進一步完善對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的思考與建議

摘要：糧食安全關(guān)乎國運民生，政府在戰(zhàn)略上高度重視主產(chǎn)區(qū)利益補償問題。當前，我國糧食產(chǎn)業(yè)面臨產(chǎn)銷區(qū)糧食供需矛盾加劇、主產(chǎn)區(qū)資源和環(huán)境壓力激增等諸多壓力與挑戰(zhàn)，健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制、創(chuàng)新補償思路是我國保障糧食安全亟待解決的現(xiàn)實難題。因此，在進一步拓展了糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)睦碚摶A(chǔ)上，提出利益補償?shù)男滤悸?，要以公平、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展實現(xiàn)各區(qū)域的共同富裕為導向，形成多維度補償機制。本文以河南省為例，探討糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的問題，以期為完善我國糧食安全政策提供參考。

關(guān)鍵詞：糧食安全 糧食主產(chǎn)區(qū) 利益補償機制

一、引言

習近平總書記強調(diào)，河南要扛穩(wěn)糧食安全這個重任。近年來，河南始終堅持以糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)為抓手，不斷提升糧食生產(chǎn)能力和水平，糧食生產(chǎn)連年豐收。但是，與糧食產(chǎn)量的巨大貢獻形成鮮明對比的是，包括河南在內(nèi)的主產(chǎn)區(qū)均是工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平低、地方人均財政收入低、人均收入水平低，與廣東、浙江、上海、北京、福建等糧食主銷區(qū)的經(jīng)濟差距越來越大。亟需以新一輪財稅體制改革為契機，形成全方位保障我國糧食安全的有機整體，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。建議探索更加完善的中央財政對糧食主產(chǎn)區(qū)的縱向利益補償機制，加快建立健全糧食主產(chǎn)區(qū)財政穩(wěn)定增長機制；統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制，研究建立農(nóng)作物糧匯交易制度，健全糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益協(xié)同機制；統(tǒng)籌糧食安全和經(jīng)濟發(fā)展，研究設(shè)立產(chǎn)糧大縣利益補償基金；進一步完善糧食加工行業(yè)的財稅金融激勵政策，增強糧食主產(chǎn)區(qū)自身“造血”功能。

《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出：新一輪財稅體制改革將進一步加強財政資源統(tǒng)籌，“健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”；“完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財力同事權(quán)相匹配程度。建立促進高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵約束機制”。以新一輪財稅體制改革為契機，進一步完善對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制，加快探索形成符合實際需求的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，不僅是有效調(diào)動政府抓糧和農(nóng)民種糧“兩個積極性”的重要保障，還是全面促進糧食主產(chǎn)區(qū)與其他地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動、共同發(fā)展的長久之策。

二、當前糧食主產(chǎn)區(qū)面臨的困境與嚴峻挑戰(zhàn)

調(diào)查數(shù)據(jù)表明，我國糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)投入大、利潤少，糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制尚未有效形成，陷入“產(chǎn)糧大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”的發(fā)展怪圈，糧食生產(chǎn)與土地、水等資源消耗的矛盾凸顯，與我國居民食物消費結(jié)構(gòu)不斷升級的現(xiàn)實需求不相適應。

（一）全國糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制尚未有效形成

統(tǒng)計顯示，2023年河南秋糧喜獲豐產(chǎn)豐收，全年糧食產(chǎn)量超1324億斤，居全國第二，這是河南糧食總產(chǎn)連續(xù)7年穩(wěn)定在1300億斤以上。2024年上半年，河南省繼續(xù)落實耕地地力保護補貼政策，籌措下達補貼資金107億元；籌措專項資金對產(chǎn)糧大縣給予獎勵，緩解產(chǎn)糧大縣財政困難；籌措資金25億元，落實農(nóng)機購置補貼政策；安排資金5.85億元，一次性消化省本級全部糧食政策性財務(wù)掛賬；出資3億元，設(shè)立總規(guī)模為10億元的河南省糧食收購貸款信用保證基金；落實糧食作物保險補貼政策，積極爭取中央補貼資金33億元，省級年初預算安排17億元。但全國糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制尚未有效形成，在糧食交易市場化的大背景下，不僅省際之間的糧食購進、外銷數(shù)據(jù)核實困難，而且對各省利益觸動太大，同時主要操作難點在于難以測算不同主產(chǎn)區(qū)對某一個主銷區(qū)糧食安全的貢獻度，乃至無法確定精確的補償額度。

（二）利益補償難抵利益損失，陷入“產(chǎn)糧大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”的發(fā)展怪圈

