“十三五”規(guī)劃期間高校財(cái)務(wù)基本思路的建議

【摘 要】 “十三五”規(guī)劃期間高校財(cái)務(wù)的基本思路是：完善高校理財(cái)行政法規(guī)，規(guī)范高校投入，深化高校財(cái)務(wù)管理體制改革，拓展高校會(huì)計(jì)領(lǐng)域，推動(dòng)高校內(nèi)部控制，強(qiáng)化高校審計(jì)和高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管，加強(qiáng)民辦高校財(cái)務(wù)，加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)信息化和高校財(cái)務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。同時(shí)，建議“十三五”期間高校財(cái)務(wù)應(yīng)有兩個(gè)版本。

【關(guān)鍵詞】 “十三五”規(guī)劃； 高校財(cái)務(wù)； 基本思路

中圖分類號(hào)：G475 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2016）01-0104-07

2021年，在中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百年時(shí)將實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)中國(guó)夢(mèng)的第一個(gè)宏偉目標(biāo)。“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決戰(zhàn)時(shí)期、全面深化改革的攻堅(jiān)時(shí)期、全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵時(shí)期。

2007年9月6日，習(xí)近平總書記曾指出：“規(guī)劃是導(dǎo)向、是龍頭，是做好各項(xiàng)工作的前提和基礎(chǔ)?！?014年2月26日，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)指出：“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！?014年2月28日，習(xí)近平又強(qiáng)調(diào)指出：“起跑決定后程。今年工作抓得怎么樣，對(duì)起好步、開好局意義重大?！币虼?，制定高校財(cái)務(wù)“十三五”規(guī)劃基本思路具有明顯的現(xiàn)實(shí)意義。

一、“十三五”期間對(duì)高校完善理財(cái)行政法規(guī)的建議

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第五十八條規(guī)定：“堅(jiān)持依法理財(cái)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家財(cái)政資金管理法律制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律。加強(qiáng)學(xué)校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度建設(shè)，完善經(jīng)費(fèi)使用內(nèi)部稽核和內(nèi)部控制制度?！?/p>

高校財(cái)務(wù)領(lǐng)域中需要在“十三五”期間建立健全的理財(cái)行政法規(guī)主要有：

（一）制定《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——具體準(zhǔn)則》

企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則已分為《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》和《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——具體準(zhǔn)則》。2015年10月23日，財(cái)政部正式公布《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》（財(cái)政部令第78號(hào)）。第三條規(guī)定：“政府會(huì)計(jì)由預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)構(gòu)成。預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制，國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制?！钡谒臈l規(guī)定：“政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則及其應(yīng)用指南、政府會(huì)計(jì)制度等，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部遵循本準(zhǔn)則制定?！?015年11月11日，財(cái)政部辦公廳發(fā)布《關(guān)于征求〈政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第××號(hào)——存貨（征求意見稿）〉等四項(xiàng)政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則意見的函》（財(cái)辦會(huì)〔2015〕22號(hào)）。這四項(xiàng)政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則是存貨、投資、固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)。

因此，《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》也將分為“基本準(zhǔn)則”和“具體準(zhǔn)則”。筆者曾在2010年提出過《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》應(yīng)分為“基本準(zhǔn)則”和“具體準(zhǔn)則”。

（二）修訂《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，適度分離高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與高校預(yù)算會(huì)計(jì)

2014年12月31日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，該《方案》要求“2018—2020年工作中‘完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度、財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度等。’”新《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》仍然采用收付實(shí)現(xiàn)制，《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，應(yīng)該考慮修訂《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，并適度分離為高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與高校預(yù)算會(huì)計(jì)。這樣，有利于會(huì)計(jì)信息真實(shí)，有利于績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于與資產(chǎn)管理結(jié)合。

（三）修訂《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》中“年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃”的規(guī)定

《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》第六條規(guī)定：“事業(yè)單位預(yù)算是指事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃?！薄陡叩葘W(xué)校財(cái)務(wù)制度》第十條規(guī)定：“高等學(xué)校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃?！?014年8月31日，《預(yù)算法》第十二條規(guī)定：“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。”2014年9月26日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）第三條第二款規(guī)定：“改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。”高校需編制中期預(yù)算，《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》中“年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃”需修改。

（四）制定《教育投入法》

2001年7月26日，教育部印發(fā)的《全國(guó)教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》指出：“建議研究制定《教育經(jīng)費(fèi)保障法》，依法做到教育經(jīng)費(fèi)的‘三個(gè)增長(zhǎng)’?！?004年3月3日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《教育部2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定：“加強(qiáng)和改善教育立法工作，完善中國(guó)特色教育法律法規(guī)體系。適時(shí)起草《教育投入法》……力爭(zhēng)用五至十年的時(shí)間形成較為完善的中國(guó)特色教育法律法規(guī)體系?！苯逃抗嫉?004年度工作要點(diǎn)指出：“完善中國(guó)特色教育法律法規(guī)體系。開展起草《教育投入法》的可行性研究。積極推動(dòng)各地制定配套性的教育法規(guī)和規(guī)章?！惫P者查詢，從1993年到2010年，全國(guó)人大代表至少有8次（全國(guó)政協(xié)委員的提案未統(tǒng)計(jì)）提交了《教育投入法》的議案。這對(duì)于完善政府落實(shí)教育投入法定增長(zhǎng)機(jī)制是十分重要的，是落實(shí)“十八屆四中全會(huì)”精神依法治財(cái)?shù)闹匾e措。

