城市軌道交通工程規(guī)劃手續(xù)辦理的若干思考

摘要 城市軌道交通工程規(guī)劃手續(xù)辦理貫穿于設計全過程，涉及方案與內(nèi)外部邊界條件、法律法規(guī)的銜接和平衡，是項目依法合規(guī)的重要支撐，具有嚴肅性和法律性。該文以某市軌道交通建設過程中的方案審批、“一書兩證”辦理和規(guī)劃核實驗收等規(guī)劃手續(xù)辦理為依托，結合國家相關部委發(fā)布的一系列政策法規(guī)，從建設單位管理角度出發(fā)，分析并總結了建設單位在軌道交通規(guī)劃手續(xù)辦理過程中的做法、經(jīng)驗并提出了工作建議，研究成果可為后續(xù)辦理軌道交通規(guī)劃手續(xù)提供借鑒和參考。

關鍵詞 軌道交通；規(guī)劃許可；手續(xù)辦理

中圖分類號 U239 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2024）21-0178-04

0 引言

城市軌道交通建設項目是大型的綜合性系統(tǒng)工程，具有投資大、建設周期長、專業(yè)繁多、涉及面廣的特點。國家已制定明確的基本建設程序：線網(wǎng)規(guī)劃、線網(wǎng)近期建設規(guī)劃、項目可行性研究、工程勘察設計、工程施工、試運行、試運營（初期運營）、竣工驗收和項目后評價[1-2]。城市軌道交通項目審批工作包括線網(wǎng)規(guī)劃審批、建設規(guī)劃審批、項目可行性研究報告審批、初步設計及概算審批等程序。按照最新國家政策規(guī)定，線網(wǎng)規(guī)劃納入城市國土空間總體規(guī)劃，審批程序參照國家相關規(guī)定執(zhí)行；建設規(guī)劃（地鐵、輕軌）由省發(fā)展改革部門會同住房城鄉(xiāng)建設部門進行初審，后按0LxbA38VlNYva5yv0S9Q7Gyy57DjiEw98nSdqR7HNwE=程序報國家發(fā)展改革委或國務院審批；可行性研究報告已下放至省級投資主管部門審批；初步設計根據(jù)各省實際情況由省級發(fā)改部門或市級發(fā)改部門審批[3-6]，審批權限見表1。

由于軌道交通工程屬于線性工程，主線具有市政工程特點，而車輛基地、控制中心及主變電所等工程又具有房建工程特點，各地規(guī)劃部門的屬地經(jīng)驗和做法各不相同，通常不同程度地參照市政工程或房建工程來開展審批工作。自2018年以來，涉及國土、規(guī)劃層面的新政策陸續(xù)出臺，該文以某市軌道交通規(guī)劃手續(xù)辦理為依托，結合屬地審批程序和經(jīng)驗，從建設單位管理的角度分析并總結了設計方案審批、辦理“一書兩證”（用地預審和規(guī)劃選址、用地規(guī)劃許可證和建設工程規(guī)劃許可證）和辦理規(guī)劃核實驗收等階段的經(jīng)驗和做法，研究成果可以為后續(xù)工程提供借鑒和參考。

1 規(guī)劃手續(xù)的辦理

軌道交通工程規(guī)劃手續(xù)辦理貫穿于設計全過程，是設計的主要任務和工作之一，批準后的規(guī)劃手續(xù)具有嚴肅性和合法性，是設計工作應該遵循的根本性綱領，又是下階段施工許可辦理的前置要件和項目后期規(guī)劃核實的法定依據(jù)。建設單位在規(guī)劃手續(xù)辦理過程中既要弄清楚審批部門的程序（包含前置要件、審查流程等）和材料要求（文件格式、內(nèi)容、圖紙等），又要溝通制定報批計劃和報審材料模板、督促設計單位落實并完成初審工作，具有承上啟下的重要作用。這也是建設單位的重要工作內(nèi)容之一。

1.1 規(guī)劃審批程序的制定

截至2016年，國內(nèi)在建地鐵城市已超過40余個，但對于新建地鐵城市，管理機制和體制都需要從零開rXx+oYosKR+kRUDiW36uJ1AhKnkZPkWx85TSLaOVtL0=始逐步建立，政府部門和建設單位之間需要不斷磨合。規(guī)劃主管部門審批地鐵規(guī)劃許可手續(xù)實屬首次，建設單位和規(guī)劃主管部門充分溝通后，開展對鄰近周邊已建地鐵城市的調(diào)研，并結合《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、屬地規(guī)劃管理文件等上位依據(jù)，因地制宜，在規(guī)劃手續(xù)開始辦理前，商定了規(guī)劃許可手續(xù)辦理程序并報政府同意，具體流程見圖1。其中審批原則如下：