河南等糧食主產(chǎn)區(qū)肩負著保障國家糧食安全的重任，但從成本收益角度看，發(fā)展糧食生產(chǎn)很難增加當?shù)卣斦杖耄壳皩嵤┑睦嫜a償政策僅能彌補糧食主產(chǎn)區(qū)承擔的部分糧食生產(chǎn)成本，難以覆蓋全部的利益損失，往往是糧食主產(chǎn)區(qū)種糧面積越大、糧食產(chǎn)量越多，地方財政收支矛盾越突出，陷入“產(chǎn)糧大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”的發(fā)展怪圈，嚴重影響主產(chǎn)區(qū)政府重視糧食生產(chǎn)的積極性。一方面“出門就是基本農(nóng)田”，導致產(chǎn)糧大縣大批建設(shè)項目包括糧食深加工項目受用地指標限制無法落地，嚴重制約了當?shù)毓I(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展。以河南省糧食產(chǎn)量第一大縣滑縣為例，每年的建設(shè)用地指標僅有800畝左右；超級產(chǎn)糧大縣太康縣新一輪國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”劃定后，永久基本農(nóng)田保護率高達90.3%，遠高于全國基本農(nóng)田保護率80%的要求。另一方面當前實施的產(chǎn)糧大縣獎勵政策補償標準偏低，對主產(chǎn)區(qū)的激勵支持作用十分有限。2022年，中央財政下達河南省108個產(chǎn)糧大縣獎勵資金38.9億元，縣均僅0.35億元。河南95個糧食核心區(qū)縣中，共有46個縣屬于扶貧縣，占比48.4%。主產(chǎn)區(qū)利益補償機制不完善，造成河南等糧食主產(chǎn)區(qū)可用財力不足，地方政府既沒有充足財力進一步加強糧食生產(chǎn)，也無力發(fā)展地方公共社會事業(yè)、提高公共服務(wù)水平。

（三）配套保障壓力較大，糧食生產(chǎn)與土地、水等資源消耗的矛盾凸顯

糧食作物生產(chǎn)周期長，受自然條件影響大，產(chǎn)量不穩(wěn)定，弱質(zhì)、低效的產(chǎn)業(yè)特征明顯。同時，長時期、高強度的糧食生產(chǎn)對土地、水等資源的消耗非常大，不可避免對資源環(huán)境造成一定影響。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，以水資源消耗為例，河南常年農(nóng)作物種植面積在2.2億畝左右，糧食種植面積1.61億畝，糧食種植面積占比高達73%，農(nóng)業(yè)用水占總用水量的60%以上，與1990年相比，全省平原及丘陵區(qū)淺層地下水水位平均下降0.94米，全省地下水超采區(qū)總面積4.44萬平方公里，涉及75個縣（市、區(qū)），糧水矛盾非常突出。

（四）與我國居民食物消費結(jié)構(gòu)不斷升級的現(xiàn)實需求不相適應，人均口糧消費下降，飼料糧與糧食工業(yè)消費快速增加

隨著我國居民食物消費結(jié)構(gòu)不斷升級，正由主食型向“糧肉菜果魚”多元化轉(zhuǎn)變，谷物供能比下降，肉類供能比增長。未來，將大幅增加動物性食品和油脂類需求，肉類食用需求總量將突破1億噸。統(tǒng)計表明，2023年我國人均糧食總消費481千克，較上年增長0.64%。其中，人均口糧消費230千克，占比47.82%，折合成品糧161千克，同比下降0.99%，折合日均供應能量1848千卡，較上年減少0.37%。人均飼料糧消費151千克，占比31.39%，較上年增長2.39%；人均糧食工業(yè)消費72千克，占比14.97%，較上年增長5.90%。各類食品人均總消費約311千克，涵蓋成品糧161千克、食用油26.53千克、肉類消費74.27千克、禽蛋供給25.24千克、乳制品24.16千克。白酒人均供應3.63升、啤酒25.44升、軟飲料127.99升，合計人均供應157.06升。飼料糧供給長期依賴進口存在風險：2023年中國玉米進口量2713萬噸，同比增長31.6%；進口大豆9940.9萬噸，同比增加11.4%，進口來源國（美國、巴西、阿根廷等）較為集中。

