“駐村工作”幫扶失衡的消解探究

摘要：干部駐村是維系黨在西藏基層治理平穩(wěn)有序的重要舉措，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在西藏鄉(xiāng)村工作實(shí)踐過(guò)程中存在幫扶失衡的情況，相關(guān)管理和實(shí)際工作一線人員應(yīng)該了解其消解方法。為進(jìn)一步了解駐村工作體系與基層發(fā)展困境，把握駐村工作對(duì)基層治理能力現(xiàn)代化的重要作用，在中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定下，給予西藏基層治理更多學(xué)術(shù)關(guān)照，我們做了一些調(diào)研。通過(guò)本研究力圖從區(qū)分“幫辦”“包辦”到發(fā)掘“自強(qiáng)”意識(shí)，解決“等待型”發(fā)展問(wèn)題與“智慧型”成長(zhǎng)問(wèn)題入手，為駐村工作的理論探索和方法指導(dǎo)作出貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：干部駐村；基層治理；“幫辦”；“包辦”

2001年，安徽省首次將第一書(shū)記以制度形式作為駐村工作的正式展開(kāi)，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理新型化，2015年，中央正式發(fā)布文件形成國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)[1]。

經(jīng)過(guò)多年的政治實(shí)踐和積累，各省市已經(jīng)形成較為豐富的共通經(jīng)驗(yàn)。西藏駐村工作的核心目標(biāo)可以總結(jié)為“提升治理水平”“優(yōu)化黨建工作”“推進(jìn)強(qiáng)村富民”“構(gòu)建和諧村居”。與中國(guó)式現(xiàn)代化要求物質(zhì)文明與精神文明相協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生的根本邏輯是統(tǒng)一的，也是在發(fā)展中保障和改善民生的具體體現(xiàn)，故此發(fā)現(xiàn)駐村工作中存在的問(wèn)題并加以學(xué)術(shù)研究有其必要性。

1 存在問(wèn)題：無(wú)法脫離“駐村工作隊(duì)”的“包辦”

在西藏基層治理的工作場(chǎng)域中，駐村工作是十分重要且不可忽視的一環(huán)。尤其是過(guò)往解決絕對(duì)貧困問(wèn)題的長(zhǎng)期實(shí)踐中，“基層組織的戰(zhàn)斗堡壘作用十分重要，而要發(fā)揮基層組織的堡壘作用，駐村第一書(shū)記和工作隊(duì)的貢獻(xiàn)是功不可沒(méi)?！盵2]“駐村幫扶工作是助推脫貧攻堅(jiān)工作取得勝利的關(guān)鍵，是把黨和政府各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策更好地落實(shí)到貧困村、貧困戶的重要保障?！盵3]駐村工作的主體人員一般是西藏各級(jí)政府擁有較強(qiáng)工作能力的中層干部，這一實(shí)踐來(lái)自于西藏自治區(qū)黨委對(duì)于黨中央精神的貫徹與西藏實(shí)際的結(jié)合。

但在實(shí)踐過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，由于“能力勢(shì)差”導(dǎo)致的“駐村干部”只包辦非幫辦現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。在一些缺乏管理素養(yǎng)的基層村委，一旦脫離“駐村干部”的幫助幾乎要陷入停擺狀態(tài)。多數(shù)駐村干部擁有較高的學(xué)歷和理論水平，但實(shí)踐過(guò)程中無(wú)法跟上工作需要。從綜合協(xié)調(diào)和問(wèn)題解決方面而言，存在“茫然無(wú)措”的現(xiàn)象，導(dǎo)致在實(shí)際工作中往往不能獨(dú)立應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)，需要依賴于“傳、幫、帶”的方式來(lái)推動(dòng)工作的開(kāi)展。部分基層村委的工作能力和綜合素質(zhì)較低，面對(duì)各種復(fù)雜治理問(wèn)題時(shí)，過(guò)度依賴駐村干部。過(guò)度依賴使得“包辦”現(xiàn)象愈演愈烈，影響工作推進(jìn)，也使得駐村干部的工作壓力和工作負(fù)擔(dān)加重。對(duì)于駐村干部的職責(zé)和權(quán)限界定仍然不夠清晰，缺乏有效的工作評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，從而在獎(jiǎng)懲機(jī)制也無(wú)法規(guī)制和限制約束。

