)值以及生態(tài)資源價(jià)值，從而為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展提供有力支撐。

提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平是推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域均衡發(fā)展的重要舉措?，F(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程伴隨城鄉(xiāng)區(qū)域結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整。當(dāng)前，江蘇城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展還存在著較明顯的差距，而提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平將使城鄉(xiāng)地域的區(qū)位關(guān)系、規(guī)模關(guān)系、功能關(guān)系更加科學(xué)優(yōu)化，城鄉(xiāng)空間功能分化與融合互補(bǔ)并行深化，這都將深刻影響全省區(qū)域經(jīng)濟(jì)地理的調(diào)整，也會(huì)為縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域均衡發(fā)展提供有利契機(jī)。提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平將進(jìn)一步促成城市與鄉(xiāng)村之間建立更緊密的區(qū)域協(xié)作機(jī)制，讓城市的消費(fèi)市場(chǎng)、豐裕要素、渠道終端等成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的助力、支撐，讓鄉(xiāng)村成為城市投資興業(yè)的空間載體，從而有利于省內(nèi)城市與鄉(xiāng)村協(xié)同共興。

準(zhǔn)確理解農(nóng)村土地制度改革對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的促進(jìn)作用

農(nóng)村土地制度改革能夠提高土地增值收益、優(yōu)化土地資源配置、推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等，從多方面有效促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

改革土地增值收益制度，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。江蘇2023年的城鄉(xiāng)居民收入比為2.07，這個(gè)比值雖然較前幾年降低了一定的幅度，但還有降低空間。新一輪土地制度改革，在允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，與國(guó)有土地同等入市、同地同權(quán)，讓農(nóng)民參與土地的增值收益分配，分享工業(yè)化和城市化的發(fā)展成果，這將有效縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距和城鄉(xiāng)發(fā)展差距，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動(dòng)。土地資源在城鄉(xiāng)間的合理配置，不僅有利于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的資本積累，還可以通過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而通過(guò)農(nóng)村內(nèi)部土地資源的合理配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的發(fā)展，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平得以提升，形成農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相互促進(jìn)的良性循環(huán)。

推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，解決“農(nóng)村病”與“城市病”問(wèn)題。在阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的因素當(dāng)中，“農(nóng)村病”與“城市病”并存且相互影響是一個(gè)較突出的因素。以“空心村”為主要表征的“農(nóng)村病”和以“城中村”為主要表征的“城市病”，制約了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。新一輪土地制度改革，可建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，并通過(guò)承包地和宅基地“三權(quán)分置”改革，取消農(nóng)民在城市定居取得城市戶(hù)籍必須返還承包地和宅基地的要求，突破承包地、宅基地不可抵押的限制，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得土地資本化收益，在提高其市民化能力的同時(shí)，降低其市民化的機(jī)會(huì)成本。同時(shí)，新一輪農(nóng)村土地制度改革，可有效吸引土地經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的農(nóng)民留在農(nóng)村實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。

協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革與提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平

提升城鄉(xiāng)融合水平，需要土地資源在農(nóng)村和城市之間自由合理流動(dòng)，進(jìn)而更好地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)保障功能。從目前看，在協(xié)同推進(jìn)過(guò)程中，需要重點(diǎn)落實(shí)幾個(gè)方面的任務(wù)。

補(bǔ)齊農(nóng)村土地制度短板，夯實(shí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)制度。要從關(guān)鍵的產(chǎn)權(quán)制度、承包地制度、宅基地制度和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度入手，破解城鄉(xiāng)融合發(fā)展壁壘。一是革新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)不變，規(guī)范基本權(quán)益，讓農(nóng)村集體所有土地和城市國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)對(duì)等。二是完善農(nóng)地“三權(quán)分置”制度，堅(jiān)持農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”制度，維護(hù)農(nóng)地集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)地位和承包長(zhǎng)期穩(wěn)定。三是創(chuàng)新宅基地使用制度，保護(hù)農(nóng)民宅基地資格權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，放活宅基地使用權(quán)且明確使用主體及其公私屬性，賦予村集體和農(nóng)民更多處分權(quán)，明晰責(zé)任與義務(wù)。四是完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，注重農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃許可和用地審批深化改革，適度下放審批權(quán)、優(yōu)化審批程序，拓展入市范圍。

完善農(nóng)村土地市場(chǎng)機(jī)制，增強(qiáng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的引擎功能。一方面，從農(nóng)村土地市場(chǎng)整體出發(fā)，建立市場(chǎng)交易管理辦法和價(jià)格管理體系，搭建交易平臺(tái)，實(shí)施市場(chǎng)化管理。進(jìn)一步完善政府對(duì)縣域農(nóng)村土地交易行為的調(diào)節(jié)與監(jiān)管，促成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的公正競(jìng)爭(zhēng)與公平交易。另一方面，從差別化用地類(lèi)型出發(fā)，明晰各類(lèi)土地市場(chǎng)化運(yùn)行重點(diǎn)，確保城鄉(xiāng)土地處置權(quán)利平等化?？梢劳械貐^(qū)資源比較優(yōu)勢(shì)，深化價(jià)格機(jī)制改革，搭建供求雙方平等、公開(kāi)協(xié)商的競(jìng)價(jià)機(jī)制。

健全農(nóng)村土地配套制度，確保城鄉(xiāng)融合發(fā)展見(jiàn)實(shí)效。進(jìn)一步從政府績(jī)效考核、規(guī)劃計(jì)劃引領(lǐng)、戶(hù)籍制度保障等關(guān)鍵方面健全土地配套制度，保障城鄉(xiāng)融合發(fā)展效能。構(gòu)建以法治化為基礎(chǔ)、以多元主體為依托的政府績(jī)效考核機(jī)制；探索縣域用地計(jì)劃指標(biāo)交易制度，在明確縣域內(nèi)部指標(biāo)公平配置且優(yōu)先用于重大項(xiàng)目建設(shè)需求的基礎(chǔ)上，允許指標(biāo)充裕地區(qū)將結(jié)余指標(biāo)在縣域之間實(shí)施跨區(qū)域交易；深入推進(jìn)城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革，探索農(nóng)地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)民權(quán)益從戶(hù)籍制度中剝離出來(lái)，引導(dǎo)戶(hù)籍制度與資源配置“脫鉤”，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，減輕農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂(yōu)。

（作者系江蘇省習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心省委黨?；匮芯繂T）

責(zé)任編輯：賈瀟瀟