7.7萬名村干部被立案

近日，中央紀委國家監(jiān)委通報今年前三季度立案數(shù)據(jù)，其中村干部立案數(shù)字引發(fā)關(guān)注。

通報顯示，2024年1至9月，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)立案64.2萬件，其中立案省部級干部58人、廳局級干部3263人、縣處級干部2.6萬人、鄉(xiāng)科級干部8.9萬人；立案現(xiàn)任或原任村黨支部書記、村委會主任7.7萬人。

7.7萬人這一數(shù)據(jù)，是去年同期立案人數(shù)4.6萬人的近兩倍，也超過了去年全年立案總數(shù)的6.1萬人。公開數(shù)據(jù)顯示，我國目前共有50.2萬個行政村，這意味著村干部涉及腐敗已經(jīng)成為一個不容忽視的問題。

近幾年來，基層的反腐力度不減。多位專家對《中國新聞周刊》表示，村民自治框架下的村干部腐敗，不同于其他行政層級的腐敗現(xiàn)象，是基層治理和反腐的“硬骨頭”，需要綜合治理、系統(tǒng)出招。

盯著補貼“腐”

“90后”茹杰威是今年6月份被立案的一名村干部?，F(xiàn)年32歲的他曾擔任廣東省惠州市龍門縣龍?zhí)舵?zhèn)下埔村的黨支部書記（以下稱“村支書”）和村委會主任（以下簡稱“村主任”）。

根據(jù)通報，從2021年至2023年，茹杰威伙同他人通過偽造文件、搶種青棗樹冒充原有農(nóng)作物等方式，騙取了墾造水田項目青苗補償款。最終，茹杰威被開除黨籍，并依法移送檢察機關(guān)審查起訴。

《中國新聞周刊》梳理今年1月至今的相關(guān)案件發(fā)現(xiàn)，涉腐的多是村里的“一把手”村支書、村主任，當中村集體的“三資”（即資金、資產(chǎn)和資源）管理是重災(zāi)區(qū)。

山東省紀委監(jiān)委在今年4月通報了菏澤市單縣朱集鎮(zhèn)韓六行政村原村支書韓廣云的案件。2021年3月至2023年10月，他在“一肩挑”村支書、村主任期間，違規(guī)截留村民耕地地力保護補貼8.5萬元，虛報冒領(lǐng)玉米種植保險1.2萬元，冒領(lǐng)種糧農(nóng)民一次性補貼1.2萬元。

在安徽六安市霍邱縣馬店鎮(zhèn)金田村，2022年9月，原村支書、原村主任許長金安排村干部尹某某虛報金田村環(huán)境整治項目中的挖掘機工時，虛增了381.5小時，從中套取資金5.7萬元，這些款項被用于違規(guī)支出和發(fā)放補助。

袁柏順是湖南省廉政研究基地、湖南大學廉政研究中心首席專家，他和團隊此前整理了中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站2015年至2020年曝光的567起村干部腐敗的典型案例，發(fā)現(xiàn)腐敗行為的前兩位是違規(guī)騙套和貪污侵占，分別占比41.47％和12.6％，涉及領(lǐng)域包括房屋改造、扶貧專項、集體土地、社會保障和惠農(nóng)補貼等。

腐敗的高發(fā)領(lǐng)域與鄉(xiāng)村發(fā)展的階段緊密相關(guān)。中國政法大學國家監(jiān)察研究院副院長李莉長期深入農(nóng)村調(diào)研，她在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，20世紀八九十年代和21世紀初，國家逐漸向農(nóng)村投入補貼，掌握分配資源的村干部被一些人當成了“肥差”。一些村干部上任前，以金錢或請吃飯的形式向選民拉票，之后再通過吃拿卡要等方式將賄選的花費“撈”回來。

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村征地拆遷補償款和集體經(jīng)濟成為村干部腐敗的高發(fā)領(lǐng)域，尤其在經(jīng)濟較發(fā)達的南方地區(qū)。

