試論村民小組土地承包表決制度的缺陷及完善建議

摘要：村民小組土地承包表決制度是農(nóng)村基層社會自治的一種基本方式。農(nóng)村土地承包表決制度是社會主義集體所有制經(jīng)濟的實現(xiàn)方式之一，關(guān)系到農(nóng)村的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。但相關(guān)法律的規(guī)定存在村民小組的地位缺乏法律定性、本集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)、村民代表產(chǎn)生程序的法律規(guī)定較為籠統(tǒng)、“四荒地”的承包表決制度不明確和違反表決程序的法律后果不明等問題。因此，立法上應(yīng)從村民小組的地位、本集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)、村民代表的產(chǎn)生程序、“四荒地”的承包表決機制和違反表決程序的土地承包合同效力等方面進行系統(tǒng)性地完善。

關(guān)鍵詞：村民小組；土地承包；民主表決；合同效力

村民小組土地承包表決制度是在土地承包活動中實現(xiàn)農(nóng)村民主自治的基本途徑之一[1]。雖然《土地承包法》《村民委員會組織法》和《土地管理法》等立法對村民小組土地承包表決制度作了基本規(guī)定，但這些制度還存在許多問題。

1 村民小組土地承包表決制度概述

1.1 村民小組的含義

村民小組是在村民委員會之下設(shè)立的享有法定的行政權(quán)，依法以自己的名義實施法律授權(quán)的行政行為，獨立承擔(dān)法律責(zé)任的村民自治組織。

1.2 村民小組的地位

關(guān)于村民小組的法律地位，《村民委員會組織法》《民法典》《土地承包法》等相關(guān)的立法沒有作出定性，僅僅提出一個名稱。

村民小組是農(nóng)村土地承包合同的主體之一，是土地承包合同的發(fā)包方。在法律授權(quán)的土地發(fā)包權(quán)限范圍內(nèi)，村民小組是該行政權(quán)的實施主體，具有行政主體資格。

一般來說，農(nóng)村土地由村民委員會組織發(fā)包。但是，很多農(nóng)村集體所有的土地已經(jīng)由村民委員會下屬的村民小組所有，并由該村民小組組織發(fā)包。這種情況有明確的法律依據(jù)。《土地承包法》第十三條規(guī)定，“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包”。

1.3 村民小組土地承包表決制度現(xiàn)狀

關(guān)于村民小組土地承包表決制度，《土地承包法》《村民委員會組織法》和《土地管理法》等立法僅作了粗線條的規(guī)定，但這些制度有許多立法空白和缺乏可操作性問題。這導(dǎo)致了各個村民小組在土地承包活動中做法不一，引發(fā)了很多不規(guī)范的土地承包行為。在司法實務(wù)中，村民小組土地承包問題也引發(fā)了許多法律糾紛。在司法裁判中，不同的法院對同類土地承包糾紛也存在“同案不同判”的情況。特別是，在未經(jīng)村民小組會議三分之二表決通過的情況下簽訂的土地承包合同的效力存在較大的爭議。對此，各地法院的判決也不一致。

1.4 村民小組土地承包的表現(xiàn)形式

村民小組土地承包是通過簽訂土地承包合同的形式表現(xiàn)出來的。依據(jù)承包方式的不同，村民小組土地承包合同可以分為家庭聯(lián)產(chǎn)承包合同和其他方式的承包合同。家庭聯(lián)產(chǎn)承包合同是指以農(nóng)戶作為承包人與作為發(fā)包人的村民小組就村民小組所有的或國家所有依法由村民小組使用的農(nóng)村土地簽訂的土地承包合同。在這類合同中，承包人是本村民小組的農(nóng)戶，通常是一個家庭。農(nóng)戶內(nèi)部的家庭成員就承包的土地平等地享有各項權(quán)益，共同承擔(dān)各種義務(wù)。其他方式的承包合同是指村民小組作為發(fā)包人與作為承包人的本村民小組成員或本村民小組以外的單位或者個人，在不宜采取家庭承包方式的村民小組土地上，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式，簽訂的土地承包合同。在這類合同中，本村民小組以外的單位或者個人可以作為承包人。其承包的土地是不宜采取家庭承包方式的“四荒地”即荒山、荒溝、荒丘、荒灘等。