（1）城市軌道交通建設工程規(guī)劃管理應符合上級部門批準的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、建設規(guī)劃和規(guī)劃設計方案。

（2）規(guī)劃管理應遵循統(tǒng)一規(guī)劃、分段審批、統(tǒng)一管理的原則，規(guī)劃部門根據(jù)建設單位的申請，對城市軌道交通建設工程分類或分段、分塊予以規(guī)劃許可。

（3）城市軌道交通工程的規(guī)劃選址手續(xù)，應按照省規(guī)劃主管部門要求的程序辦理；其余規(guī)劃手續(xù)，由市規(guī)劃主管部門統(tǒng)一受理、統(tǒng)一許可、統(tǒng)一管理。

1.2 規(guī)劃選址和用地預審

（1）辦理原則：在工程可行性研究報告批復前辦理建設項目選址意見書。城市軌道交通建設項目整體線路的規(guī)劃選址手續(xù)，由建設單位報請省規(guī)劃主管部門統(tǒng)一核發(fā)選址意見書，用地預審由省國土管理部門按權限核發(fā)。

（2）辦理流程：建設單位申請→設計單位提供規(guī)劃選址專題報告→規(guī)劃主管部門受理→現(xiàn)場踏勘→技術論證→公示→核發(fā)規(guī)劃選址意見書。辦理要件：1）建設規(guī)劃批復；2）規(guī)劃選址專題報告等。

自2019年9月后，建設項目選址意見書和用地預審意見手續(xù)合并辦理，由自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)建設項目用地預審與選址意見書，不再單獨核發(fā)建設項目選址意見書、建設項目用地預審意見。

涉及新增建設用地，用地預審權限在自然資源部的，建設單位向地方自然資源主管部門提出用地預審與選址申請，由地方自然資源主管部門受理；經(jīng)省級自然資源主管部門報自然資源部通過用地預審后，地方自然資源主管部門向建設單位核發(fā)建設項目用地預審與選址意見書。用地預審權限在省級以下自然資源主管部門的，由省級自然資源主管部門確定建設項目用地預審與選址意見書辦理的層級和權限。

使用已經(jīng)依法批準的建設用地進行建設的項目，不再辦理用地預審；需要辦理規(guī)劃選址的，由自然資源主管部門對規(guī)劃選址情況進行審查，核發(fā)建設項目用地預審與選址意見書。

1.3 規(guī)劃設計方案

軌道交通車站和線路方案的確定不僅受內(nèi)外部條件影響，也受設計周期的影響。隨著設計工作的深入，設計輸入條件逐漸清晰，設計方案逐步穩(wěn)定。

（1）辦理原則：一種方式是采用全線車站統(tǒng)一辦理方案審查，另一種方式是單個車站獨立開展方案審查。根據(jù)屬地規(guī)劃審批慣例和要求，該文依托項目采用了全線統(tǒng)一辦理方案審查的方式。在線站位方案穩(wěn)定后（初步設計階段），規(guī)劃設計方案按照規(guī)劃要求的三級審議制度依次通過專家會、專題會和規(guī)委會等，取得規(guī)劃方案意見后，作為后續(xù)規(guī)劃許可手續(xù)辦理和設計的依據(jù)。其中，車輛段、停車場、控制中心以及變電站等塊狀用地，參照民用建筑方案報批流程。

（2）辦理流程：建設單位申請→提供規(guī)劃方案文本等技術資料→規(guī)劃主管部門受理→出具規(guī)劃方案意見。辦理要件：1）工程可行性研究批復文件；2）建設項目預審與選址意見書及附圖等。

1.4 用地規(guī)劃許可證

（1）辦理原則：車輛段、停車場、控制中心以及變電站等配套用地，由規(guī)劃主管部門按項目地塊分別辦理用地規(guī)劃許可證后，由建設單位辦理國有土地使用證。

（2）辦理流程：建設單位申請→提供用地坐標圖、宗地圖等技術資料→規(guī)劃主管部門受理→公示→核發(fā)用地規(guī)劃許可證。辦理要件：1）工程可行性研究批復；2）建設項目預審與選址意見書及附圖；3）規(guī)劃設計方案專家審查意見；4）完成非建設用地土地報批后（如有）等。

位于城市道路或已供應土地上的軌道交通主線路、沿線各站點、出入口等，不再辦理建設用地規(guī)劃許可證。建設單位應取得該土地權屬主體同意使用的證明文件（城市軌道交通建設工程的使用土地證明文件是指國有土地使用證或用地預審意見或引入社會資本投資的相關證明文件或既有土地權屬主體同意使用的證明文件或其他建設主體有權使用土地證明文件）。土地權屬主體不明或者存在爭議，無法提供上述證明文件的，應采取報紙公告等形式征求意見，必要時組織聽證。