（五）完善《高等學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法》的立法依據(jù)

如1996年12月16日，原國(guó)家教委、原國(guó)家計(jì)委發(fā)布的《高等學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法》第一條規(guī)定：“為加強(qiáng)高等學(xué)校收費(fèi)管理，保障學(xué)校和受教育者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》第二十九條的規(guī)定和國(guó)家有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)管理的規(guī)定，制定本暫行辦法?！蹦敲?，《中華人民共和國(guó)教育法》第二十九條規(guī)定的是“遵照國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用并公開收費(fèi)項(xiàng)目?！边@讓人感到立法依據(jù)不足。

此外，“十三五”期間還需完善的高校理財(cái)行政法規(guī)，如內(nèi)部控制、教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管、民辦高校財(cái)務(wù)等將在下面闡述。

二、“十三五”期間對(duì)規(guī)范高校投入的建議

（一）高校應(yīng)轉(zhuǎn)入均衡投入的新常態(tài)

2015年3月6日，全國(guó)政協(xié)常委厲以寧在全國(guó)政協(xié)十二屆三次會(huì)議召開的記者會(huì)上表示：“關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)問題，首先新常態(tài)實(shí)際上包含了三個(gè)內(nèi)容：第一，增長(zhǎng)速度從過去的高速增長(zhǎng)現(xiàn)在逐步走向中高速增長(zhǎng)。第二，結(jié)構(gòu)要調(diào)整。新常態(tài)是一個(gè)調(diào)整結(jié)構(gòu)以后的經(jīng)濟(jì)，這里很多產(chǎn)業(yè)要不斷升級(jí)。第三，要尋找新的動(dòng)力?！?/p>

筆者收集了“十一五”“十二五”期間共8年的數(shù)據(jù)，“十一五”初我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入僅為3.01%，“十一五”末也就3.66%，呈現(xiàn)緩慢上升的態(tài)勢(shì)，每年增長(zhǎng)幅度較小。2012年為了達(dá)到4%以上，突發(fā)性地跨越性地增長(zhǎng)到4.28%。達(dá)到4%以上是好事，但顯得不均衡與非常態(tài)。新常態(tài)是指不同以往的、相對(duì)穩(wěn)定的而且將持續(xù)一段時(shí)間的發(fā)展的均衡態(tài)勢(shì)。而我國(guó)的經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，中高速增長(zhǎng)將成為新常態(tài)，財(cái)政收入中低速增長(zhǎng)也將成為新常態(tài)。今后，不論采用財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例的指標(biāo)，還是采用《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中的“三個(gè)增長(zhǎng)”的指標(biāo)或“提高各級(jí)財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)所占的比例”的指標(biāo)，都必須保持相對(duì)穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展的均衡態(tài)勢(shì)。

（二）高校應(yīng)擴(kuò)大投入的渠道

2013年9月25日，習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)“教育第一”全球倡議行動(dòng)一周年紀(jì)念活動(dòng)上發(fā)表的視頻賀詞中指出：“百年大計(jì)，教育為本。……中國(guó)將堅(jiān)定實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，始終把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，不斷擴(kuò)大投入?！边@里，由過去“加大”變成“擴(kuò)大”，一字之差，所強(qiáng)調(diào)的內(nèi)涵則是尋找新財(cái)源，擴(kuò)大教育投入的渠道。李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告（2015）》中指出：“加大政府對(duì)教育、衛(wèi)生等的投入，鼓勵(lì)社會(huì)參與，提高供給效率?！苯逃慷庞癫ǜ辈块L(zhǎng)在直屬高校財(cái)務(wù)工作會(huì)議上指出：“保持經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度，重點(diǎn)在‘?dāng)U渠引水’上下工夫?！币虼?，高校應(yīng)尋找新財(cái)源，如捐贈(zèng)、合作辦學(xué)、民間資本、混合所有制等。

（三）高校應(yīng)制定各級(jí)學(xué)校學(xué)生人均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)生人均財(cái)政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)

《綱要（2010—2020年）》第五十七條規(guī)定：“各地根據(jù)國(guó)家辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)和教育教學(xué)基本需要，制定并逐步提高區(qū)域內(nèi)各級(jí)學(xué)校學(xué)生人均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)生人均財(cái)政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)?！钡诹邨l規(guī)定：“制定各級(jí)學(xué)校學(xué)生人均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)生人均財(cái)政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)?！薄督逃?010年工作要點(diǎn)》指出：“探索制定各級(jí)各類學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)和生均撥款基本標(biāo)準(zhǔn)。”《教育部2011年工作要點(diǎn)》指出：“指導(dǎo)各地制定職業(yè)教育生均撥款標(biāo)準(zhǔn)?！薄督逃?012年工作要點(diǎn)》指出：“推動(dòng)制定職業(yè)學(xué)校生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)。提高高校生均撥款水平?！薄督逃筷P(guān)于2013年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》（教改〔2013〕1號(hào)）規(guī)定：“加快研究制定高等職業(yè)學(xué)校生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)。”

