行政事業(yè)單位預算績效管理中的問題及改進對策

我國當前已進入新的發(fā)展階段，面臨復雜的外部環(huán)境和艱巨的高質(zhì)量發(fā)展任務，國內(nèi)社會的主要矛盾發(fā)生了變化，持續(xù)推進積極的財政政策勢在必行。預算績效管理作為提高國家治理效能的重要方法和工具，可以緩解財政收支矛盾，在當前形勢下，非常緊迫和必要大力推進預算績效管理。文章結(jié)合行政事業(yè)單位實施預算績效管理實際，梳理存在的矛盾問題，具體探討相關問題的解決對策，以期能夠幫助行政事業(yè)單位進行預算績效管理改進。

中共中央、國務院于2018年9月正式發(fā)布文件——《關于全面實施預算績效管理的意見》，預算績效管理進入了全面推進實施階段，這對資金使用方面也提出了更高的要求，“花錢問效”、“問效問責”成為必然?！兑庖姟分赋鲆鎸嵤╊A算績效管理，以此為關鍵點和突破口，并著力解決好績效管理中的突出問題，同時還指出利用3至5年的時間使預算績效管理體系基本達到全方位、全過程以及全覆蓋。由此可見，關注預算績效管理實施過程，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，積極探索應對措施加以解決，對于預算績效管理的深入推進與落實至關重要。

一、預算績效管理概述

1.預算績效的含義。預算績效是對財政資金使用情況的反映，具體包括了財政資金的投入、產(chǎn)出以及使用效果?？冃ьA算有別于傳統(tǒng)預算，績效預算以經(jīng)費使用的結(jié)果為導向，以效率為優(yōu)，兼顧公平，更加注重激勵機制，績效預算建立在權(quán)責發(fā)生制基礎上。

2.預算績效管理的含義。預算績效管理包含了績效的目標、績效運行監(jiān)控、績效評價、評價結(jié)果應用四個方面的管理內(nèi)容，是一個綜合的體系，其管理模式重點圍繞績效進行重塑，強調(diào)支出結(jié)果導向、成本效益、責任約束?？冃ЫY(jié)果的衡量遵循經(jīng)濟性原則、效率性原則和有效性原則。預算績效管理涵蓋了從預算編制到預算執(zhí)行再到預算完成的全部過程。在預算編制階段，由單位申報確立績效目標，以明確投入的公共資金量以及預期實現(xiàn)的公共價值。在預算執(zhí)行階段，依據(jù)設定的績效目標跟蹤管理財政資金的使用情況。在預算完成階段，結(jié)合目標達成情況開展績效評價，反饋和應用評價結(jié)果。

二、預算績效管理的重大意義

1.優(yōu)化資源配置，提高財政資金使用效益。預算集中反映了行政事業(yè)單位的活動，就本質(zhì)而言，預算績效是一項主要指標，衡量行政事業(yè)單位的工作績效，可以有效規(guī)范行政事業(yè)單位的行為?；谑杖敫咴鲩L的“不可持續(xù)性”，以及政府支出需求遠高于收入增速的現(xiàn)實情況，注重結(jié)果導向的預算績效管理勢在必行。全面推進預算績效管理也是推動行政事業(yè)單位治理方式進行轉(zhuǎn)變，這將有利于解決在財政等方面資源配置不合理的問題，也有利于解決某些領域存在的閑置浪費問題。通過預算績效管理整合財力資源，強化統(tǒng)籌資源配置，可以進一步提升財政資金的使用效益，使公共資金發(fā)揮更大的公共價值。

2.防范財務風險，加強政府部門廉政建設。財政領域因涉及實際利益，往往容易產(chǎn)生財務風險。實施預算績效管理可以監(jiān)管資金使用動向，提高預算開支的公開性和透明度，對工作人員形成約束，減少由于信息不對稱導致的道德風險，從而降低濫用財政資金的財務風險。預算績效管理為政府部門廉政建設增添了一道屏障，能夠有效遏制財政領域的違規(guī)操作，為行政事業(yè)單位的健康運行保駕護航。

3.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。伴隨著社會活動的復雜化、精細化，外部過程管理越來越困難，績效管理更適合于自我管理，有利于調(diào)動積極性，也更有利于科學決策。因此，更加注重績效管理是世界管理改革的大勢所趨?？冃Ч芾硎瞧髽I(yè)當中常見的管理方式之一，基于現(xiàn)代政府管理理論，績效管理在政府管理領域也同樣適用。預算績效管理突出強調(diào)責任和效率，關注產(chǎn)出和結(jié)果，這與打造責任政府、效率政府、服務型政府的目標不謀而合。實施預算績效管理可以促使政府部門履職盡責、高效行政、切實服務，提高政府部門的執(zhí)行力、公信力，加快推進國家治理體系的現(xiàn)代化、治理能力的現(xiàn)代化。

