生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化體系問題分析及對(duì)策研究

摘 要：標(biāo)準(zhǔn)化是保障生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估意見科學(xué)化的有效手段之一。從生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的程序環(huán)節(jié)、要素對(duì)象、基礎(chǔ)方法3方面，構(gòu)建涵蓋國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)3級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化體系，并基于該體系對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理分類，分析當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)化體系中存在的問題，并聚焦具體環(huán)節(jié)點(diǎn)提出管理對(duì)策和技術(shù)建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害，鑒定評(píng)估，標(biāo)準(zhǔn)化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2024.11.018

0 引 言

標(biāo)準(zhǔn)是人類文明進(jìn)步的成果，長(zhǎng)期以來，我國(guó)積極實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，以標(biāo)準(zhǔn)助力創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展。標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)發(fā)展的技術(shù)支撐，是國(guó)家基礎(chǔ)性制度的重要方面。標(biāo)準(zhǔn)化在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用[1]。2021年，生態(tài)環(huán)境部在《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域依法行政 持續(xù)強(qiáng)化依法治污的指導(dǎo)意見》（環(huán)法規(guī)〔2021〕107號(hào)）中明確提出要強(qiáng)化制定實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的職能，進(jìn)一步規(guī)范國(guó)家生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)工作，根據(jù)客觀實(shí)際，持續(xù)完善國(guó)家生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系[2]。生態(tài)環(huán)境損害作為近年來新興的侵權(quán)損害類型，其賠償制度于2015年被納入并成為國(guó)家生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，并于2020年被寫入《民法典》侵權(quán)責(zé)任篇。同時(shí)，環(huán)境損害也是環(huán)境司法領(lǐng)域重要的要素對(duì)象之一，往往事關(guān)環(huán)境污染刑事犯罪量刑、行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為追責(zé)、生態(tài)環(huán)境公共利益侵權(quán)賠償以及私益權(quán)利侵害追償?shù)萚3]。程序合法、方法科學(xué)、立場(chǎng)客觀的鑒定評(píng)估活動(dòng)才能更加真實(shí)合理地還原環(huán)境損害，才能公平公正地追究相應(yīng)責(zé)任和快速高效地進(jìn)行事后救濟(jì)。因此，針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估行為和過程的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是捍衛(wèi)環(huán)境司法公正、保護(hù)環(huán)境權(quán)益的重要舉措和有力保障。

1 體系框架構(gòu)建

我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害所涉鑒定評(píng)估工作主要是以生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦機(jī)構(gòu)開展的損害評(píng)估和司法部管理下取得司法鑒定資質(zhì)的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)開展的司法鑒定兩類活動(dòng)[4]?？傮w而言，兩類活動(dòng)開展所依賴的是同樣的技術(shù)原則和方法，主要差異在于工作程序和產(chǎn)出成果形式等方面。

根據(jù)GB/T 39791.1-2020《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié) 第1部分：總綱》，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的程序環(huán)節(jié)主要包括工作方案制定、損害調(diào)查確認(rèn)、因果關(guān)系分析、損害實(shí)物量化、損害價(jià)值量化、評(píng)估報(bào)告編制和恢復(fù)效果評(píng)估等7個(gè)部分，具體每個(gè)程序環(huán)節(jié)中又涉及到具體的工作內(nèi)容和技術(shù)方法。

在傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境行政管理體系中，往往將環(huán)境要素劃分為水體、大氣、土壤、固廢、生態(tài)、輻射等，但生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估更多是從物理化學(xué)性質(zhì)、生物特征和生態(tài)系統(tǒng)化等方面來考慮環(huán)境要素的損害問題。根據(jù)《環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定》（司發(fā)通[ 2019] 56號(hào)）[5]，環(huán)境損害司法鑒定的執(zhí)業(yè)事項(xiàng)主要被分為七大類，包括污染物性質(zhì)、地表水與沉積物、空氣污染、土壤與地下水、近岸海洋與海岸帶、生態(tài)系統(tǒng)和其他（噪聲、振動(dòng)、光、熱、輻射）。