1.5 工程規(guī)劃許可證

（1）辦理原則：1）城市軌道交通工程規(guī)劃設計方案由市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織專家論證與部門聯(lián)審會議通過后，提請市城市規(guī)劃專題會、規(guī)委會審議。審議通過的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門予以核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證；2）針對軌道交通工程的特點，消防、文物、抗震許可手續(xù)不作為建設工程規(guī)劃許可證的前置條件，由各部門并聯(lián)審批；3）站點周邊后期道路恢復及末期管線綜合方案進行專項的規(guī)劃手續(xù)辦理，由市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織各產(chǎn)權單位進行方案論證后，出具方案審查意見，并核發(fā)管線工程規(guī)劃許可證。

（2）辦理流程：建設單位申請→設計單位提供規(guī)劃設計方案（建設單位提供用地手續(xù)）→規(guī)劃主管部門受理→公示→通過內(nèi)部審核→核發(fā)工程規(guī)劃許可證。辦理要件：1）建設用地規(guī)劃許可證；2）使用土地證明文件；3）詳細規(guī)劃方案專家審查意見；4）規(guī)劃設計方案聯(lián)審聯(lián)批意見；5）城市配套費憑證；6）相關會議紀要等。

1.6 規(guī)劃核實

（1）辦理原則：1）軌道交通建設項目的規(guī)劃調(diào)整，由規(guī)劃主管部門組織專家論證與部門聯(lián)審會議通過后，提請專題會、規(guī)委會審議（如有）；2）軌道交通建設項目的規(guī)劃核實，納入項目綜合驗收，建設單位委托第三方開展規(guī)劃核實測量，出具完整測量報告，由規(guī)劃主管部門依據(jù)綜合驗收意見，出具規(guī)劃核實報告；3）在已出土地內(nèi)新建城市軌道交通設施的，該出讓地塊按原出讓合同確定的規(guī)劃條件開展后續(xù)建設和項目的竣工驗收。因新建城市軌道交通設施造成出讓地塊內(nèi)建筑密度、綠地率、容積率等指標變化的，不影響該出讓地塊建設內(nèi)容的各項驗收。

（2）辦理流程：在竣工驗收階段，建設單位提交核實申請→第三方單位完成測量成果→項目所在區(qū)規(guī)劃主管部門受理→現(xiàn)場踏勘→通過內(nèi)部審核→核發(fā)建設工程規(guī)劃核實意見書。辦理要件：1）建設工程規(guī)劃許可證；2）竣工測量圖和實測坐標圖；3）實測面積報告書；4）城市配套費憑據(jù)；5）相關會議紀要等。

2 規(guī)劃手續(xù)辦理的幾點思考

2.1 前期學習借鑒的緊迫性

截至2023年底，中國大陸地區(qū)共有59個城市開通城市軌道交通運營線路338條[7]。軌道交通工程涉及專業(yè)內(nèi)容多，邊界條件復雜，建筑形式多樣。在規(guī)劃審批層面展現(xiàn)出復雜性的特點，國家審批體制及政策在不斷更新和創(chuàng)新，在遵循國家層面的法律法規(guī)的前提下，審批實施層面的做法和理念以及審批部門的分工均有差異，借鑒已有經(jīng)驗和理念在項目建設前期已顯得十分緊迫。在開展規(guī)劃手續(xù)辦理前，本著“學、抄、超”的理念，通過及時吸收接納本省內(nèi)或省外軌道交通的審批經(jīng)驗后再提升，做到事前明確流程，為本地區(qū)的規(guī)劃審批提供重要的支撐，確保建設項目的依法合規(guī)。

2.2 穩(wěn)定設計方案的重要性

軌道交通線路通常沿著城市發(fā)展軸線、人口崗位密集地區(qū)布設，為吸引客流、提供便捷出行服務，車站的位置一般都設置于交通流量大、建筑密度高、人口聚集大的路口，周邊環(huán)境復雜，涉及權益方眾多。為此，將設計周期劃分為規(guī)劃方案設計、總體設計、初步設計（招標設計）、施工圖設計及配合等階段，同時穿插了工程可行性研究和初步設計兩個重要的項目審批階段。后一設計階段都是對前一設計階段成果的深化和繼承，再深化，最終所有的審批載體都歸結于規(guī)劃設計方案。工程規(guī)劃許可證獲批后，一是要作為辦理施工許可手續(xù)的前置和后續(xù)規(guī)劃核實驗收的法定依據(jù)；二是表明規(guī)劃選址意見、用地規(guī)劃許可和土地劃撥手續(xù)已經(jīng)完成。若前期方案研究不深入、選址階段包容性不強或設計邊界輸入條件不準確甚至有遺漏[8-9]（包含但不限于征拆、工程、開發(fā)、規(guī)范和審批等層面需求條件、基礎資料等），在實施過程經(jīng)常會遇到因征拆、管線、建構物、外界需求變化等影響調(diào)整線路、車站方案，導致規(guī)劃許可手續(xù)辦理難度加大，甚至要重新辦理規(guī)劃許可手續(xù)。