三、預算績效管理中存在的問題

1.預算績效管理意識不到位。行政事業(yè)單位不同于企業(yè)，不以盈利為目的，以履行公共服務職能、完成事業(yè)任務為己任，財務作為其履行職能、完成任務的輔助，較少被給予足夠的重視。事業(yè)部門在編制預算時任意性較大，具體體現(xiàn)在預算科目層級不清、名稱籠統(tǒng)、金額測算差異大等方面。預算編制中存在的問題又將直接影響預算的執(zhí)行。預算科目層級不清導致真正開支時容易選錯科目，預算科目名稱籠統(tǒng)導致在籠統(tǒng)科目下任意開支，金額測算差異大導致預算面臨超支或者預算執(zhí)行率低的問題等等。“重投入輕產(chǎn)出，重分配輕績效”思想普遍存在，強調(diào)支出的合法性、合規(guī)性，而忽略了資金的有效性、效率和效果。甚至在具體執(zhí)行中會出現(xiàn)“本末倒置”的現(xiàn)象，本應是根據(jù)事業(yè)任務的需要進行預算編制，而后對為完成任務產(chǎn)生的開支在預算內(nèi)進行結(jié)算。但實際中，也存在為了提高預算執(zhí)行率而開支的情況，開支的必要性和合理性值得商榷。盡管許多單位有公示預算執(zhí)行情況的制度，但仍然較少有人去關注預算執(zhí)行的效果如何，預算績效管理的意識尚不到位。

2.預算績效管理職責不明晰。在行政事業(yè)單位中，財務經(jīng)辦人往往是兼職，在財務業(yè)務經(jīng)辦方面通常也僅限于整理報銷單據(jù)交由財務部門進行結(jié)算報銷，他們主要關注的是結(jié)算報銷流程是否完成、資金保障是否到位，其他財務相關工作被認為只是財務部門的職責。由于對財務、預算工作的認識不夠全面，許多單位缺乏系統(tǒng)性的預算績效管理，具體表現(xiàn)為管理責任不明確、權(quán)責不對等，執(zhí)行和監(jiān)督未分離。當沒有強有力的規(guī)定明確花錢的業(yè)務部門作為預算績效管理主體的責任和具體職責，明確業(yè)務部門的預算執(zhí)行由誰來監(jiān)督的時候，業(yè)務部門在預算方面所做的工作往往就僅限于執(zhí)行預算，管理和監(jiān)督流于形式。由此可見，管理職責不明晰，職能配置不科學，極其容易導致預算績效管理責任落空，預算績效管理工作的質(zhì)量和效率無從談起。

3.預算績效管理系統(tǒng)不完善。一個完善的信息管理系統(tǒng)應當有確定的信息需求，可以為管理人員提供信息、可對信息進行采集與加工、可對信息進行管理。就財務業(yè)務量大的行政事業(yè)單位而言，基于滿足業(yè)務辦理的需要，財務信息系統(tǒng)的建設日趨完善。但是由于許多單位缺少對預算績效管理足夠的認識和重視，以及受限于業(yè)務量或者業(yè)務性質(zhì)，他們尚未使用預算績效管理系統(tǒng)。有預算績效管理系統(tǒng)的單位，其使用的系統(tǒng)功能通常也只是完成預算績效管理情況的匯總上報。在單位內(nèi)部的預算績效管理方面，對系統(tǒng)的應用往往只對預算執(zhí)行率進行簡單的統(tǒng)計，衡量經(jīng)費是否超支，倘若預算執(zhí)行率低就可以繼續(xù)開支，倘若預算執(zhí)行率高則考慮換一個經(jīng)費科目開支。信息系統(tǒng)不完善，信息化程度不高，在一定程度上限制了預算績效管理工作的全面開展。

4.績效評價結(jié)果運用不充分。沒有完善的預算績效管理系統(tǒng)，便沒有充足有效的信息來源，預算績效評價也就不可能達到預期的效果。首先是預算績效評價結(jié)果不全面，其次是預算績效評價結(jié)果可用性差，再其次是預算績效評價結(jié)果運用效果不理想。在這種情況之下，也就無法結(jié)合設定的績效目標，通過運用合理的評價指標、標準和方法，對已完成的預算管理活動進行全面檢驗，對預算支出的經(jīng)濟性、效率性及有效性進行客觀公正的評判。單位在資金使用、業(yè)務管理方面存在的問題難以通過預算績效評價來發(fā)現(xiàn)，績效評價結(jié)果在減少低效無效的支出、提高資金使用效益、提升預算績效管理質(zhì)效方面發(fā)揮的作用大打折扣。