1.1 “幫辦”與“包辦”無(wú)法切割

駐村政策的本源屬性是派遣一部分有能力有素養(yǎng)的干部下到基層，去指導(dǎo)幫助已經(jīng)缺失部分治理能力的基層自治機(jī)構(gòu)（村委會(huì)），從而使得西藏基層治理得到進(jìn)一步的完善。

可以看出，理論上“包辦”和“幫辦”是有著現(xiàn)實(shí)界限的，為什么現(xiàn)實(shí)里卻變得無(wú)法切割呢？通過(guò)多個(gè)政策文本和干部實(shí)踐分析，欲提出“干部缺位”作出解釋?！叭蔽弧庇袃煞N含義，一是根據(jù)工作場(chǎng)域觀測(cè)，西藏中層干部一般執(zhí)行能力很強(qiáng)，見(jiàn)到工作就要干，勢(shì)必將“駐村干部”考驗(yàn)為決策者和執(zhí)行者的復(fù)合體，但決策和執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)也就隨之增大，因?yàn)閭€(gè)人的思維方式和決策能力總是有限的，如非不可選擇時(shí)，個(gè)人擁有過(guò)載的權(quán)力并非一件“好事”，此為“干部輔助的缺位”；二是原有治理體系的缺位，學(xué)術(shù)界強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，對(duì)于邊疆基層的關(guān)切尚有欠缺。原有治理體系并非只指向村委會(huì)的作用發(fā)揮，而是整個(gè)西藏鄉(xiāng)村治理的特殊方案，其還同時(shí)包括了“聯(lián)村黨委”的初步創(chuàng)造，“寺管會(huì)”等機(jī)構(gòu)的地方介入等?，F(xiàn)有的問(wèn)題是，能力有限的“駐村干部”幾乎承擔(dān)了在西藏基層指揮機(jī)構(gòu)的工作，那么為什么會(huì)包括原有治理體系的缺位呢？我們需要用更加寬廣的政治理論視野去做一解釋。

1.2 當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹咳鄙佟白詮?qiáng)”意識(shí)

西藏的基層治理水平目前還偏低，主要依靠于縣級(jí)以上的政府扶持，大部分西藏鄉(xiāng)村目前很難實(shí)現(xiàn)自我“造血”。受地區(qū)、語(yǔ)言、宗教、文化等方面的特殊性影響，從物質(zhì)條件到人員主體的配備，這些地區(qū)的自我“造血”功能還暫時(shí)較弱。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)N市轄11個(gè)縣區(qū)，每年派出大量“駐村干部”，已經(jīng)構(gòu)造了比較完備的幫扶體系，其基層村居在西藏屬于幫扶難度大、建設(shè)難度大的典型案例?！白詮?qiáng)”難以實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在人，該市由于海拔氣候等原因，屬于生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，各個(gè)縣區(qū)人口總數(shù)都不多。調(diào)研所在N縣全部常住人口不到4萬(wàn)，面積卻達(dá)到近9 000 km2，所轄142個(gè)行政村居基本無(wú)法構(gòu)成村居自治格局，村民委員會(huì)主任（書(shū)記）的選舉工作也存在一定的難度，而選用重用年輕力量更是難以實(shí)現(xiàn)。

駐村干部之間也存在溝通協(xié)調(diào)的問(wèn)題，在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力背景下，從“總領(lǐng)隊(duì)”“駐村第一書(shū)記”直至“隊(duì)員”，面臨集體產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、供電供水供暖供氧、基礎(chǔ)設(shè)施提升、道路改造升級(jí)、老舊管線改造升級(jí)等為民具體事項(xiàng)時(shí)，由于知識(shí)背景和工作思路等不同，產(chǎn)生矛盾甚至“局部沖突”時(shí)有發(fā)生，而在解決這些問(wèn)題的過(guò)程中，花費(fèi)的潛在成本大大增加，也助推了工作變?yōu)椤鞍k”的危險(xiǎn)誘因。