（四）設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)和推動(dòng)績(jī)效撥款

1.設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)?！毒V要（2010—2020年）》第五十八條要求“設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)分配的科學(xué)性?！?012年6月14日，教育部印發(fā)的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》指出：“設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)?！薄督逃?010年工作要點(diǎn)》第二十七條要求“研究制定設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)方案?！薄督逃?011年工作要點(diǎn)》第二十五條要求“研究設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)。”《教育部2012年工作要點(diǎn)》第六條要求“加強(qiáng)高等教育撥款咨詢委員會(huì)工作。”然而，高等教育撥款咨詢委員會(huì)至今未成立。高等教育撥款咨詢委員會(huì)在境外早已設(shè)立，如英國(guó)大學(xué)撥款委員會(huì)（后改為大學(xué)基金委員會(huì)和高等教育基金委員會(huì)）、負(fù)責(zé)美國(guó)州立大學(xué)經(jīng)費(fèi)分配的專門委員會(huì)、印度的大學(xué)撥款委員會(huì)、中國(guó)香港的資助會(huì)和研資局等，高等教育撥款咨詢委員會(huì)在政府與大學(xué)之間建立一塊“中間地帶”，被稱為“緩沖器”，以減少政府對(duì)大學(xué)的直接干預(yù)，協(xié)調(diào)、溝通政府與大學(xué)的關(guān)系，并使政府有效地管理大學(xué)，也防止大學(xué)“跑部錢進(jìn)”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第三條強(qiáng)調(diào)：“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置。”這將會(huì)推動(dòng)高等教育撥款咨詢委員會(huì)的誕生與運(yùn)作。

2.推動(dòng)績(jī)效撥款。2001年7月，教育部頒布的《全國(guó)教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》明確提出，“建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政府公共財(cái)政體制的教育撥款政策……建立各級(jí)教育投入的評(píng)估制度”。2004年3月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的教育部《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》更進(jìn)一步地提出：“強(qiáng)化項(xiàng)目管理，建立行政、專家和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)相結(jié)合的項(xiàng)目評(píng)價(jià)系統(tǒng)”，“實(shí)行與項(xiàng)目實(shí)效掛鉤的滾動(dòng)撥款制度和相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制”。2012年6月14日，教育部印發(fā)的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》指出：“完善高等學(xué)校財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，構(gòu)建以績(jī)效為導(dǎo)向的資源配置機(jī)制。”2012年11月18日，《教育部學(xué)習(xí)宣傳和貫徹落實(shí)黨的十八大精神重點(diǎn)工作方案》第八條指出：“推進(jìn)中央高校預(yù)算撥款制度的改革和支持地方高校發(fā)展政策的完善?！?013年12月18日，教育部杜玉波副部長(zhǎng)在直屬高校財(cái)務(wù)工作會(huì)議上指出：“績(jī)效撥款同步試行。引入以績(jī)效為導(dǎo)向的資源配置方式，引導(dǎo)和支持高校注重內(nèi)涵式發(fā)展，提高資金使用效益?！痹诿绹?guó)、英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家早已實(shí)行績(jī)效撥款機(jī)制。我國(guó)也可試行。

三、“十三五”期間對(duì)深化改革高校財(cái)務(wù)管理體制的建議

深化改革高校財(cái)務(wù)管理體制的目標(biāo)是建立符合現(xiàn)代財(cái)政制度的高校財(cái)務(wù)管理體制。

黨的十八屆三中全會(huì)前，“深化改革”在高校財(cái)務(wù)管理體制方面共兩個(gè)文件：2007年1月15日，教育部、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作的若干意見》規(guī)定：“進(jìn)一步深化改革，建立與公共財(cái)政體制和現(xiàn)代大學(xué)制度相適應(yīng)的高校財(cái)務(wù)管理體制與運(yùn)行機(jī)制?！?008年9月，中共教育部黨組印發(fā)的《貫徹落實(shí)〈建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃〉實(shí)施辦法》規(guī)定：“深化高校財(cái)務(wù)管理體制改革?！?/p>

（一）構(gòu)建符合法人治理結(jié)構(gòu)要求的高校財(cái)務(wù)管理體制

2006年12月4日，修訂后的《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》第八條規(guī)定：“企業(yè)實(shí)行資本權(quán)屬清晰、財(cái)務(wù)關(guān)系明確、符合法人治理結(jié)構(gòu)要求的財(cái)務(wù)管理體制?！钡妒聵I(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》與《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》卻對(duì)建立和完善“符合法人治理結(jié)構(gòu)要求的財(cái)務(wù)管理體制”的設(shè)計(jì)未作規(guī)定。黨的十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)之一。法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心。建立與現(xiàn)代大學(xué)制度相適應(yīng)的高校財(cái)務(wù)管理體制與運(yùn)行機(jī)制，首先要構(gòu)建符合法人治理結(jié)構(gòu)要求的高校財(cái)務(wù)管理體制。其意義是高校財(cái)務(wù)不僅僅停留在財(cái)務(wù)管理的層面上，而要提升到高校財(cái)務(wù)治理的層次。

中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)“完善高校法人治理結(jié)構(gòu)”規(guī)定了多次：《綱要（2010—2020年）》規(guī)定：“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度。完善治理結(jié)構(gòu)?！秉h的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》指出：“完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！敝泄仓醒?、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“建立健全法人治理結(jié)構(gòu)?！眹?guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》指出：“推動(dòng)建立健全大學(xué)章程，完善高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！?014年6月3日，《中共教育部黨組關(guān)于落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任的實(shí)施意見》第二條第三款指出：“完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加快構(gòu)建以高校章程為龍頭的制度體系?！?015年5月22日，《教育部關(guān)于直屬高校落實(shí)財(cái)務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律的若干意見》（教財(cái)〔2015〕4號(hào)）第二條指出：“健全財(cái)務(wù)治理體制和運(yùn)行機(jī)制?！?/p>