隨著鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅的推進，國家扶貧資源和資金不斷匯入中西部農(nóng)村地區(qū)，袁柏順指出，村干部腐敗開始集中在農(nóng)村危房改造、扶貧專項、征地補償?shù)阮I(lǐng)域。

“國家惠民政策補貼到哪里，腐敗就跟到哪里?！痹仨槍Α吨袊侣勚芸繁硎?，通過弄虛作假、巧立名目等形式騙取、套取國家和集體資產(chǎn)是最常見的腐敗形式。以危房改造為例，村干部會冒領(lǐng)他人的補助款，也可以通過虛報不符合申請資格村民的形式騙套補助款。

賬目監(jiān)督難落實

“三資”領(lǐng)域成為村干部違紀違法問題的易發(fā)多發(fā)地帶，多位專家表示，這與當前的村級財務(wù)制度不完善密切相關(guān)。

早在2000年，為解決村委會自主管理財務(wù)模式下，村民兼職會計專業(yè)水平不高帶來的賬目錯誤及對村干部財務(wù)活動監(jiān)督乏力的缺陷，我國提出建立“村財鄉(xiāng)管”的財務(wù)模式，也就是將村級財務(wù)交由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管和監(jiān)督，但不改變村集體對本村財務(wù)的決策權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。

截至2016年，我國90％以上的農(nóng)村地區(qū)已建立了“村財鄉(xiāng)管”的村級財務(wù)管理機制。不過，目前僅對憑證審核、財務(wù)會計報告編制及報送、稽核工作由會計人員負責作了要求。相關(guān)配套制度，包括詳盡的審批程序、監(jiān)督主體的具體標準和責任等并沒有明確。

湖南某鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委一位工作人員對《中國新聞周刊》表示，事實上，有的村干部并不會將“三資”全部交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，會自行扣留部分錢款隨意列支。

河南省紀委監(jiān)委今年6月通報的案例就顯示，漯河市舞陽縣章化鎮(zhèn)前古城村村支書張廣衛(wèi)在2015年至2023年間，利用職務(wù)便利，未將前古城村共計32.3萬余元集體資金上交章化鎮(zhèn)財政所納入村級財務(wù)管理，且違規(guī)挪用村集體資金5.3萬元，超過三個月未還。今年5月，張廣衛(wèi)被撤銷黨內(nèi)職務(wù)，并被責令辭去村主任職務(wù)。

即使將“三資”全部交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，有受訪者告訴《中國新聞周刊》，在實際操作中，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不會在村干部支取時，對票據(jù)憑證進行真實性、合規(guī)性審查，只停留在財務(wù)手續(xù)、流程的把關(guān)上。

河南省某地一位村干部說，常常出現(xiàn)“見票即付”的情況。村支書憑發(fā)票就能去鄉(xiāng)鎮(zhèn)支取，但發(fā)票會有高開的情況，例如打一眼機井實際花費5000元，“開票金額能翻倍開到10000元”。

山東菏澤市東明縣審計服務(wù)中心副主任彭衛(wèi)華在今年撰文指出，實行村財鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）管制度以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站財務(wù)管理人員專業(yè)素質(zhì)普遍不高，缺少專業(yè)財務(wù)人員，村賬務(wù)處理程序不規(guī)范，存在不及時記賬、結(jié)賬、對賬、對原始憑證審核管理不嚴等問題。

財務(wù)制度的不健全，加上一些村干部對惠民信息的壟斷、對財務(wù)信息公示的不足，加劇了其腐敗。

南京信息工程大學法學與公共管理學院教授曾明對《中國新聞周刊》指出，村干部既受上級政府委托主導負責國家資源分配及發(fā)放資格的審核確認，又承擔著管理村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)的職能。雙重身份下，具有較強的自由裁量空間，這也是村級腐敗發(fā)生的重要誘因。

關(guān)于財務(wù)活動情況及其有關(guān)賬目，《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)制度》明確要求，重大經(jīng)濟事項等應(yīng)當向全體成員公開；《村民委員會組織法》也明確，補貼補助等資金、物資的管理使用情況應(yīng)及時公布，接受村民監(jiān)督。