三、建立健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的政策建議

（一）探索形成更加完善的中央財政對糧食主產(chǎn)區(qū)的縱向利益補償機制，加快建立健全糧食主產(chǎn)區(qū)財政穩(wěn)定增長機制

建議在內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南等5個糧食調(diào)出量大的主產(chǎn)?。▍^(qū)）開展產(chǎn)糧大縣公共服務(wù)能力提升行動試點的基礎(chǔ)上，繼續(xù)增加產(chǎn)糧大縣獎勵、加大糧食生產(chǎn)投入，進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，參照生態(tài)功能區(qū)保護政策，設(shè)立糧食主產(chǎn)區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付，以糧食主產(chǎn)區(qū)與其他地區(qū)基本公共服務(wù)差距為核心分配因素，幫助糧食主產(chǎn)區(qū)政府持續(xù)提升財政保障能力，使其能更有能力推動當?shù)馗黜椛鐣聵I(yè)發(fā)展，安心致力糧食生產(chǎn)。

（二）研究建立農(nóng)作物糧匯交易制度，健全糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益協(xié)同機制

為貫徹落實中央關(guān)于嚴格落實糧食安全責任制考核，主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)要“飯碗一起端、責任一起杠”。建議參考碳匯交易的基本原理，探索構(gòu)建產(chǎn)銷區(qū)“糧匯交易”機制。糧食主產(chǎn)區(qū)通過提高糧食產(chǎn)量，獲得糧匯盈余，通過在中央主導建立的糧匯交易中心出售糧匯，獲得糧匯收益，增強主產(chǎn)區(qū)財政保障能力；糧食虧欠地區(qū)需要到糧匯交易中心購買糧匯，以承擔其保障國家糧食安全的主體責任。在統(tǒng)籌國家糧食安全形勢、糧食主產(chǎn)區(qū)財政自給率、主銷區(qū)糧食自給率和財政承受能力等因素的基礎(chǔ)上，科學設(shè)計糧匯交易價格形成機制，并在部分地區(qū)試點。健全糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益協(xié)同機制，按照“誰受益、誰補償”的原則，統(tǒng)籌考慮主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)糧食生產(chǎn)、流通、消費等相關(guān)因素，通過產(chǎn)銷連接、合作投資、產(chǎn)業(yè)人才技術(shù)服務(wù)定向幫扶等方式，推動糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)“結(jié)對子”，加快完成主產(chǎn)區(qū)現(xiàn)代化糧食物流核心樞紐和關(guān)鍵節(jié)點的空間布局，引導主銷區(qū)積極參與主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)基地、倉儲設(shè)施、加工園區(qū)、網(wǎng)絡(luò)營銷、物流運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）統(tǒng)籌糧食安全和經(jīng)濟發(fā)展，研究設(shè)立產(chǎn)糧大縣利益補償基金

研究在中央層面設(shè)立產(chǎn)糧大縣利益補償基金，以國家投入為主、經(jīng)濟發(fā)達的糧食主銷區(qū)為輔，將利益補償直接支付給糧食主產(chǎn)區(qū)下屬產(chǎn)糧大縣，而且主要面向全國前一百強產(chǎn)糧大縣。經(jīng)濟發(fā)達的糧食主銷區(qū)綜合本地的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政實力，按照糧食調(diào)入貢獻比例合理確定補償標準。為鼓勵經(jīng)濟發(fā)達的糧食主銷區(qū)支持該基金，中央可以提供一定數(shù)量的建設(shè)用地指標，獎勵那些對該基金做出貢獻的省市縣。經(jīng)濟發(fā)達的糧食主銷區(qū)統(tǒng)籌更多的財政資源支持產(chǎn)糧大縣，可以獲得更多的建設(shè)用地指標。

（四）進一步完善糧食加工行業(yè)的財稅金融激勵政策，增強糧食主產(chǎn)區(qū)自身“造血”功能

促進糧食就地、就近精深加工既是提高糧食利用率、保障糧食安全的重要方面，也是增強糧食主產(chǎn)區(qū)政府重農(nóng)抓糧積極性的有效方式。糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食加工業(yè)具有天然優(yōu)勢，但由于稅負較低，各地發(fā)展糧食加工產(chǎn)業(yè)的積極性不高。建議按照“提高稅率、先征后返、中央負擔”的思路進一步完善糧食加工行業(yè)的財稅金融激勵政策，在不增加糧食加工企業(yè)實際稅負的前提下，糧食主產(chǎn)區(qū)的返還部分由中央財政負擔，同時利用政策性金融和貸款貼息等，提高糧食加工企業(yè)對主產(chǎn)區(qū)地方財政的實際貢獻，調(diào)動主產(chǎn)區(qū)各級政府發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。

參考文獻：

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[2]習近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》的說明[N].人民日報，2024-07-22（001）.

（作者單位：中國財政科學研究院）

責任編輯：李政