高校自主權(quán)越擴(kuò)大越需要完善治理結(jié)構(gòu)。袁貴仁在2014年全國(guó)教育工作會(huì)議上的講話中指出：“完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。形成自我約束、自我規(guī)范的內(nèi)部管理體制和監(jiān)督制約機(jī)制。這也是政府放權(quán)的制度前提?！痹凇笆濉逼陂g，政府將進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，教育部門與財(cái)政部門等將進(jìn)一步擴(kuò)大高校的自主權(quán)，高校面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)的地位更加明顯，《高等學(xué)校章程》越來越重要，高校自主權(quán)的擴(kuò)大給高校財(cái)務(wù)管理提出了更高的要求。但是，絕大多數(shù)高校未制定《高等學(xué)校章程》，已制定《高等學(xué)校章程》的絕大多數(shù)高校未明確構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)，絕大多數(shù)高校尚未形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)。因此，《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》與《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》應(yīng)該規(guī)定“符合法人治理結(jié)構(gòu)要求的財(cái)務(wù)管理體制”，“法人治理結(jié)構(gòu)”的核心是權(quán)力制衡關(guān)系，“符合法人治理結(jié)構(gòu)要求的財(cái)務(wù)管理體制”就是體現(xiàn)財(cái)權(quán)制衡的財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)。

（二）黨的十八屆三中全會(huì)前，建立與公共財(cái)政體制相適應(yīng)的高校財(cái)務(wù)管理體制

公共財(cái)政制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家有效的財(cái)政制度，我國(guó)從1998年確立。公共財(cái)政制度與現(xiàn)代財(cái)政制度不是相悖的兩種制度，現(xiàn)代財(cái)政制度不是對(duì)公共財(cái)政制度的否定。公共財(cái)政制度強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政的公共性，反映財(cái)政的本質(zhì)來自公眾，必須用于與民生相關(guān)的支出，并要求預(yù)算公開等。而現(xiàn)代財(cái)政制度強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政的治理功能，財(cái)政從管理監(jiān)督的主體轉(zhuǎn)變?yōu)楸还芾?、被?guī)范、被監(jiān)督的對(duì)象，更能發(fā)揮其在國(guó)家預(yù)控風(fēng)險(xiǎn)中的作用。高校資金主要來自財(cái)政資金，高校提供的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此，高校必須建立與公共財(cái)政體制相適應(yīng)的高校財(cái)務(wù)管理體制。高校財(cái)務(wù)應(yīng)接受財(cái)政的制約和監(jiān)督，財(cái)政要求的部門預(yù)算制度、政府采購(gòu)制度、國(guó)庫集中收付制度、收支兩條線制度以及政府收支分類改革方案等高校必須執(zhí)行，建立與公共財(cái)政體制相適應(yīng)的高校財(cái)務(wù)管理體制也是題中應(yīng)有之義。

（三）黨的十八屆三中全會(huì)后，應(yīng)建立符合現(xiàn)代財(cái)政制度的高校財(cái)務(wù)管理體制

2013年11月15日，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障?！F(xiàn)代財(cái)政制度?！?/p>

樓繼偉指出，建立現(xiàn)代財(cái)政制度主要包括三個(gè)內(nèi)容：現(xiàn)代預(yù)算制度、稅收制度和事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制。這三個(gè)內(nèi)容與高校有直接聯(lián)系的是現(xiàn)代預(yù)算制度和事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制。

1.現(xiàn)代預(yù)算制度

樓繼偉指出：“預(yù)算是財(cái)政的核心，現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，是國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容。”現(xiàn)代預(yù)算制度與高校財(cái)務(wù)直接相關(guān)的有三個(gè)方面：一是編制中期預(yù)算；二是健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，逐步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作；三是預(yù)算公開透明，但是，公開并不等于透明，公開是前提，透明是目的。公開程度表示信息披露的程度，也表示信息對(duì)公眾知情權(quán)的設(shè)定程度。而公眾期望的是通過公開對(duì)信息透明的識(shí)別，要求充分披露，這就要求財(cái)務(wù)信息的精細(xì)化。

2.事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的高校財(cái)務(wù)體制

（1）高校應(yīng)明確支出責(zé)任。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》第十九條指出：“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度?！薄陡叩葘W(xué)校財(cái)務(wù)制度》第五條規(guī)定：“規(guī)模較大的學(xué)校可以實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理’的財(cái)務(wù)管理體制?！必?cái)力與事權(quán)相匹配就是錢隨事走，分級(jí)管理就是各級(jí)財(cái)務(wù)主體都擁有一定財(cái)力，同時(shí)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任?，F(xiàn)代財(cái)政制度的精髓是治理，具有法律約束力是現(xiàn)代財(cái)政制度存在的基礎(chǔ)。高校各級(jí)財(cái)務(wù)主體都應(yīng)明確相應(yīng)的支出責(zé)任，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（2）承擔(dān)支出責(zé)任必須加強(qiáng)高校支出管理。高校應(yīng)完善支出標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》規(guī)定：“完善教育經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)。”李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告（2015）》中指出：“為切實(shí)把教育事業(yè)辦好，我們要保證投入，花好每一分錢?！?010年7月14日，劉延?xùn)|在全國(guó)教育工作會(huì)議上的總結(jié)講話中指出：“把資金投向最需要的領(lǐng)域、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)、最困難的群體，把錢花在刀刃上?！?/p>