不過袁柏順在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，財務(wù)信息公開存在選擇性。公示內(nèi)容多為村規(guī)制度、村內(nèi)建設(shè)等非關(guān)鍵信息，對村集體“三資”管理、惠農(nóng)相關(guān)資金使用發(fā)放情況的公示則不足，造成村民獲取信息的延遲和偏差，村干部則會借“信息鴻溝”動村民的“奶酪”。

這種時候，就需要多重監(jiān)督機制，包括上級監(jiān)督、同級監(jiān)督以及群眾監(jiān)督。

就上級監(jiān)督來說，曾明說，村干部不在行政系統(tǒng)內(nèi)，收入較低，大多是兼職，基本沒有職務(wù)上的晉升空間。在有限的激勵機制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量行政事務(wù)又要依賴村兩委的支持和落實，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能會對村干部違紀違法行為“容忍”與“包容”。

袁柏順則發(fā)現(xiàn)，部分村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形成合謀腐敗，也導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督缺失。其提供的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有91.38％的腐敗同盟來自村級干部群體，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級部門干部也不同程度參與村干部的腐敗，涉及國土、林業(yè)、財政等部門。合謀腐敗具備隱匿性強和潛伏期較長的特點，潛伏期在2—5年的居多，占比為58.28％。

至于同級監(jiān)督，財務(wù)管理等工作的落實是村務(wù)監(jiān)督委員會的主要職責，其獨立行使監(jiān)督權(quán)，對村民會議、村民代表會議負責并向其報告工作。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2017年印發(fā)的《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導意見》明確，村務(wù)監(jiān)督委員會一般由3至5人組成，設(shè)主任1名，提倡由非村民委員會成員的村黨組織班子成員或黨員擔任主任，原則上不由村黨組織書記兼任主任。村民委員會成員及其近親屬、村會計（村報賬員）、村文書、村集體經(jīng)濟組織負責人不得擔任村務(wù)監(jiān)督委員會成員。

村務(wù)監(jiān)督委員會在全國的設(shè)立已相當普遍。2019年上海財經(jīng)大學的“千村調(diào)查”的數(shù)據(jù)顯示，在覆蓋全國 22個省份的30個縣（市、區(qū)）的樣本中，截至2018年，約有89％的村莊已經(jīng)設(shè)立了村務(wù)監(jiān)督委員會。

不過，袁柏順調(diào)查表示，村務(wù)監(jiān)督委員會、村委會、村集體組織交叉任職現(xiàn)象較多。村支兩委“一肩挑”模式下，有些甚至還兼任村集體企業(yè)負責人。而村務(wù)監(jiān)督又在其領(lǐng)導之下，如村務(wù)監(jiān)督委員會的紀檢干部往往是村黨支部的紀檢委員來兼任，“兵去管領(lǐng)導，不太現(xiàn)實”。

另外，肩負監(jiān)督職能的村務(wù)監(jiān)督委員會主任、委員也可能會與被監(jiān)督的村“一把手”合謀腐敗。浙江省蒼南縣平水村就有一起村務(wù)監(jiān)督委員會主任與村支書、 村主任等6名村干部偽造村委會議記錄并合謀私分或售賣51個失地農(nóng)民基本生活保障名額，非法獲利61.2萬元的案例。

此外，鄉(xiāng)情社會也讓這類監(jiān)督有難度。李莉說，在多數(shù)村務(wù)監(jiān)督委員會中，成員往往與被監(jiān)督對象是熟人，“怕得罪人”“抹不開面子”的觀念使得同級監(jiān)督流于形式。

在曾明看來，熟人社會以及管理服務(wù)對象、范圍、轄區(qū)的小規(guī)模同樣使得村民對腐敗的舉報成本過高，群眾監(jiān)督落實也有難度。

如何進一步治理？

事實上，針對村干部腐敗問題，相關(guān)專項行動早已陸續(xù)出臺。

2018年至2020年，中央紀委部署開展了為期三年的扶貧領(lǐng)域腐敗和作風問題專項治理。2017年至2020年，全國查處扶貧領(lǐng)域腐敗和作風問題分別為4.87萬件、13.1萬件、8.5萬件、6.5萬件。