四、預算績效管理改進對策探討

1.加大宣傳教育力度，強化預算績效管理意識。開展預算績效管理工作，應當使全員形成預算績效管理的觀念。在宣傳教育上加大力度，總結(jié)預算績效管理先進經(jīng)驗，宣傳推廣預算績效管理典型案例。搭建線上、線下培訓平臺，邀請內(nèi)、外部專家指導授課，加強對業(yè)務人員的業(yè)務培訓。采用編制手冊、繪制流程圖等形式，提煉預算績效管理要點，使預算績效管理的流程得到更加直觀的呈現(xiàn)，便于績效評價人員全面掌握指標設計和評價方法，強化標準運用。通過調(diào)研和督導及時跟進培訓效果，提升人員專業(yè)素養(yǎng)。通過營造良好氛圍，引導相關人員增強預算績效管理的意識，形成全過程預算管理的理念，使 “結(jié)果導向、成本效益、責任約束”的預算績效管理模式進一步深入人心，強化預算績效管理的主體是各個行政事業(yè)單位的觀念。就本單位的預算而言，各級黨委和主要負責人是績效管理的主體。就項目預算而言，項目責任人是績效管理的主體。其中，重大項目的責任人要終身負責。各級黨委和主要負責人、各項目負責人嚴格履行各自的預算績效管理主體責任，將注重預算績效管理的導向立起來，可以為推動預算績效管理的開展和落實奠定扎實的基礎。

2.完善制度機制建設，明確預算績效管理職責。通過加強頂層設計，完善相關政策法規(guī)，形成健全的預算績效管理體系。圍繞預算績效目標、評價、公開、問責等多個環(huán)節(jié)，制定形成審核、激勵、公開、監(jiān)督、問責機制，使預算績效管理制度更加科學化、合理化。在預算編制階段，預算部門充分發(fā)揮主體作用，精細編制預算，編制項目預算時，論證方案之初便開始實施成本管控，運用成本效益分析的方法，對不同方案的成本績效進行比較。財務部門注重從源頭上進行把控，科學、準確地編制預算，優(yōu)化預算支出結(jié)構(gòu)，量化項目投入成本。對評估成本不實、措施不嚴、方案不可行的項目不安排預算。在預算執(zhí)行階段，實時監(jiān)控預算的執(zhí)行進度，跟進項目績效目標的完成情況，及時發(fā)現(xiàn)問題并予以糾正。驗收考核時開展自評及行評，在項目完成或者達到關鍵節(jié)點后，項目實施單位依據(jù)既定績效目標和指標進行評價，形成自評報告并上報行業(yè)部門。在此基礎上，行業(yè)部門對自評結(jié)果進行審核，組織開展行業(yè)績效評價，形成評審意見。在項目決算階段，組織開展綜合評價，通過成本效益分析掌握資金使用情況，形成綜合評價意見。根據(jù)預算績效評價結(jié)果進行政策調(diào)整以及安排預算，將評價結(jié)果設置為“優(yōu)、良、中、差”四個等級，重點保障結(jié)果為“優(yōu)、良”的項目，督導改進結(jié)果為“優(yōu)”的項目，考慮削減或撤銷結(jié)果為“差”的項目。以績效公開為常態(tài)，除涉密項目外，應公開盡公開，進一步提高預算透明度。財務部門與紀檢監(jiān)察、審計等部門協(xié)同聯(lián)動，形成監(jiān)管合力，倒逼各單位落實預算績效管理責任。單位為了提高預算績效評價的客觀性、公正性以及專業(yè)性，還可以根據(jù)需要聘請第三方機構(gòu)或相關專家，讓他們來參與預算績效評價。區(qū)分項目預算、政策預算、單位和部門預算績效管理，構(gòu)建起全方位的預算績效管理體系。在項目預算績效管理上，重點綜合衡量建設項目投入與產(chǎn)出的效費比；在政策預算績效管理上，重點綜合衡量政策效果和經(jīng)費投入績效；在單位和部門預算績效管理上，重點綜合衡量經(jīng)費投入與事業(yè)任務完成的關聯(lián)性和匹配度。