四、“十三五”期間對(duì)拓展高校會(huì)計(jì)領(lǐng)域的建議

（一）高校管理會(huì)計(jì)

2014年11月18日，財(cái)政部頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出：“管理會(huì)計(jì)是會(huì)計(jì)的重要分支，主要服務(wù)于單位（包括企業(yè)和行政事業(yè)單位）內(nèi)部管理需要，是通過利用相關(guān)信息，有機(jī)融合財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)活動(dòng)，在單位規(guī)劃、決策、控制和評(píng)價(jià)等方面發(fā)揮重要作用的管理活動(dòng)?！薄敦?cái)政部會(huì)計(jì)司2014年工作要點(diǎn)》第二條又指出：“大力開展管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)研究。”中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)管理會(huì)計(jì)及應(yīng)用專業(yè)委員會(huì)副主任委員于增彪指出：“在我國(guó)事業(yè)和行政單位，管理會(huì)計(jì)幾乎是空白，未來應(yīng)用和精進(jìn)的空間巨大。因?yàn)槭聵I(yè)和行政單位主要提供各種各樣的社會(huì)服務(wù)，其服務(wù)能力不僅取決于財(cái)務(wù)資源總量，而且取決于財(cái)務(wù)資源及其對(duì)應(yīng)的非財(cái)務(wù)資源的利用效率。而成本管控、預(yù)算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和內(nèi)控制度等管理會(huì)計(jì)方法，對(duì)于提高事業(yè)和行政單位資源的利用效率是不可或缺的?！憋@然，高校管理會(huì)計(jì)是“十三五”期間重點(diǎn)研究和實(shí)施的領(lǐng)域。

（二）引入權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度

國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》指出：“必須推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，建立全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)信息的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度?！痹摗斗桨浮吩凇?018—2020年工作”中規(guī)定：“完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度”。2015年5月8日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》規(guī)定：“推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)，制定發(fā)布政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則，發(fā)布政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法及操作指南?！鼻耙咽黾?，高校受到公共財(cái)政的制約，預(yù)決算都應(yīng)與財(cái)政制度銜接。因此，高校應(yīng)在“十三五”期間探索與研究引入權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

五、“十三五”期間對(duì)高校內(nèi)部控制的建議

（一）高校應(yīng)完善內(nèi)部控制

《綱要（2010—2020年）》第五十八條指出：“完善經(jīng)費(fèi)使用內(nèi)部稽核和內(nèi)部控制制度?！秉h的十八屆三中全會(huì)的《決定》指出：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制。”

2012年11月29日，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》；2013年12月5日，教育部印發(fā)了《關(guān)于做好〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉實(shí)施工作的通知》；2015年5月22日，《教育部關(guān)于直屬高校落實(shí)財(cái)務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律的若干意見》指出：“大力推進(jìn)內(nèi)部控制制度建設(shè)。要把建立和完善以內(nèi)部控制制度為核心的財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)，作為扎緊制度籠子的關(guān)鍵舉措來抓?！?/p>

（二）“十三五”期間對(duì)完善高校內(nèi)部控制的建議

1.明確界定高校內(nèi)部控制要素

2012年11月29日，財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）中未明確界定內(nèi)部控制要素。全文找不到“要素”兩字。COSO委員會(huì)發(fā)布的《內(nèi)部控制整合框架（1992版）》規(guī)定五要素；COSO委員會(huì)發(fā)布的《內(nèi)部控制整合框架（2004版）》規(guī)定八要素；COSO委員會(huì)發(fā)布的《內(nèi)部控制整合框架（2013版）》規(guī)定五要素。2014年10月8日，《財(cái)政部?jī)?nèi)部控制基本制度（試行）》規(guī)定五要素；《教育部直屬高校內(nèi)部控制制度（試行）（征求意見稿）》規(guī)定五要素；中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)發(fā)布的《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)——高校內(nèi)部審計(jì)》規(guī)定五要素；2015年2月9日《教育部關(guān)于加強(qiáng)直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計(jì)工作的意見》規(guī)定五要素。審計(jì)法規(guī)規(guī)定五要素，實(shí)務(wù)操作未規(guī)定五要素，如何審計(jì)？

2.高校內(nèi)部控制不應(yīng)局限于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的全面性原則卻局限在“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”內(nèi)，如該《規(guī)范（試行）》規(guī)定：“全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制”。企業(yè)主要從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，未局限在“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”內(nèi)，如《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》規(guī)定：“全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋企業(yè)及其所屬單位的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)?！闭饕獜氖碌男姓顒?dòng)，也未局限在“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”內(nèi)，如《財(cái)政部?jī)?nèi)部控制基本制度（試行）》規(guī)定：“全面性原則。內(nèi)部控制貫穿于決策、執(zhí)行、監(jiān)督、改進(jìn)和反饋全過程，貫穿財(cái)政部各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程和各個(gè)環(huán)節(jié)，覆蓋所有單位和崗位，并由全體干部職工參與。任何決策或業(yè)務(wù)工作都應(yīng)有案可查?！?/p>