2023年2月，中央紀委印發(fā)《關(guān)于開展鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風和腐敗問題專項整治的意見》，要求各級紀檢監(jiān)察機關(guān)堅持嚴的基調(diào)、采取嚴的措施，大力整治鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風和腐敗問題。

數(shù)位專家都說，中央紀委國家監(jiān)委在全國范圍內(nèi)開展的“群眾身邊不正之風和腐敗問題”集中整治，聚焦了村級腐敗，加大了執(zhí)紀執(zhí)法力度，使得更多腐敗問題浮出水面并得到查處。

李莉直言，村級腐敗治理面臨特殊挑戰(zhàn)。針對這一“硬骨頭”，需要系統(tǒng)出招。

財務(wù)制度的優(yōu)化是重中之重。袁柏順表示，應(yīng)健全村級財務(wù)管理制度，尤其要對涉及村集體“三資”方面的問題線索進行排查，建立專門臺賬，分類開展重點督辦。

目前已有一些地區(qū)進行了探索。如《貴州省加強村干部特別是“一肩挑”人員管理監(jiān)督實施辦法（試行）》提出，對集體“三資”達到一定規(guī)模的村（社區(qū)）黨組織書記、村（居）委會主任開展提級監(jiān)督，對村“兩委”成員特別是村黨組織書記、村民委員會主任落實任期和離任經(jīng)濟責任審計。

監(jiān)督層面，村級監(jiān)督作為最直接的監(jiān)督方式，專家建議，應(yīng)從信息公開力度和用人方面進行加強。

曾明認為，需對村務(wù)公開形式、內(nèi)容、載體、深度、細度做更為詳細的規(guī)定，如在資金分配、資格確認、項目落實等方面保障群眾的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)與監(jiān)督權(quán)。與此同時，通過監(jiān)督與審計聯(lián)動、巡察與審計聯(lián)動改革，定期或不定期地對農(nóng)村財務(wù)進行審計檢查，對村干部貪腐做到早發(fā)現(xiàn)、主動發(fā)現(xiàn)、及時發(fā)現(xiàn)，并早預警、早處置，形成震懾力。

在人事組織管理方面，袁柏順認為，村務(wù)監(jiān)督委員會組成結(jié)構(gòu)應(yīng)引入更多與村干部無直接利益關(guān)聯(lián)的村民代表，以增強監(jiān)督的獨立性和有效性，有助于質(zhì)詢和監(jiān)督村務(wù)異常。

至于上級監(jiān)督，袁柏順指出，有部分地方探索了在村級建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察辦公室的聯(lián)絡(luò)站，有利于打破村居熟人社會監(jiān)督難的壁壘。

據(jù)媒體2020年報道，吉林省集安市紀委監(jiān)委制發(fā)的《關(guān)于在部分村（社區(qū)）開展監(jiān)察聯(lián)絡(luò)站試點工作的實施方案》明確，在錢灣村、育才社區(qū)等7個村（社區(qū)）設(shè)立監(jiān)察聯(lián)絡(luò)站試點，作為市監(jiān)委派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)察辦公室延伸到村（社區(qū)）的聯(lián)絡(luò)點，與村（居）務(wù)監(jiān)督委員會一體運作，協(xié)助加強對基層群眾性自治組織中從事管理人員的監(jiān)督。

此外，多位專家建議，依靠大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和監(jiān)督透明化，以便有效篩查違紀違法行為，更好地滿足基層反腐的監(jiān)督需求。

李莉在脫貧攻堅期間曾調(diào)研過福建某市，當?shù)貥?gòu)建了大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺，村民可以自行查詢惠農(nóng)資金發(fā)放情況，改變了以往對惠農(nóng)政策不知情或得知資金被冒領(lǐng)克扣后難以監(jiān)督的狀況。之后該市將此監(jiān)督平臺支援給甘肅某重點貧困市，在監(jiān)管扶貧資金濫用方面起到了更加明顯的效果。