10萬億元化債“靴子落地”

11月8日，在萬眾矚目的全國人大常委會辦公廳新聞發(fā)布會上，全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員、全國人大常委會預(yù)算工作委員會主任許宏才和財政部部長藍(lán)佛安公布了傳聞已久的地方債化債規(guī)模：全國人大常委會批準(zhǔn)增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。并且從2024年開始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元補(bǔ)充政府性基金財力，累計可置換隱性債務(wù)4萬億元。

自2015年以來，中國已經(jīng)實(shí)施了四輪債務(wù)置換，但此次出臺的10萬億元化債方案，從規(guī)模上看確實(shí)是近年來出臺的支持化債力度最大的一項措施。長城證券研報表示，實(shí)施一次大規(guī)模置換措施，表明化債思路從“點(diǎn)狀式排雷向整體性除險”轉(zhuǎn)變，同時隱性債務(wù)通過置換實(shí)現(xiàn)顯性化，從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變，更加規(guī)范化、制度化、透明化，更有利于控制和管理地方債務(wù)風(fēng)險。

“現(xiàn)在就是‘等風(fēng)來’。”北方一家城投平臺企業(yè)的工作人員表示，今年以來該公司償負(fù)壓力整體已經(jīng)有所緩解，期盼能在本輪化債中獲得更多額度。

從“防風(fēng)險”到“除險”

縱觀過去十年間的四次債務(wù)置換，與本輪化債規(guī)模相當(dāng)?shù)闹挥?015年-2017年首輪發(fā)債。

2015年12月，財政部發(fā)布了《財政部關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》，通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換，總量大約在12萬億元。不過，這一輪置換并非對于隱性債務(wù)的置換，而是對地方政府存量債務(wù)中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的部分進(jìn)行置換。

直到2017年7月底，中央政治局會議首次提到“堅決遏制隱性債務(wù)增量”，這一問題才真正浮出水面。之后7年間，第二輪化債的起點(diǎn)是2019年啟動了在債務(wù)壓力較大省市選擇建制縣作為隱性債務(wù)化解試點(diǎn)，試點(diǎn)省份包括貴州省、湖南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、云南省、遼寧省、甘肅省等，到2020年年底建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn)擴(kuò)容至26個省市，該輪化債總規(guī)模約為7700億元；第三輪化債的起點(diǎn)是2021年10月，北上廣陸續(xù)啟動“全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)”工作，該輪化債總規(guī)模約為5042億元；第四輪則是從2023年年中的政治局會議提出“制定實(shí)施一攬子化債方案”開始，據(jù)中誠信國際統(tǒng)計，至今規(guī)模約為26萬億元。

通過上述幾輪化債，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)減少趨勢。據(jù)藍(lán)佛安透露，截至2023年年末，全國隱性債務(wù)余額為14.3萬億元。而經(jīng)過此次10萬億元置換隱性債務(wù)措施，再加上2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元仍按原合同償還，2028年之前地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一，化債壓力大大減輕。

“當(dāng)前一些地方隱性債務(wù)規(guī)模大、利息負(fù)擔(dān)重，不僅存在‘爆雷’風(fēng)險，也消耗了地方可用財力?！彼{(lán)佛安指出，此次大規(guī)模置換，從政策出發(fā)點(diǎn)看，體現(xiàn)了從過去的應(yīng)急處置向現(xiàn)在的主動化解，從“點(diǎn)狀式排雷”向“整體性除險”轉(zhuǎn)變，從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變，從側(cè)重于防風(fēng)險向防風(fēng)險、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。從政策效應(yīng)看，既解決地方“燃眉之急”，緩釋地方當(dāng)期化債壓力、減少利息支出，又將大幅節(jié)約地方利息支出，五年累計可節(jié)約6000億元左右。

能否修復(fù)樓市循環(huán)？

盡管過去幾年間，各個地方政府在化解隱性債務(wù)方面付出了諸多努力，但今年仍要開展大規(guī)模債務(wù)置換的重要原因之一，就是土地財政承壓，導(dǎo)致各地隱性債務(wù)化解的難度加大。

中金研報分析稱，2023年狹義財政籌資性凈收入較2021年下降了2.4個百分點(diǎn)，最重要的原因是土地收入下降，政府債務(wù)融資部分抵消了土地收入下降的影響。從年初至今的數(shù)據(jù)來看，2024年廣義財政凈籌資收入同比收縮，與GDP的比例同比下降3個百分點(diǎn)左右，主要原因是土地收入下滑以及城投凈融資減少。

財政部10月25日數(shù)據(jù)顯示，2024年前三季度，全國政府性基金預(yù)算收入約3.1萬億元，同比下降20.2%。其中，地方政府性基金中的國有土地使用權(quán)出讓收入約2.3萬億元，同比下降24.6%。