另外，駐村干部未“住村”卻享有駐村補(bǔ)貼的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，進(jìn)而滋長(zhǎng)干部惰性，影響對(duì)駐村工作的評(píng)價(jià)與總結(jié)。在黨委牽頭“領(lǐng)隊(duì)”負(fù)責(zé)的架構(gòu)之下，何以協(xié)調(diào)修復(fù)駐村干部的“住村”價(jià)值和功效是一個(gè)可供研究的課題。

在思路規(guī)劃上，縣級(jí)以上黨委政府須提供必要的支持和引導(dǎo)，同時(shí)，諸方社會(huì)力量投身區(qū)域治理。繼續(xù)科學(xué)地加大資金、技術(shù)、人才等支持，引導(dǎo)和幫助西藏基層發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)自我“造血”。充分發(fā)揮援藏各省份科研機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織作用，引入專業(yè)知識(shí)和技術(shù)支持，持續(xù)性增強(qiáng)區(qū)域治理能力。同時(shí)極為重要的是，要豐富拓展密切聯(lián)系群眾的機(jī)制，完善現(xiàn)有的意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制，健全社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)機(jī)制，必須加強(qiáng)對(duì)西藏的文化保護(hù)和傳承工作，尊重其文化底色與傳統(tǒng)，傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)和表達(dá)，引導(dǎo)文化作為一種發(fā)展勢(shì)能協(xié)調(diào)各方關(guān)系，增強(qiáng)其自我發(fā)展的活力和能力。

2 原因分析：自上而下的“等待型”發(fā)展

“自上而下”通常用來(lái)描述一種從高層管理到低層執(zhí)行的決策流程，即決策權(quán)和信息流都是由高層向下層傳遞的?！钡却汀敝傅氖且环N等待某個(gè)條件或某個(gè)決策被做出之后才開(kāi)始行動(dòng)的方式。在基層組織建設(shè)發(fā)展的語(yǔ)境下，指的是等待領(lǐng)導(dǎo)力指示、等待更高層面的批準(zhǔn)或等待某些關(guān)鍵的資源和條件到位后才開(kāi)始執(zhí)行計(jì)劃。本研究所指”自上而下的’等待型’發(fā)展”是一種基層組織發(fā)展模式，其中，基層組織的發(fā)展變革由上一級(jí)黨委政府規(guī)劃指導(dǎo)的，而具體的執(zhí)行和實(shí)施則需要等待上級(jí)黨委政府的指示和資源的到位。從優(yōu)點(diǎn)而言，可能各個(gè)行動(dòng)都是經(jīng)過(guò)組織謀劃的。

西藏的駐村工作周期性面臨“等待型”問(wèn)題，駐村“自主權(quán)”由相關(guān)任務(wù)倒逼設(shè)計(jì)而成，缺失了創(chuàng)新的自發(fā)動(dòng)作部分，尤其是不同的村（社區(qū)）客觀條件對(duì)駐村干部完成相關(guān)的政治指令影響大不相同，消解了他們干事創(chuàng)業(yè)的激情與理性。因此，何以解決自上而下的“等待型”問(wèn)題，是對(duì)駐村各環(huán)節(jié)主體的新考驗(yàn)。

這種“等待型”來(lái)源于科層制的長(zhǎng)期實(shí)踐，“高度穩(wěn)定和確定”的組織環(huán)境，在駐村過(guò)程中，科層領(lǐng)導(dǎo)往往對(duì)簡(jiǎn)約治理不感興趣，“電子臺(tái)賬”模式的出現(xiàn)將指標(biāo)體系的工具價(jià)值放大，駐村干部往往以解決要求的治理目標(biāo)和“問(wèn)責(zé)”為核心，不少干部的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)中各個(gè)指標(biāo)自產(chǎn)生就有其排序，從而產(chǎn)生“等待型”的執(zhí)行，只要“處分通報(bào)”未出現(xiàn)，工作就依然能夠推行[4]。而現(xiàn)在，“上層國(guó)家權(quán)力跨越了傳統(tǒng)的科層體制，由上級(jí)黨政部門(mén)直接傳遞到基層村莊，最終形塑了全新的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)樣態(tài)。而關(guān)于權(quán)力下鄉(xiāng)，主要有三個(gè)方面，包括干部隊(duì)伍的嵌入整合；資源輸入的權(quán)威效應(yīng)；村治運(yùn)作的模式創(chuàng)新?！盵5]