已出臺(tái)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度也不局限于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)?！敦?cái)政部?jī)?nèi)部控制基本制度（試行）》的8個(gè)附件也不局限于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如：《財(cái)政部法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法》《財(cái)政部政策制定風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法》《財(cái)政部預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法》《財(cái)政部預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法》《財(cái)政部公共關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法》《財(cái)政部機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法》《財(cái)政部信息系統(tǒng)管理風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法》《財(cái)政部崗位利益沖突風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法》。中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)發(fā)布的《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)——高校內(nèi)部審計(jì)》（中內(nèi)協(xié)發(fā)〔2009〕19號(hào)）第十條規(guī)定：“本指南所稱內(nèi)部控制審計(jì)的內(nèi)容主要包括對(duì)教學(xué)管理、科研管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、采購(gòu)管理等活動(dòng)中內(nèi)部控制體系的健全性、有效性進(jìn)行的審查和評(píng)價(jià)。”筆者認(rèn)為，行政事務(wù)控制是行政單位內(nèi)部控制的主要部分。高校內(nèi)部控制就是要建立健全權(quán)責(zé)對(duì)等、信息對(duì)稱、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的有效決策制衡機(jī)制。

六、“十三五”期間對(duì)強(qiáng)化高校審計(jì)的建議

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，審計(jì)監(jiān)督越必要。黨的十八大以來十分強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力的監(jiān)管，十分重視內(nèi)部審計(jì)工作。如2014年10月9日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》規(guī)定：“加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用。”2015年2月9日，教育部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計(jì)工作的意見》；2015年5月22日，《教育部關(guān)于直屬高校落實(shí)財(cái)務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律的若干意見》規(guī)定：“加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作?！?/p>

“十三五”期間對(duì)完善高校內(nèi)部審計(jì)的建議：

（一）應(yīng)將“內(nèi)部審計(jì)”主要放在治理的層面上

審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義指出：“審計(jì)是國(guó)家治理的基石和重要保障?！?/p>

2002年4月，國(guó)際內(nèi)審協(xié)會(huì)（IIA）在對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于《薩班斯—奧克斯利法案》（SOX）的意見陳述書《改善公司治理的建議》中提出：內(nèi)部審計(jì)、外部審計(jì)、董事會(huì)以及高層管理人員是構(gòu)成有效公司治理的四大基石。

（二）應(yīng)將“財(cái)務(wù)審計(jì)為主、管理審計(jì)為輔”轉(zhuǎn)型為“管理審計(jì)為主、財(cái)務(wù)審計(jì)為輔”的新模式

《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)2011年至2015年工作規(guī)劃》中發(fā)展的總體目標(biāo)是：“加快構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向、以控制為主線、以治理為目標(biāo)、以增值為目的的現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)模式?！边@個(gè)“現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)模式”就是“財(cái)務(wù)審計(jì)為主、管理審計(jì)為輔”轉(zhuǎn)型為“管理審計(jì)為主、財(cái)務(wù)審計(jì)為輔”的新模式。高校內(nèi)部審計(jì)比企業(yè)落后，中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)“十二五”的目標(biāo)可作為高校內(nèi)部審計(jì)“十三五”的目標(biāo)。

內(nèi)部審計(jì)分為財(cái)務(wù)審計(jì)與管理審計(jì)。高校內(nèi)部審計(jì)可分為財(cái)務(wù)審計(jì)（預(yù)決算審計(jì)，專項(xiàng)資金審計(jì)，工程審計(jì)等） 和管理審計(jì)（內(nèi)部控制審計(jì)，治理審計(jì)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，專項(xiàng)審計(jì)等）?！督逃筷P(guān)于直屬高校落實(shí)財(cái)務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律的若干意見》中提出“拓展內(nèi)部審計(jì)范圍，探索開展重要政策跟蹤審計(jì)、適時(shí)開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查?！边@就將內(nèi)部審計(jì)范圍拓展到“管理審計(jì)”領(lǐng)域。

七、“十三五”期間對(duì)強(qiáng)化高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的建議

“十三五”期間重點(diǎn)應(yīng)建立健全教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系。筆者認(rèn)為，經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系體系或機(jī)制主要由三要素組成：

（一）監(jiān)管主體

2010年10月，教育部雖然成立了教育部經(jīng)費(fèi)監(jiān)管事務(wù)中心，但僅是教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系的組成部分，不能將教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的重?fù)?dān)壓在教育部經(jīng)費(fèi)監(jiān)管事務(wù)中心一家的身上?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》第三條第五款指出：“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效?！惫P者認(rèn)為，按監(jiān)管主體分類，教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系應(yīng)包括政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管、高校內(nèi)部監(jiān)管這三大部分十六個(gè)方面，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。（1）政府監(jiān)管包括政府審計(jì)機(jī)關(guān)、政府教育機(jī)關(guān)所轄的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管部門、政府財(cái)政機(jī)關(guān)、政府物價(jià)機(jī)關(guān)、政府稅務(wù)機(jī)關(guān)、政府科技機(jī)關(guān)、政府委派的高?？倳?huì)計(jì)師監(jiān)督等；（2）社會(huì)監(jiān)管包括公眾監(jiān)管、媒體監(jiān)管、社會(huì)審計(jì)等；（3）高校內(nèi)部監(jiān)管包括副職分管、正職監(jiān)管，校內(nèi)內(nèi)部控制等制度監(jiān)控，財(cái)務(wù)信息公開，校內(nèi)民主監(jiān)督，校內(nèi)專職監(jiān)督（紀(jì)委監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和會(huì)計(jì)監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督）等。

（二）監(jiān)管依據(jù)