2 村民小組土地承包表決制度的缺陷

根據(jù)《土地承包法》十九條規(guī)定，土地承包方案應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。據(jù)此，表決通過村民小組土地承包方案有兩種途徑：其一，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員同意；其二，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織三分之二以上村民代表的同意。但在法律實務(wù)中這些規(guī)定還存在許多的問題，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

2.1 村民小組的地位缺乏法律依據(jù)

《土地承包法》規(guī)定土地承包方案由本集體經(jīng)濟組織成員或代表三分之二以上表決通過。村民小組是土地承包的發(fā)包方，但村民小組是一個什么性質(zhì)的農(nóng)村組織，沒有相關(guān)法律作出明確的規(guī)定。這就意味著村民小組的土地承包方案是否適用該法的十九條規(guī)定存在疑問。因此，村民小組土地承包表決問題缺乏法律依據(jù)。這會引發(fā)執(zhí)行層面的混亂。例如，有些屬于村民小組集體所有的土地可能由村民委員會組織承包，或者村民小組在組織土地承包時隨意收集一些村民的簽名即視為表決通過。

2.2 大學(xué)生集體經(jīng)濟組織成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

具有集體經(jīng)濟組織成員身份是村民參加表決的前提條件。集體經(jīng)濟組織成員身份的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)是表決制度的一部分。2024年通過的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》對集體經(jīng)濟組織成員身份的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出了新的規(guī)定。該法十一條規(guī)定，“戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的土地等財產(chǎn)為基本生活保障的居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”。該法第十八條還規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員不因就學(xué)、服役、務(wù)工、經(jīng)商、離婚、喪偶、服刑等原因而喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份”。該法第十八條進一步指出，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員結(jié)婚，未取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得取消其成員身份”。

值得肯定的是，《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的認(rèn)定上較為全面地考慮到了時代變遷和社會發(fā)展的需要，但它也存在一個明顯的缺陷即沒有對大學(xué)生群體的成員身份作出更詳盡的規(guī)定。該法第十八條對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員結(jié)婚與成員身份的認(rèn)定問題作了明確的規(guī)定，從根源上解決了廣大女性群體因結(jié)婚而引發(fā)的成員身份糾紛，但它卻沒有徹底解決人數(shù)眾多的大學(xué)生群體的成員身份問題。

隨著高等教育的普及，我國每年新入學(xué)的大學(xué)生有一千萬人左右，其中，有一部分大學(xué)生出于各種原因?qū)艨谶w移本村。戶籍遷出本村在外地務(wù)工、經(jīng)商或從事其他生產(chǎn)或經(jīng)營活動的大學(xué)畢業(yè)生數(shù)量也非常龐大。這些在讀或已經(jīng)畢業(yè)的大學(xué)生也有很多人缺乏基本的生存保障[2]。很多大學(xué)生面臨著“活不下去的城市生活，回不去的農(nóng)村家鄉(xiāng)”這種沒有保障的生存條件[3]。因此，集體經(jīng)濟組織成員身份的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該考慮遷出本村戶籍并且在城市沒有基本生活保障和福利的大學(xué)生群體的利益。