究其本質(zhì)，“等待型”是“激勵(lì)無(wú)效”和“約束無(wú)措”的復(fù)合現(xiàn)象。按地方實(shí)踐調(diào)研而言，現(xiàn)有的駐村干部激勵(lì)評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)中，干部難以感受到自身收益的保障，除工資待遇增加外，在能力提升、職務(wù)（職級(jí)）晉升、生命健康安全、人際關(guān)系維護(hù)、工作交替承擔(dān)等重要問(wèn)題上都面臨一定程度的“自我懷疑”，“激勵(lì)無(wú)效”是一個(gè)顯性的重要原因[6]。同理，“約束無(wú)措”則是一個(gè)隱性的重要原因，關(guān)于約束的“監(jiān)督”“腐敗”“管理”“紀(jì)檢”“制度”很難制定有效的專項(xiàng)文件，即使能制定，在客觀實(shí)踐中也會(huì)由于地區(qū)組織安排的特殊性受阻，如干部不“住村”也能享有“駐村補(bǔ)貼”的問(wèn)題，來(lái)源于“干部住村面臨生命安全問(wèn)題”“干部需要到縣城解決一些生活必需要素問(wèn)題，給鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示過(guò)”“駐村點(diǎn)離縣城太遠(yuǎn)往往監(jiān)管不到”等實(shí)際情況，要解決相應(yīng)的“無(wú)措”需要黨政學(xué)界更多的學(xué)理關(guān)懷與相關(guān)研究。

3 解決辦法：基層領(lǐng)導(dǎo)的智慧型成長(zhǎng)

本研究提出駐村干部需要智慧型成長(zhǎng)（政治智慧），規(guī)范表述應(yīng)為政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，其背后的邏輯對(duì)應(yīng)基于“基層的難”“政策通達(dá)”“與民方便”為核心。

3.1 政治判斷：基層的難

基層的困難體現(xiàn)在方方面面，作為基層干部應(yīng)當(dāng)有攻堅(jiān)克難的決心和清晰精準(zhǔn)的判斷，而分析是基于基層干部工作的“在場(chǎng)性”，也即在不同場(chǎng)域會(huì)有不同判斷。從縣鄉(xiāng)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的在場(chǎng)觀察分析，領(lǐng)導(dǎo)之間對(duì)于政策的提出與把握認(rèn)識(shí)度還存在一定差異，如“聯(lián)村黨委”提出實(shí)施后，在已有概念的基礎(chǔ)上展開(kāi)全新的探索試點(diǎn)，X縣領(lǐng)導(dǎo)班子的討論就存在較大的理解差距，在這種條件下，鄉(xiāng)級(jí)組織構(gòu)建“聯(lián)村平臺(tái)”并提供指導(dǎo)，實(shí)際上會(huì)帶來(lái)一定的行政資源浪費(fèi)，雖然試錯(cuò)成本在本級(jí)可以消化，但也更加體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于時(shí)勢(shì)把握的重要性。

在清楚準(zhǔn)確判斷基層困難的基礎(chǔ)之上，“破難”的核心就在于如何將認(rèn)知深層次體現(xiàn)在后續(xù)行動(dòng)中，從“統(tǒng)一思想”到“統(tǒng)一行動(dòng)”背后的第一要素是“調(diào)查研究”，調(diào)查研究作為黨長(zhǎng)期實(shí)踐的重要工作方法，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，永葆黨的先進(jìn)性和生命力提供了重要工具價(jià)值。人民意志與黨的意志的統(tǒng)一，上升為國(guó)家意志，不可缺少調(diào)查研究這一環(huán)節(jié)，反映了真實(shí)認(rèn)識(shí)調(diào)研對(duì)象的政治判斷，從而反饋給黨對(duì)治理環(huán)境充分的規(guī)范與調(diào)節(jié)，逐步強(qiáng)化黨的治理能力。“調(diào)研政治”在學(xué)界形成共識(shí)，體現(xiàn)了“中國(guó)之治理”邏輯生成的實(shí)在性和制度化優(yōu)勢(shì)，也是群眾路線的歷史發(fā)展。也表明了“調(diào)查研究—凝聚認(rèn)知—決策科學(xué)—執(zhí)行落地”構(gòu)成中國(guó)共產(chǎn)黨的調(diào)查方案與邏輯。駐村干部應(yīng)當(dāng)善于運(yùn)用調(diào)研手段，保障政治判斷的科學(xué)性和落地性。