《教育法》和《高等教育法》未提到“監(jiān)管”二字。在其他法律、行政法規(guī)中，教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管呈碎片化現(xiàn)象，因此，有必要從法律、行政法規(guī)層面上制定《教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管條例》或其他法規(guī)。筆者之所以稱為《教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管條例》，是定位于國(guó)務(wù)院頌布。《教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管法》當(dāng)然好，但要由全國(guó)人大制定?！督逃?jīng)費(fèi)監(jiān)管條例》應(yīng)比《會(huì)計(jì)法》《審計(jì)法》《預(yù)算法》《教育法》和《高等教育法》等法律地位低一些。但不能是由財(cái)政部、教育部頒布的部門規(guī)章。

（三）監(jiān)管客體

監(jiān)管客體是指監(jiān)管的對(duì)象，筆者認(rèn)為主要對(duì)象是三個(gè)：（1）監(jiān)管責(zé)任主體。教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管首先是監(jiān)管人，即監(jiān)管主要負(fù)責(zé)人的主體責(zé)任。（2）監(jiān)管制度。教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管其次是監(jiān)管制度。如監(jiān)管內(nèi)部控制制度是重點(diǎn)之一，監(jiān)管、評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度是否有漏洞，揭示相關(guān)內(nèi)部控制是否有缺陷，是否存在潛在風(fēng)險(xiǎn)等。（3）監(jiān)管重大項(xiàng)目和大額資金。教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管最后是監(jiān)管錢，不是小錢是大錢。

八、“十三五”期間對(duì)加強(qiáng)民辦高校財(cái)務(wù)的建議

1.推動(dòng)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦高校分類管理的試點(diǎn)。民辦高?？梢宰灾鬟x擇，登記為非營(yíng)利性或者營(yíng)利性法人。非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余繼續(xù)投入教育，形成的資產(chǎn)歸學(xué)校法人所有；營(yíng)利性民辦高校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行分配，形成的資產(chǎn)歸舉辦者所有，學(xué)校自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧。

2.完善民辦高校的治理結(jié)構(gòu)。目前，民辦高校的治理結(jié)構(gòu)亟待完善，如監(jiān)事會(huì)、獨(dú)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)等。

3.建立健全民辦高校財(cái)務(wù)相關(guān)的制度。分類管理明確后，必須制定營(yíng)利性民辦高校和非營(yíng)利性民辦高校兩套差異化的與財(cái)務(wù)配套的制度，如產(chǎn)權(quán)制度、會(huì)計(jì)制度、財(cái)務(wù)制度、稅收制度、收費(fèi)制度、財(cái)政支持制度、合理回報(bào)制度、監(jiān)督評(píng)價(jià)制度以及治理結(jié)構(gòu)方面的制度等。

4.落實(shí)政府對(duì)民辦高校的資助政策。

5.設(shè)立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金。

九、“十三五”期間對(duì)加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)信息化建設(shè)的建議

1.李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告（2015）》中指出：“制定‘互聯(lián)網(wǎng)+’行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等?！狈e極推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的高校財(cái)務(wù)信息化建設(shè)模式，采用“云會(huì)計(jì)”“云審計(jì)”的軟件，運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”實(shí)施高校財(cái)務(wù)管理與審計(jì)，提高高校財(cái)務(wù)管理與審計(jì)水平。

2.完善高校會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作信息化建設(shè)，可以解決財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的儲(chǔ)存、歷史數(shù)據(jù)的查詢等問題，為財(cái)務(wù)分析、財(cái)務(wù)決策提供有力支撐；做到財(cái)務(wù)處報(bào)銷“無現(xiàn)金”“無紙化”“無等候”管理。

3.建立、健全高校內(nèi)部控制流程信息化。

4.建立、健全高?！柏?cái)務(wù)管理駕駛艙平臺(tái)”和“統(tǒng)一決策支持平臺(tái)”。

5.完善高校財(cái)務(wù)信息公開管理。

6.建立健全高校財(cái)務(wù)信息與統(tǒng)計(jì)、內(nèi)部審計(jì)等資源共享的平臺(tái)。

十、“十三五”期間對(duì)加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)隊(duì)伍建設(shè)的建議

（一）高校高端會(huì)計(jì)人才建設(shè)

1.全國(guó)會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才建設(shè)

《會(huì)計(jì)行業(yè)中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃（2010—2020年）》指出：“到2020年，培養(yǎng)2 000名左右的全國(guó)會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才，擔(dān)當(dāng)會(huì)計(jì)行業(yè)領(lǐng)軍重任?！痹凇笆濉逼陂g應(yīng)加強(qiáng)高校中行政事業(yè)類會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才的建設(shè)。

2.具有國(guó)際業(yè)務(wù)能力的高級(jí)會(huì)計(jì)人才建設(shè)

《會(huì)計(jì)行業(yè)中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃（2010—2020年）》指出：“到2015年，新增大型企事業(yè)單位具有國(guó)際業(yè)務(wù)能力的高級(jí)會(huì)計(jì)人才30 000人；到2020年，在2015年的基礎(chǔ)上再新增30 000人?！睋?jù)筆者了解，在2015年達(dá)到“國(guó)際業(yè)務(wù)能力的高級(jí)會(huì)計(jì)人才30 000人”中，高校寥寥無幾，而到2020年的30 000人中則需努力。

3.教育部百人工程建設(shè)