根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第二條即可知，標(biāo)準(zhǔn)包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，《司法鑒定程序通則》（司法部令 第132號(hào)）中規(guī)定[6]，司法鑒定人進(jìn)行鑒定應(yīng)當(dāng)遵守和采用該專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范和技術(shù)方法的順序?yàn)椋簢?guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范、該專業(yè)領(lǐng)域多數(shù)專家認(rèn)可的技術(shù)方法。因此，初步構(gòu)建以技術(shù)和程序的總綱領(lǐng)性文件為一級(jí)指標(biāo)，在一級(jí)指標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)下以鑒定評(píng)估的程序環(huán)節(jié)、要素對(duì)象、基礎(chǔ)方法為二級(jí)指標(biāo)，并對(duì)二級(jí)指標(biāo)分解細(xì)化形成以七步程序、七大類別和具體基礎(chǔ)方法為三級(jí)指標(biāo)，自上而下涵蓋國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)層級(jí)的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化體系框架（如圖1所示）?；隗w系框架系統(tǒng)梳理統(tǒng)計(jì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估直接相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀情況，其中一級(jí)指標(biāo)總綱的標(biāo)準(zhǔn)文件制定情況見表1，二級(jí)指標(biāo)下的具體各項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)文件制定情況見表2。

2 體系組成分析

2.1 總綱

由表1可知，基于對(duì)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估活動(dòng)的基礎(chǔ)性規(guī)范要求，生態(tài)環(huán)境部重點(diǎn)針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估活動(dòng)的評(píng)估技術(shù)流程制定了GB/ T39791.1-2020《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié) 第1部分：總綱》，構(gòu)建了一條從損害調(diào)查到恢復(fù)評(píng)估的完整技術(shù)鏈條。司法部則重點(diǎn)針對(duì)司法鑒定活動(dòng)制定了《司法鑒定程序通則》（司法部令 第132號(hào)），構(gòu)建了從委托受理到出庭質(zhì)證的一套完整的司法鑒定程序。

基于上述國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和部門法規(guī)在國(guó)家層面對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評(píng)估活動(dòng)的引領(lǐng)，行業(yè)部門則主要針對(duì)環(huán)境損害所涉局部領(lǐng)域或特殊類型制定了相關(guān)綱領(lǐng)性導(dǎo)則或規(guī)范，主要是司法和農(nóng)業(yè)歸口的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。而各省市的地方標(biāo)準(zhǔn)則主要是針對(duì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化或綜合性融合，包括湖北、重慶、福建等地。

2.2 程序環(huán)節(jié)

針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的7個(gè)主要程序環(huán)節(jié)，目前的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)主要對(duì)損害調(diào)查確認(rèn)損害價(jià)值量化和恢復(fù)效果評(píng)估3個(gè)環(huán)節(jié)有相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，其中損害調(diào)查確認(rèn)環(huán)節(jié)制定的兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)分別關(guān)于損害調(diào)查的具體規(guī)范、土壤生態(tài)環(huán)境基線調(diào)查與確定；損害價(jià)值量化主要是關(guān)于漁業(yè)經(jīng)濟(jì)損失核算；恢復(fù)效果評(píng)估則是關(guān)于損害修復(fù)后評(píng)估驗(yàn)收相關(guān)要求。

行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定方面主要是司法和農(nóng)業(yè)部門針對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境損害的調(diào)查和量化制定了3項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。地方標(biāo)準(zhǔn)方面僅有湖北省針對(duì)損害調(diào)查確認(rèn)環(huán)節(jié)中的環(huán)境監(jiān)測(cè)和證據(jù)采集制定了兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。

綜上，7個(gè)主要程序環(huán)節(jié)目前僅3個(gè)環(huán)節(jié)有相應(yīng)的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，其余環(huán)節(jié)仍僅能依靠總綱的宏觀要求由鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)自行理解釋義后參考借鑒相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)規(guī)范或經(jīng)驗(yàn)操作。如：G B / T39791.1-2020在因果關(guān)系分析中提出了如：指紋圖譜、同位素、遷移擴(kuò)散模型、毒理實(shí)驗(yàn)等諸多推薦方法名稱，但是在具體應(yīng)用過程中仍缺乏具體的程序指導(dǎo)和技術(shù)要點(diǎn)規(guī)范，導(dǎo)致在鑒定實(shí)踐中不同的鑒定主體的應(yīng)用場(chǎng)景和操作方式極易存在差異化，就會(huì)造成得出的鑒定意見產(chǎn)生偏差[7]，進(jìn)而間接導(dǎo)致在矛盾焦點(diǎn)突出的案件中對(duì)損害結(jié)果科學(xué)性的質(zhì)疑。此外，如：評(píng)估報(bào)告編制環(huán)節(jié)，GB/T 39791.1-2020附錄A中的報(bào)告書編制要求與《司法部關(guān)于印發(fā)司法鑒定文書格式的通知》（司發(fā)通[2016]112號(hào)）存在較大差異，亟待制定關(guān)于環(huán)境損害司法鑒定意見書的文書格式標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 要素對(duì)象

