大饑荒后的非洲土地管理法治化

1982年到1985年，非洲發(fā)生了有記載以來最嚴重的旱災。1984年10月，持續(xù)干旱引發(fā)一場大饑荒，共有約1.5億人受災。南非《公民報》回顧了這場40年前的嚴重災害，以及與之相關的非洲國家土地管理法治化進程。

大饑荒是如何發(fā)生的

20世紀60年代末到70年代初，非洲薩赫勒地區(qū)（從撒哈拉沙漠南部邊緣到中非）的狹長地帶發(fā)生干旱災害，造成數(shù)十萬人死亡?！八_赫勒大旱”后，氣象學家和人類學家發(fā)出警告：非洲的嚴重干旱將成為大概率事件，當?shù)卣蛧H社會應予以密切關注。

然而，當時正值越南戰(zhàn)爭期間，國際社會的關注重點在亞洲中南半島，對非洲旱災的關注度不高。加之薩赫勒地區(qū)并非資源富集區(qū)，當時未能引起國際社會的更多重視。10年后，氣象學家和人類學家的擔憂成為現(xiàn)實——又一場嚴重的旱災席卷了半個非洲大陸，引發(fā)了一場大饑荒。

1982年，非洲大部分地區(qū)發(fā)生旱災，以東非地區(qū)最為嚴重。那里的降水量連續(xù)數(shù)年遞減，1982年的降水量只有1981年的一半，造成馬里、塞內加爾、埃塞俄比亞、索馬里和坦桑尼亞等國的農作物大規(guī)模歉收，主食類糧食更是減產一半以上，導致數(shù)百萬人遭遇食品供應不足。

如果東非地區(qū)能夠在1983年迎來降水，那么旱情就有望得到緩解。但反常的情況出現(xiàn)了——到1983年，干旱仍在繼續(xù)，連往年降水量較大的東非地區(qū)南部也遭遇了罕見的干旱，有些國家甚至全年都沒有下一滴雨。在從南到北的20多個東非地區(qū)國家中，農業(yè)國幾乎顆粒無收，一些以畜牧業(yè)為支柱產業(yè)的國家也面臨危機。由于自流井和溪流干涸，牲畜缺乏飲水，大量幼畜死于干渴。牧民不得不提前將其宰殺，拿到市場上售賣。

連續(xù)兩年近乎零降雨，在非洲氣象史上屬于“極小概率事件”。當時各國政府認為，這場干旱持續(xù)的時間不會太長，很快就會迎來降水，雨季將快速抵消干旱的影響。

然而，1983年冬天到1984年秋天，干旱仍在持續(xù)，而且比上一年更加嚴重。這導致大半個非洲的食品供應系統(tǒng)崩潰。1984年10月，大饑荒全面暴發(fā)，整個非洲大陸有一半以上的國家出現(xiàn)嚴重的食品短缺，共有1.5億人受到影響，其中近1000萬人失去了生命。上千萬人離開家園逃難，荒野上到處可見餓斃者。在干旱最為嚴重的地區(qū)，饑民在其所到之處吃光了大地上的一切活物，包括各類昆蟲，最后是草根和樹皮。

伴隨著流民，瘟疫開始流行。長期干旱令荒漠里的水源干涸，許多野生動物都渴死了。一些饑民分食倒斃的動物尸體，結果患上傳染病。禍不單行的是，在聯(lián)合國和其他國際組織設立的難民營中，痢疾等傳染病暴發(fā)大流行。饑民紛紛倒下，疾病快速傳播……

土地管理未能適應人口增長

據(jù)南非《公民報》報道，1984年非洲大饑荒之慘烈，不亞于人類歷史上任何一場災難。究其原因，主要在于土地管理和利用的水平未能適應人口的增長。

19世紀初奴隸貿易被廢止后，非洲地區(qū)的人口開始增長。19世紀末20世紀初，非洲的人口增長速度開始加快。進入工業(yè)時代，非洲的開發(fā)速度加快。西方國家在獲取資源的同時，也把現(xiàn)代化工業(yè)成果和社會制度帶到了非洲各國，間接促進了當?shù)氐陌l(fā)展。例如，歐美各國在非洲開辦的礦場和種植園，養(yǎng)活的人口比非洲原住民部落要多。各國給非洲國家送去了工業(yè)品、糧食和藥品，促進了人口數(shù)量的增長和人均壽命的延長。