《全國(guó)教育系統(tǒng)財(cái)務(wù)管理干部培訓(xùn)實(shí)施方案（2014—2017年）》指出：“教育部4年內(nèi)培養(yǎng)出一支100人左右的業(yè)務(wù)精湛、視野開闊、素質(zhì)綜合、能力過硬的教育財(cái)務(wù)骨干人才隊(duì)伍?！钡?017年僅兩年多時(shí)間，需要抓緊遴選。筆者曾于2014年4月中國(guó)教育會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)會(huì)議（蘭州）上呼吁：“制定一個(gè)‘百人工程的遴選方案’，從2015年起動(dòng)態(tài)考核，使選拔者有培養(yǎng)目標(biāo)，使入選者有奮斗方向?！贝送猓瑢?duì)“百人工程”2017年的后期管理，如待遇、考核與后備人選等。

（二）高校會(huì)計(jì)人才的職稱建設(shè)

《會(huì)計(jì)行業(yè)中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃（2010—2020年）》指出：“到2020年，高、中、初級(jí)會(huì)計(jì)人才比例達(dá)到10■40■50?！备咝Ｄ壳暗谋壤嵌嗌伲啃露ň幒笥质嵌嗌?？除部屬高校外，各省、市、自治區(qū)也應(yīng)有個(gè)規(guī)劃。這其中正高級(jí)會(huì)計(jì)師是個(gè)重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域，目前不少省、市、自治區(qū)尚未啟動(dòng)。

（三）高?？倳?huì)計(jì)師

2014年11月17日，《教育部關(guān)于加強(qiáng)直屬高校直屬單位財(cái)務(wù)隊(duì)伍建設(shè)的意見》（教人〔2014〕6號(hào)）第三條規(guī)定：“進(jìn)一步完善總會(huì)計(jì)師管理制度。”要求：完善選聘任用方式，著力加強(qiáng)履職能力，完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制。目前，教育部直屬高校配備比地方高校好，各省市自治區(qū)屬高校陜西省做得最好。地方高校應(yīng)在“十三五”期間抓緊配備。

（四）高校財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人建設(shè)

教人〔2014〕6號(hào)文第四條規(guī)定：“嚴(yán)格按要求選好配好財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人?！币螅簢?yán)格財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人任職條件，完善任用和職務(wù)任期機(jī)制，完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

（五）高校會(huì)計(jì)人員配備建設(shè)

教人〔2014〕6號(hào)文第五條規(guī)定：“加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員配備和規(guī)范管理?！本幹浦衅陬A(yù)算，單獨(dú)設(shè)置國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，單獨(dú)設(shè)置科研經(jīng)費(fèi)管理科，推動(dòng)內(nèi)部控制，都需新增會(huì)計(jì)人員；而加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息化管理，則需新增技術(shù)人員等等。這里應(yīng)區(qū)分“編制”與“定編”兩個(gè)概念，“會(huì)計(jì)人員編制”是指全校會(huì)計(jì)技術(shù)崗位的人員，他們大多數(shù)在財(cái)務(wù)處，有的可能在審計(jì)等其他部門，這些人員不是財(cái)務(wù)處的委派人員；而“定編”是指財(cái)務(wù)處的定編數(shù)，在財(cái)務(wù)處定編內(nèi)，絕大多數(shù)是會(huì)計(jì)技術(shù)崗位的人員，少數(shù)還有計(jì)算機(jī)等工程技術(shù)人員。

（六）完善教育系統(tǒng)財(cái)務(wù)管理干部培訓(xùn)機(jī)制

《全國(guó)教育系統(tǒng)財(cái)務(wù)管理干部培訓(xùn)實(shí)施方案（2014—2017年）》指出：培訓(xùn)機(jī)制包括建立培訓(xùn)基地，建立培訓(xùn)需求調(diào)研機(jī)制，建立干部參訓(xùn)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建立培訓(xùn)質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，建設(shè)培訓(xùn)師資庫，加大課程教材開發(fā)力度等尚需完善。

十一、校辦企業(yè)應(yīng)探索實(shí)施以管資本為主的體制

應(yīng)以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

十二、“十三五”期間高校財(cái)務(wù)應(yīng)有兩個(gè)版本的建議

第一個(gè)版本：制定《高等學(xué)?！笆逼陂g財(cái)務(wù)工作的若干意見》的建議。

在高校財(cái)務(wù)的歷史上，教育部、財(cái)政部制定過“高?！甔五年’期間財(cái)務(wù)工作的若干意見”的僅兩次。

1991年4月8日，原國(guó)家教委、財(cái)政部制定過《高等學(xué)?！鞍宋濉逼陂g財(cái)務(wù)工作的若干意見》（教財(cái)〔1991〕33號(hào)）；2007年1月15日，教育部、財(cái)政部制定過《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作的若干意見》（教財(cái)〔2007〕1號(hào)）。

第二個(gè)版本：制定《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》某一章的建議。

在《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》中單獨(dú)設(shè)“教育條件保障”一章。最近三次“國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第N個(gè)五年規(guī)劃”中的規(guī)定有：

2001年7月26日，教育部印發(fā)的《全國(guó)教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》（教發(fā)〔2001〕33號(hào)）中第四章“‘十五’期間教育改革與發(fā)展的主要政策措施”的規(guī)定；

2007年5月18日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《教育部國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》（國(guó)發(fā)〔2007〕14號(hào)）中第四章“保障措施”的規(guī)定；

2012年6月14日，教育部印發(fā)的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》（教發(fā)〔2012〕9號(hào)）中第十一章“加強(qiáng)教育條件保障”的規(guī)定?！?/p>

【參考文獻(xiàn)】

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