3.2 政治領(lǐng)悟：政策通達(dá)

政策通達(dá)：一要“可執(zhí)行”，二要“可理解”?！翱蓤?zhí)行”是指政策“勢(shì)差”到基層可以容許，不至于無(wú)法執(zhí)行，如環(huán)保政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在的矛盾如何調(diào)整相適應(yīng)，高原地區(qū)出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)“悖論”做法一般會(huì)基于生態(tài)紅線而及時(shí)叫停，可如何引導(dǎo)非本行業(yè)（專業(yè)）的駐村干部（群眾）去理解接受執(zhí)行新的規(guī)章，會(huì)受到這種中央直達(dá)的政策“勢(shì)差”影響，也是對(duì)其綜合素質(zhì)與接受能力的量級(jí)考驗(yàn)；“可理解”所面臨的困局一般是指政策（思想）傳達(dá)過(guò)程中的“內(nèi)涵丟失”，對(duì)于同一政策（思想）的理解程度不同，落實(shí)細(xì)節(jié)也會(huì)不同，“理解”的質(zhì)量往往也直接關(guān)系政策的長(zhǎng)效性，進(jìn)而影響駐村治理能力和治理水平。

3.3 政治執(zhí)行：與民方便

“與民方便“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)真正體現(xiàn)了群眾路線的核心要義，“從群眾中來(lái)，到群眾中去”是駐村最真實(shí)的寫(xiě)照，駐村工作受國(guó)家宏觀政策扶持，既基于文化傳統(tǒng)、也基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和治理需要，所以駐村干部為民服務(wù)、與民方便需要背負(fù)的責(zé)任橫向?qū)Ρ雀亍?/p>

實(shí)現(xiàn)“與民方便”需要駐村干部擁有更高的教育培養(yǎng)水平。駐村干部的培養(yǎng)一般具有長(zhǎng)周期、持續(xù)性、非線性等基本特征，于是，對(duì)此加以追問(wèn)則產(chǎn)生兩個(gè)迷思，一是如何提升干部素質(zhì)教育培養(yǎng)水平；二是如何判斷干部素質(zhì)教育培養(yǎng)水平的提升?；谖墨I(xiàn)查閱、內(nèi)地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的參考以及對(duì)本地駐村干部的觀察，假以提出“內(nèi)外兼通”的原則，即提升與判斷本身都需要靠?jī)?nèi)生動(dòng)力和外部協(xié)助作為必要條件，內(nèi)生動(dòng)力即是指干部如何自發(fā)的提高自身能力及素養(yǎng)，需要有一種自發(fā)的行動(dòng)意識(shí)和張力，當(dāng)其具備這樣的條件時(shí)再進(jìn)行外界的判斷則會(huì)相對(duì)更易；外部協(xié)助則是在干部能力及素養(yǎng)得以提升的過(guò)程中輔之以相應(yīng)的手段，如集中學(xué)習(xí)、實(shí)地學(xué)習(xí)、技能扶持等方式，以良性的目的手段鼓勵(lì)其得到更高的個(gè)人或組織收益，于此也能幫助推動(dòng)駐村干部隊(duì)伍的高質(zhì)量發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

駐村工作是直面鄉(xiāng)村社會(huì)復(fù)雜治理的第一線，其主體人員使用“上傳下達(dá)”和“任期制”作為“嵌入”的首要特征，完成國(guó)家治理與基層治理的邏輯統(tǒng)一，需要更佳的創(chuàng)新思維和接受能力。解決“幫辦”與“包辦”問(wèn)題是目前西藏駐村難題的一個(gè)核心，在進(jìn)一步全面深化改革的時(shí)代背景下，賦予更多的學(xué)理關(guān)照，有助于推進(jìn)駐村工作質(zhì)量的進(jìn)一步提升。

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