針對(duì)七大類別的要素對(duì)象而言，我國(guó)現(xiàn)行的三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)中主要涉及其中6類制定了直接的標(biāo)準(zhǔn)。其中，因污染物性質(zhì)主要涉及固體廢物、危險(xiǎn)廢物、有毒物質(zhì)、病原體等方面已有相對(duì)較為成熟的專業(yè)技術(shù)要求，因此目前直接關(guān)于損害的三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)中并未對(duì)污染物性質(zhì)鑒定方面予以補(bǔ)充。

國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)方面主要是以生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估程序環(huán)節(jié)為脈絡(luò)，分別以地表水與沉積物、土壤與地下水、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)為鑒定評(píng)估對(duì)象，結(jié)合不同要素對(duì)象的特點(diǎn)基于總綱原則之下制定了差異化的3項(xiàng)要素標(biāo)準(zhǔn)。

與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不同，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)聚焦的對(duì)象更加具體和微觀。土壤和地下水領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)和司法部門分別針對(duì)土壤要素領(lǐng)域的農(nóng)用地土壤、耕地和林地制定了鑒定標(biāo)準(zhǔn)；生態(tài)系統(tǒng)領(lǐng)域，水產(chǎn)部門主要針對(duì)水下爆破行為所致?lián)p害建立了評(píng)估方法；近岸海洋與海岸帶領(lǐng)域，海洋部門重點(diǎn)針對(duì)海洋頻發(fā)的溢油事故制定了損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則；其他領(lǐng)域主要是司法部門對(duì)居住環(huán)境噪聲的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制定了標(biāo)準(zhǔn)。

地方標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面既有對(duì)標(biāo)準(zhǔn)空白領(lǐng)域的補(bǔ)充，如：福建省對(duì)大氣、森林，江西省對(duì)濕地生態(tài)，內(nèi)蒙古自治區(qū)對(duì)草原分別制定了相應(yīng)的損害評(píng)估技術(shù)方法。同時(shí)也有對(duì)已有上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的具體細(xì)化和地方化實(shí)踐，如：福建省對(duì)地表水、土壤，湖北省、安徽省、河南省對(duì)耕地，遼寧省、河北省、海南省對(duì)海洋均分別根據(jù)自己的省情實(shí)際制定了操作性更強(qiáng)的技術(shù)方法標(biāo)準(zhǔn)。

綜上，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估所涉主要要素對(duì)象幾乎都有了相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)予以指導(dǎo)損害鑒定工作。由于GB/T 39791.1-2020及系列標(biāo)準(zhǔn)中均明確指出了目前建立的程序和技術(shù)方法體系均不適用于核與輻射所致生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評(píng)估，因此目前針對(duì)要素對(duì)象的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中均未涉及核與輻射。但是在《環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定》中的污染物性質(zhì)鑒定和其他環(huán)境損害鑒定中明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)業(yè)類別包括放射性廢物、電磁輻射損害、電離輻射損害的鑒定。因此，需要生態(tài)環(huán)境和司法行政主管部門進(jìn)一步銜接并研究制定可能涉及的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。此外，其他類細(xì)分領(lǐng)域所涉的振動(dòng)、光、熱在損害實(shí)踐中由于其自身理化特點(diǎn)往往導(dǎo)致其污染取證難、客觀評(píng)價(jià)難、損害確認(rèn)難、經(jīng)濟(jì)量化難等諸多問題，亟待研究制定相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)鑒定實(shí)踐工作。

2.4 基礎(chǔ)方法

目前僅針對(duì)損害價(jià)值量化制定了兩項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，分別是關(guān)于虛擬治理成本法在大氣污染和水污染損害類型中的應(yīng)用，其他暫無關(guān)于基礎(chǔ)方法的單項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。通過前述程序環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀分析表明，目前標(biāo)準(zhǔn)體系中仍有諸多環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)尚不夠清晰和具體，尤其是因果關(guān)系分析、損害價(jià)值量化（GB/T 39791.1-2020附錄D推薦方法）涉及大量基礎(chǔ)方法均有待制定標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)流程和規(guī)范，包括指紋圖譜技術(shù)、條件價(jià)值法等具體方法。