3.完善信息系統(tǒng)建設，夯實預算績效管理基礎。通過運用大數(shù)據(jù)打通績效管理信息系統(tǒng)的鏈路，推動預算績效管理數(shù)據(jù)的深度整合，強化預算績效管理信息的數(shù)據(jù)處理能力，加強大數(shù)據(jù)在預算管理信息系統(tǒng)建設方面的應用。推動大數(shù)據(jù)分析、云計算技術和人工智能的融合發(fā)展，對預算管理系統(tǒng)進行整體性、系統(tǒng)性的升級改造，建立績效指標庫，將績效的評估、運行監(jiān)控、評價等內(nèi)容融入，形成符合預算績效管理目標的一體化系統(tǒng)。建立預算項目庫，使各部門可以依據(jù)歷史數(shù)據(jù)編制預算。建立預算指標庫，通過使用數(shù)字化技術，把績效指標和單位部門資金規(guī)劃相結(jié)合，利用數(shù)字化系統(tǒng)進行比較分析，科學預測資金需求和預算匹配度，快速完成績效指標。在具體設計上，設置全類別的績效目標指標體系，可以將預算績效評價指標體系分為三級指標架構(gòu)，逐級細化內(nèi)容。一級指標可以包括項目的決策、執(zhí)行、產(chǎn)出和效益。在二級指標的設計上，項目決策方面可以包括事業(yè)的需求、項目的立項、績效目標和經(jīng)費的投入。項目執(zhí)行方面分為項目的組織實施和經(jīng)營管理。一級指標中項目的產(chǎn)出情況包括產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量和成本控制。效益情況包括完成時效、形成能力、事業(yè)效益、經(jīng)濟效益和社會效益。在二級指標的基礎上，結(jié)合二級指標內(nèi)容的必要性、可行性、科學性、合理性、及時性、有效性等，細化設計三級指標，如項目建設必要性、項目建設可行性、預算編制科學性、成本合理性、任務完成及時性、指標實現(xiàn)有效性等。此外，采用定性與定量相結(jié)合的方法，對績效評價指標進行分析，注重動態(tài)完善改進績效評價指標，使非專業(yè)人士也能通過系統(tǒng)智能，輕松實現(xiàn)對預算績效的管理。此外，單位還需要通過對預算績效管理相關人員開展培訓，提高其對信息系統(tǒng)的操作能力，提高信息系統(tǒng)的運用水平。

4.強化評價結(jié)果運用，提升預算績效管理質(zhì)效。強化預算績效管理評價結(jié)果運用主要體現(xiàn)兩個方面，一是激勵；二是監(jiān)督。就激勵的角度而言，要將預算績效管理評價的結(jié)果與預算的安排、政策的調(diào)整聯(lián)系起來，正向推動各單位預算管理的完善、政策措施的改進、履職效能的提高。此外，要將預算績效管理評價的結(jié)果納入對單位和個人的考核，結(jié)合評價結(jié)果進行合理獎懲，從而調(diào)動單位及人員干事創(chuàng)業(yè)和履職盡責的積極性。就監(jiān)督的角度而言，對預算績效管理評價的結(jié)果進行信息公開，根據(jù)結(jié)果結(jié)合實際情況進行處理。對由于政策變化等客觀原因造成預算執(zhí)行緩慢或無法實現(xiàn)預期目標的，按照相應的程序和權(quán)限對績效目標進行調(diào)整；對預算執(zhí)行偏離績效目標或者產(chǎn)生嚴重損失浪費的，暫停相關項目，暫緩資金撥付，重新進行論證和評估；對預算周期內(nèi)無法完成相關工作任務的，撤銷其剩余的預算指標，并將其結(jié)余的資金收回。同時，行政事業(yè)單位預算績效管理評價工作接受審計監(jiān)督，對其中涉嫌違法犯罪的，應當及時向相關紀檢部門移交線索，切實懲治不法行為，對別有用心者敲響警鐘、形成震懾。激勵和監(jiān)督雙管齊下，運用好預算績效管理評價的結(jié)果，提升預算績效管理的質(zhì)效。

五、結(jié)語

預算績效管理能夠有效提高行政事業(yè)單位資金使用效率、實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。當然，預算績效管理的推動落實和深化鞏固是一項長期工程，不可能一蹴而就，需要各個行政事業(yè)單位結(jié)合自身運行實際，在預算績效管理模式下不斷探索，逐步建立起適應自身運行模式的預算績效管理體系，并在運用過程中不斷優(yōu)化完善。唯有如此，才能適應當前的經(jīng)濟形勢以及時代發(fā)展的要求，促使財政預算更加科學化、績效管理更加精細化，不斷提高財政資金的使用效益，為行政事業(yè)單位的長效運行奠定良好的基礎。

（作者單位：沈陽資金集中收付管理中心）