2.3 創(chuàng)新審批方式的必要性

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等上位法律法規(guī)，對于公共基礎設施用地，依次要辦理選址意見書、用地規(guī)劃許可證、土地劃撥手續(xù)后，方可辦理建設工程規(guī)劃許可證。

雖然大的審批方向基本確定，但由于軌道交通的特點，審批過程經(jīng)常遇到一些政策壁壘。軌道交通主線通常位于市政道路下方，附屬出入口、風亭位于道路紅線外的已出讓地塊、廣場或綠地等土地性質(zhì)和權屬相對復雜，按照常規(guī)的辦理程序，地下部分需要采用分層確權，地面部分需要收回占用土地，再劃撥給軌道交通建設單位，涉及產(chǎn)權分割、談判賠償、公示聽證等手續(xù)辦理難度極大。為此，規(guī)劃部門創(chuàng)新審批方式，根據(jù)建設單位的申請，對城市軌道交通建設工程分類或分段、分塊予以規(guī)劃許可。地下車站和區(qū)間隧道按照市政工程采用分層確權方式辦理規(guī)劃許可，場段及控制中心等塊狀用地按照民建工程辦理規(guī)劃許可?？紤]軌道交通屬于公益事業(yè)，位于城市道路或已供應土地上的軌道交通主線路、沿線各站點、出入口等，采用不再辦理建設用地規(guī)劃許可證，而是提供使用土地證明文件的方式（由所在區(qū)政府兜底提供證明文件）。同時，在規(guī)劃核實階段，對位于國有土地上的設計方案調(diào)整免于重新辦理工程規(guī)劃許可證，報請政府同意后，采用實測的方式直接辦理規(guī)劃核實手續(xù)。

3 結論

2019年5月，《中共中央、國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》印發(fā)，推進“放管服”改革，以“多規(guī)合一”為基礎，推動“多審合一”“多證合一”，優(yōu)化現(xiàn)行建設項目用地（海）預審、規(guī)劃選址以及建設用地規(guī)劃許可、建設工程規(guī)劃許可等審批流程。與此同時，軌道交通經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展也在不斷出臺TOD開發(fā)等相關配套政策，推動土地復合利用、節(jié)約集約利用土地，不斷創(chuàng)新軌道交通工程主體、附屬以及與周邊地塊聯(lián)通接口的規(guī)劃審批方式，推動軌道交通項目依法合規(guī)。該文結合屬地規(guī)劃審批程序和積累的經(jīng)驗，從建設單位管理的角度分析并總結了規(guī)劃設計方案審批、辦理“一書兩證”（用地預審和規(guī)劃選址、用地規(guī)劃許可證和建設工程規(guī)劃許可證）和辦理規(guī)劃核實驗收等階段的經(jīng)驗和做法，以期為后續(xù)辦理軌道交通規(guī)劃手續(xù)提供借鑒和參考。

參考文獻

[1]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部.城市軌道交通建設項目管理規(guī)范：GB 50722—2011[S].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2011.

[2]易思蓉.城市軌道交通線路規(guī)劃與設計[M].北京：科學出版社，2003．

[3]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見，國辦發(fā)〔2018〕52號[Z].北京，2018.

[4]中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會.國家發(fā)展改革委關于加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的通知，發(fā)改基礎〔2015〕49號[Z].北京，2015.

[5]河南省人民政府辦公廳.關于印發(fā)河南省城市軌道交通項目規(guī)劃建設管理辦法（試行）的通知，豫政辦〔2021〕7號[Z].鄭州，2021.

[6]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部.城市軌道交通工程項目規(guī)范：GB 55033—2022[S].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2022.

[7]中國城市軌道交通協(xié)會.城市軌道交通2023年度統(tǒng)計和分析報告[R].北京，2024.

[8]徐智慧.關于城市軌道交通建設前期項目管理的探討[J].都市快軌交通，2010（5）：52.

[9]徐智慧，張文全.地鐵可行性研究方案穩(wěn)定性研究[J].城市軌道交通研究，2016（2）：1.