3 體系問題分析及對(duì)策

3.1 標(biāo)準(zhǔn)效力問題

根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行，推薦性標(biāo)準(zhǔn)鼓勵(lì)采用。通過對(duì)表1中所涉共計(jì)10項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、11項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、17項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)的分析可知，目前生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化體系中所涉及的所有標(biāo)準(zhǔn)均為推薦性標(biāo)準(zhǔn)。作為一項(xiàng)支撐服務(wù)于環(huán)境污染刑事犯罪量刑、行政公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償、民事公益訴訟以及私益訴訟等領(lǐng)域的鑒定活動(dòng)，環(huán)境損害鑒定評(píng)估的結(jié)果直接關(guān)系到刑與非刑、有責(zé)與無責(zé)、賠償金額大小的問題。因此，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的效力層級(jí)有待更進(jìn)一步提升至強(qiáng)制性，以增強(qiáng)評(píng)估結(jié)論或司法鑒定意見的證據(jù)能力，更好地服務(wù)于刑事、行政和民事訴訟或調(diào)解活動(dòng)。

3.2 體系完善問題

通過前述統(tǒng)計(jì)分析，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化體系已經(jīng)初步成型，但其中仍存在部分空白的細(xì)分領(lǐng)域有待完善。如：程序環(huán)節(jié)的評(píng)估報(bào)告編制涉及的標(biāo)準(zhǔn)化文書格式問題，要素對(duì)象的光、熱、振動(dòng)、輻射缺乏實(shí)操性標(biāo)準(zhǔn)的問題，基礎(chǔ)方法涉及的因果關(guān)系分析和損害價(jià)值量化階段的大量技術(shù)方法均有待具體化的問題等。此外，《環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定》中已將明確鑒定事項(xiàng)細(xì)化至污染物經(jīng)環(huán)境介質(zhì)致人體損害鑒定，如何實(shí)現(xiàn)法醫(yī)臨床和環(huán)境損害兩大司法鑒定類別之間的有效銜接仍是有待細(xì)化和解決的問題。因此，需要具備條件的起草單位和主管部門先行研究制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以填補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)空白、完善標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)體系，然后再逐步提升標(biāo)準(zhǔn)層級(jí)和效力。

3.3 歸口銜接問題

由于生態(tài)環(huán)境損害對(duì)象涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門[8]，鑒定評(píng)估活動(dòng)主要涉及生態(tài)環(huán)境和司法行政主管部門，標(biāo)準(zhǔn)歸口單位較多，不能在統(tǒng)一的框架體系下開展具有統(tǒng)一規(guī)劃性的標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)制定活動(dòng)。需要生態(tài)環(huán)境和司法行政主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，聯(lián)合標(biāo)準(zhǔn)主管的市場(chǎng)監(jiān)督部門建立科學(xué)合理、有序的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)框架體系，由具體歸口單位逐步建設(shè)和實(shí)施各項(xiàng)專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

3.4 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題

當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化體系更多關(guān)注的是技術(shù)和程序標(biāo)準(zhǔn)化問題，而作為該行業(yè)衍生的收費(fèi)問題尚未引起足夠的重視。長(zhǎng)期以來，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的收費(fèi)問題是困擾辦案機(jī)關(guān)、當(dāng)事人以及鑒定機(jī)構(gòu)的問題，由于國(guó)家層面及各省市缺乏相應(yīng)的收費(fèi)明細(xì)和標(biāo)準(zhǔn)價(jià)額，導(dǎo)致鑒定委托人和鑒定機(jī)構(gòu)因收費(fèi)問題產(chǎn)生的糾紛日益加劇。因此，建議具備條件的省市應(yīng)盡早研究制定地方性生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定收費(fèi)指導(dǎo)目錄和參考基準(zhǔn)價(jià)，進(jìn)而豐富生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化體系的組成。

4 結(jié) 語

生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的技術(shù)工作，自環(huán)境損害被納入司法鑒定登記管理以來，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估活動(dòng)日益規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)，目前已初步形成生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化體系，下一步需要行業(yè)主管部門制定實(shí)施統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)規(guī)劃，引導(dǎo)各歸口部門逐步優(yōu)化體系并完善標(biāo)準(zhǔn)制定工作。

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