到20世紀70年代，非洲已經成為世界上人口增長最快的大洲。20世紀80年代初，非洲每年新增上千萬人口，糧食供應問題日益凸顯。

伴隨著人口的增長，非洲國家大量開墾耕地，農業(yè)消耗了大量淡水資源，水資源危機開始顯現(xiàn)。非洲缺乏先進的水利設施，難以有效利用自然降水。每當雨季到來時，大量雨水白白流走，未能儲備下來。久而久之，大量被開墾的農田成為一些國家的負擔——其產量不高，浪費水源，而且農民的勞動效率低下。

畜牧業(yè)的情況也很糟糕。東非大草原上有大量游牧部落，人口越多，其放養(yǎng)的牛羊就越多。浩浩蕩蕩的牛羊席卷草原，令牧場難以休養(yǎng)生息。大片草場變得光禿禿的，無法保護地表水分，加劇了干旱。一些草場甚至出現(xiàn)了不可逆的荒漠化。為了找到新的牧場，大批游牧民不斷遷徙，與農耕地區(qū)發(fā)生“碰撞”，進一步破壞了耕作環(huán)境。

綜上，20世紀80年代，土地特別是農業(yè)和畜牧業(yè)用地的管理和利用水平低下，是導致非洲國家難以有效應對旱災的根本原因。

艱難改革

1984年大饑荒后，痛定思痛的非洲國家意識到，其對農業(yè)的有效投入存在不足——同期亞洲國家對農業(yè)的投入占GDP的比重均在10%以上，而非洲國家都在4%左右。

20世紀80年代后期，非洲國家實現(xiàn)糧食自給的愿望不斷增強，開始推動經濟改革，將國家資金重點投向農業(yè)和畜牧業(yè)，農業(yè)人口的占比普遍提高到80%。改革旨在增加糧食作物的產量，改變農業(yè)發(fā)展結構，將糧食作物作為自身發(fā)展的戰(zhàn)略儲備。

為實現(xiàn)上述目標，肯尼亞、坦桑尼亞等國擴大了糧食種植面積，改進耕種方法，提高單位土地的糧食產量；為農業(yè)提供資金支持，整修灌溉設施；在保障糧食產量充足的前提下，由政府主導高價收購糧食，提高糧食自給率。

同一時期，世界銀行和國際貨幣基金組織加大了對非洲國家的支持力度，不過，其重點在于鼓勵自由貿易和市場經濟。這與一些非洲國家對農業(yè)的支持政策發(fā)生對沖。一些農戶在與享受高額補貼的歐美農業(yè)企業(yè)競爭中處于劣勢，限制了非洲國家糧食自給率的提高。

時任非洲綠色革命聯(lián)盟主席納曼加·恩貢吉在1990年表示：“農業(yè)是非洲大多數(shù)國家的經濟支柱，非洲30歲以下人口占總人口的2/3。這兩個因素促使非洲國家特別是東非國家推行‘重新包裝農業(yè)’的改革，以吸引青年參與農業(yè)發(fā)展，避免再發(fā)生像1984年那樣的嚴重饑荒。然而，由于種種因素，這一輪改革難言成功?！?/p>

恩貢吉的擔憂很快就變成了現(xiàn)實。1991年，一場大饑荒以驚人的速度在非洲大陸肆虐開來，有100萬—300萬饑民瀕臨死亡。據(jù)聯(lián)合國糧農組織估計，當時非洲至少需要120萬噸糧食援助才能渡過難關。糧食危機在撒哈拉以南的國家尤為令人擔憂，其中蘇丹、埃塞俄比亞、安哥拉、利比里亞、莫桑比克和索馬里等國的形勢最為嚴峻。

嚴重的干旱使蘇丹大部分地區(qū)的農作物絕產絕收。在20世紀80年代遭旱災重創(chuàng)的埃塞俄比亞，此時處境再度艱難——難民救濟所中擁擠著成千上萬的饑民，苦苦等待為數(shù)不多的救濟糧。更多的饑民則拖著孱弱的身軀，踏上了尋找糧食的艱難之路。除了受到干旱的襲擊，一些國家還同時遭受了蝗蟲的襲擊，肆虐的害蟲把所剩無幾的莊稼吃了個精光。