雖然該法第十八條規(guī)定，村集體經(jīng)濟組織成員不因就學(xué)、服役、務(wù)工、經(jīng)商等喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，但仍然存在兩個明顯的問題。第一，歷史上已經(jīng)將戶籍遷出本村并喪失村集體經(jīng)濟組織成員身份，卻沒有在外地取得新的生存保障的大學(xué)生群體如何恢復(fù)集體經(jīng)濟組織成員身份問題，新的立法顯然沒有關(guān)注到；第二，將戶籍遷出本村并在外地務(wù)工或經(jīng)商的大學(xué)生群體，應(yīng)如何認(rèn)定其成員身份問題，新的立法顯然沒有作出像該法第十八條第二款關(guān)于結(jié)婚與成員身份認(rèn)定問題一樣的明確回答；這種法律規(guī)定的不明確，在執(zhí)法和司法層面就會帶來大量的糾紛和不公平的社會問題。

如果村民成員資格的認(rèn)定存在爭議，那么參加表決的村民的法定人數(shù)確定就會存在問題[4]。由此也會引發(fā)另外一個問題即村民小組成員總數(shù)無法確定。這樣就會導(dǎo)致無法判定表決程序是否滿足“村民會議三分之二以上成員同意”的條件。

2.3 關(guān)于村民代表產(chǎn)生程序的法律規(guī)定較為籠統(tǒng)

村民代表的產(chǎn)生程序決定著“三分之二以上村民代表的同意”這一土地承包表決程序是否合法的問題，進一步?jīng)Q定著村民小組土地承包合同的效力。但是，關(guān)于村民代表的產(chǎn)生程序，《村民委員會組織法》二十五條規(guī)定，“村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人?！边@里“推選”兩字，不同于“選舉”的意思。實際上，村民代表的推選工作往往無法由村民自發(fā)完成。即使村民自發(fā)完成這種工作，相應(yīng)的機關(guān)和法院也有理由不予認(rèn)可。因此，由于村民代表的推選方式?jīng)]有法律的明確規(guī)定，導(dǎo)致其實際操作層面就會存在很多問題。進而，“本集體經(jīng)濟組織三分之二以上村民代表的同意”的條件也無法成就或判定。在該條件無法確認(rèn)的情況下，相應(yīng)的土地承包合同的效力就更難以認(rèn)定。

2.4 “四荒地”的承包表決制度不明確

《土地承包法》在第二章即家庭承包中規(guī)定了“三分之二表決通過程序”。但該程序是否適用于“四荒地”還存在疑問。所謂“四荒地”是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地[5]。關(guān)于“四荒地”承包規(guī)定出現(xiàn)在該法的第三章。對于該土地的承包問題，《土地承包法》規(guī)定，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。但這種承包方式是否適用“本集體經(jīng)濟組織成員或代表三分之二以上表決通過”，該法并沒有明確規(guī)定。該法僅規(guī)定，發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)“三分之二表決程序”通過，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

2.5 違反表決程序的法律后果不明

相關(guān)立法僅規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地承包需要經(jīng)過“三分之二表決通過程序”，但在立法上，對于違背法定表決程序簽訂的土地承包合同效力問題，沒有明確規(guī)定。在法律實務(wù)中，該類土地承包合同效力糾紛數(shù)量眾多。對這種同類的法律糾紛，各地的司法裁判也不統(tǒng)一。另外，雖然大多數(shù)的判決書認(rèn)定該類合同無效，但其所依據(jù)的法律理由卻各不相同。這種局面會損害法律的權(quán)威和可預(yù)見性，阻礙農(nóng)村土地承包的順利進行，影響農(nóng)村的社會穩(wěn)定。

3 村民小組土地承包表決制度的完善建議

《土地承包法》中土地承包方案表決程序存在的問題，直接影響了相應(yīng)土地承包合同的效力判定。因此，應(yīng)該進一步修改和完善相關(guān)立法。

3.1 明確村民小組的地位

目前，部分農(nóng)村土地是以村民小組的名義進行發(fā)包的。很多關(guān)于土地承包糾紛的訴訟活動也是以村民小組為訴訟主體?，F(xiàn)實中，村民小組已經(jīng)承擔(dān)了農(nóng)村土地承包的組織者和發(fā)包人地位。相應(yīng)地，法律上應(yīng)該明確其地位，明確規(guī)定將其納入集體經(jīng)濟組織的范疇，以便理順土地承包關(guān)系，確定其法律適用。