中國社會科學(xué)院金融研究所副所長、國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任張明曾在10月9日參加過由國務(wù)院總理李強(qiáng)主持召開的經(jīng)濟(jì)形勢專家和企業(yè)家座談會。他指出，根據(jù)他近年來對地方政府的持續(xù)調(diào)研，很多地方政府新增隱性債務(wù)實(shí)屬不得已。過去，房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)占到很多地方政府綜合財力的50%，現(xiàn)在隨著房地產(chǎn)市場進(jìn)入深度調(diào)整階段，土地出讓金以及其他房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)已經(jīng)顯著下降。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，置換隱性債務(wù)，債務(wù)期限拉長、利率下降以及債務(wù)可支付，可以解決部分欠款，特別是地方政府對國企城投、政府和國企城投對房地產(chǎn)企業(yè)及上下游的欠款，這有利于解決三角債、修復(fù)房地產(chǎn)上下游的資金鏈，促進(jìn)房地產(chǎn)市場良性循環(huán)、正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

而對于當(dāng)下的財政收支矛盾，藍(lán)佛安表示，目前仍有充足的政策工具和資源能夠保障今年全國財政收支實(shí)現(xiàn)平衡，重點(diǎn)支出力度不減。后兩個月，財政部一方面將安排有關(guān)中央單位上繳一部分專項收益，補(bǔ)充中央財政收入；另一方面加強(qiáng)財政支出管理，確保重點(diǎn)支出，特別是中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金足額到位。從地方看，拿出4000億元地方政府債務(wù)結(jié)存限額，用于補(bǔ)充地方政府綜合財力，并鼓勵有條件的地方盤活政府存量資源資產(chǎn)，加強(qiáng)國有資本收益管理，保障財政支出需要。如果確有必要，地方還有預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等存量資金可以動用。

擴(kuò)大內(nèi)需仍需長效機(jī)制

一場事先預(yù)告的“及時雨”已經(jīng)如期降臨，但在降低廣義財政還本付息、“時間換空間”之后，針對擴(kuò)大內(nèi)需等問題，仍需要更大力度的改革去推進(jìn)。

9月底舉行的中國人民大學(xué)中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）季度論壇上，國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦曾經(jīng)建議以發(fā)行超長期國債為主籌措資金，在一到兩年時間內(nèi)，形成不低于10萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激規(guī)模。在中國新型城鎮(zhèn)化理論·政策·實(shí)踐論壇2024上，他指出，為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，防止價格和產(chǎn)量的負(fù)向螺旋下行，有必要采取短期刺激措施。但刺激是有代價的，是為結(jié)構(gòu)性改革贏得時間和空間。要用刺激加改革的方法，花錢建新制度，為中長期經(jīng)濟(jì)社會質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造不可或缺的制度條件和政策環(huán)境。

盡管此次置換隱性債務(wù)不能完全算是“經(jīng)濟(jì)刺激”，只是增量財政政策的一個部分，但多方專家仍在呼吁，需要更多擴(kuò)張性的財政政策去擴(kuò)大內(nèi)需。

在國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室發(fā)布的“2024三季度中國財政運(yùn)行”報告中，國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室高級研究員、中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪紅駒指出，四季度財政政策應(yīng)更加積極主動，配合一攬子擴(kuò)內(nèi)需政策，明確積極財政政策主導(dǎo)的“擴(kuò)張性”，有效擴(kuò)大內(nèi)需，化解債務(wù)風(fēng)險，深化財稅體制改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

張明也表示，這一輪財政化債應(yīng)該只是財政政策擴(kuò)張的一個組成部分，而非財政政策擴(kuò)張的全部，有望在2025年年初看到更多的財政擴(kuò)張政策。無論從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來看，還是從發(fā)達(dá)國家宏觀政策操作實(shí)踐來看，針對當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)面臨總需求不足的局面，財政政策必須保持相當(dāng)?shù)臄U(kuò)張性。

劉世錦認(rèn)為，現(xiàn)階段擴(kuò)大消費(fèi)需求要找準(zhǔn)重點(diǎn)和痛點(diǎn)，包括三個方面：一是以基本公共服務(wù)為依托的發(fā)展型消費(fèi)，二是以農(nóng)民工為重點(diǎn)的中低收入階層，三是以人為中心、發(fā)展權(quán)利平等的城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。但他同時也指出，擴(kuò)大消費(fèi)不宜仿效發(fā)達(dá)國家進(jìn)行“直升機(jī)撒錢”，也不宜簡單仿效發(fā)達(dá)國家量化寬松政策。當(dāng)前在改革工具箱內(nèi)，仍然能夠找到不少增長導(dǎo)向、有立竿見影之效的改革舉措，即使那些中長期見效的改革，如能盡早啟動和推進(jìn)，也能形成積極預(yù)期。

“改革就是開放權(quán)利，增加新的交易機(jī)會，相應(yīng)擴(kuò)大貨幣需求，擴(kuò)大信用，進(jìn)而實(shí)質(zhì)性地擴(kuò)大需求和供給，特別是需求側(cè)改革能夠更多地擴(kuò)大消費(fèi)需求?！眲⑹厘\說道。（微信公眾號“華夏時報”）