1992年，非洲大陸烈日炎炎，旱情不減。每年年底本是非洲南部地區(qū)的雨季，可是1992年底卻晴空萬里，不見一絲云彩，甚至連城鎮(zhèn)居民的飲水也成了大問題。旱災從南向北蔓延，受災人口增加到1億，其中有3000萬人遭遇了嚴重的食品短缺。

值得一提的是，津巴布韋一直享有“南部非洲糧倉”的美稱。20世紀80年代非洲大干旱期間，津巴布韋支援了許多國家。但1992年，持續(xù)干旱使津巴布韋自身也陷入糧食短缺的困境。

推動土地管理法治化

聯(lián)合國和世界銀行意識到，有效提高土地管理和利用水平，才能從根本上緩解非洲應對災害能力不足的問題。

20世紀90年代初，非洲整體上的農村土地登記率只有10%，大多數(shù)國家土地管理效率低下，土地流轉所需的時間和成本是工業(yè)化國家的兩倍。一項指標很能說明問題：在當時的加納和烏干達，每百萬人口中只有不到10名專業(yè)土地測量師。在肯尼亞，全國只有206名注冊在案的土地測量師，其中只有85人仍在從事此項工作。相比之下，當時亞洲的馬來西亞和斯里蘭卡，每百萬人口中分別有197名和150名土地測量師。

非洲擁有大量可供耕作的土地，如何通過加強管理提高其利用率，對于億萬非洲民眾來說至關重要。時任世界銀行非洲地區(qū)可持續(xù)發(fā)展局局長賈馬爾·賽伊爾說：“提高非洲農業(yè)部門的績效和生產力，對于促進基礎廣泛的增長、創(chuàng)造更多就業(yè)機會、增加投資和大幅減少貧困，都至關重要。土地治理是實現(xiàn)變革，產生影響，保障非洲未來發(fā)展進而造福所有非洲家庭的有效途徑。”

在聯(lián)合國的推動下，世界銀行針對非洲出臺了《國家糧食安全框架下土地、漁業(yè)及森林權屬責任治理準則》（下稱《準則》）。這是一個重要的國際文獻，為具體的政策改革提供了依據(jù)。其核心是世界銀行對非洲國家的土地管理和使用規(guī)范提供指導。

在《準則》基礎上，世界銀行及其合作伙伴又推出《土地治理評估框架》（LGAF），作為在國家層面評估土地治理狀況的“診斷工具”，為非洲各國的土地管理提供支持。

越來越多的非洲國家意識到，只有加強土地治理，才能為政府、投資者和民眾創(chuàng)造“多贏”的契機。20世紀90年代，非洲國家陸續(xù)建立了土地法體系，通過立法加強土地管理，并通過投資支持相應的能力建設。相關法律法規(guī)明確了土地權屬以及土地利用原則，包括兩性在土地利用方面的平等性，從而成為推進必要改革的重要條件。

在土地管理法治化的基礎上，非洲各國政府實施了多項改革，包括實行漸進式土地政策改革，挖掘土地發(fā)展?jié)摿?。具體措施包括：對所有公共土地和私人擁有的優(yōu)質土地進行登記；調查居民區(qū)的公共用地，清理擅自占地者，規(guī)范土地權屬；解決原有土地治理制度中的執(zhí)行不力和腐敗問題；政府通過相關立法支持土地改革，并爭取國際社會的資金支持。

20世紀90年代，東非各國共吸納超過45億美元投資，并實現(xiàn)了糧食類大宗商品價格的穩(wěn)定。外國直接投資大幅增加，土地管理投資的潛在回報率也大幅提高。在此基礎上，大多數(shù)非洲國家，特別是東非國家的糧食供應體系逐步趨于穩(wěn)定。

進入21世紀，新的衛(wèi)星和通信技術大幅降低了土地管理成本。越來越多的非洲國家開始采用這些新技術降低土地測繪和登記成本，提高管理效率。例如，東非洲國家普遍建有服務于土地測繪和登記的“連續(xù)運行參考站”（CORS），目前已有超過50個“連續(xù)運行參考站”在為非洲國家提供有關土地管理和利用的數(shù)據(jù)。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com