3.2 明確大學(xué)生群體成員身份確認(rèn)的具體標(biāo)準(zhǔn)

集體經(jīng)濟組織成員身份的確認(rèn)，關(guān)系到《土地承包法》規(guī)定的“本集體經(jīng)濟組織村民會議三分之二以上成員同意”的法定程序是否能夠得到實施。因此，應(yīng)當(dāng)進一步完善《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，明確大學(xué)生群體集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)的具體標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)不僅要對將戶籍遷出本村并在外地務(wù)工或經(jīng)商的大學(xué)生群體的成員身份認(rèn)定問題予以像該法第十八條第二款一樣更為明確的回答，而且也要解決歷史上已經(jīng)脫離了本村戶籍并喪失集體經(jīng)濟組織成員身份且沒有生存保障的大學(xué)生群體的成員資格恢復(fù)問題。這樣也可以鼓勵這些大學(xué)生在適當(dāng)?shù)臋C會來臨時回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為振興鄉(xiāng)村作提供源源不斷的高素質(zhì)

人才。

3.3 完善村民代表的產(chǎn)生程序，強化其可操作性

村民代表的產(chǎn)生程序也決定著是否經(jīng)過合法的表決程序，進而影響村民小組土地承包合同效力的判定?，F(xiàn)有的《村民委員會組織法》關(guān)于村民代表“推選”兩字的表述操作性不強，不利于村民小組成員把自己真正認(rèn)可的代表選出來。

因此，應(yīng)該將村民代表的“推選”改為“選舉”，細(xì)化相關(guān)選舉規(guī)則，避免村民委員會、村民小組和其他集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)人對村民代表的產(chǎn)生進行不當(dāng)干預(yù)。

3.4 完善“四荒地”的承包表決制度

如前所述，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部承包“四荒地”是否適用“三分之二表決通過程序”，法律上沒有明確規(guī)定。但根據(jù)《土地承包法》上下文的表述來看，傾向于不適用該程序。但實際上，在土地資源越來越緊缺的現(xiàn)實情況面前，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員來說，“四荒地”是非常重要的權(quán)益，也對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定具有重要作用?！八幕牡亍钡耐恋爻邪谋頉Q也同樣需要嚴(yán)格的程序和絕對多數(shù)的通過，以防止農(nóng)村土地承包活動存在權(quán)力濫用的現(xiàn)象。

3.5 確定違反表決程序的法律后果

違背法定表決程序而簽訂的村民小組土地承包合同效力的不確定狀態(tài)，嚴(yán)重影響村民小組及其成員的合法權(quán)益，影響農(nóng)村經(jīng)濟的順利開展。但這個問題是一個綜合的系統(tǒng)性問題。解決這個問題，既涉及到村民小組土地承包合同的法律性質(zhì)即它是行政合同還是民事合同，也涉及到它所適用的法律依據(jù)，即它適用民事法律規(guī)范還是適用行政法律規(guī)范確定合同的效力。這需要另起一個專題進行討論。但有一點是肯定的。簡單地認(rèn)為此種合同屬于有效合同或還是無效合同，是不能夠平衡各種復(fù)雜的現(xiàn)實利益關(guān)系，實現(xiàn)司法公正的。因此，在立法上，有必要區(qū)分不同的情況，明確界定該類合同不同情況的法律效力。

4 結(jié)語

村民小組的土地承包表決制度的缺陷引發(fā)了許多土地承包活動的混亂，引起了一些濫用權(quán)力的違法行為。同時，在司法實踐中，這些缺陷也導(dǎo)致了不同法院作出“同案不同判”的不合理現(xiàn)象。因此，應(yīng)當(dāng)進一步完善相關(guān)的土地承包立法，從源頭上解決這些缺陷引發(fā)的法律問題。

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