縣域鄉(xiāng)村振興資金監(jiān)管的實踐和思考

農(nóng)業(yè)興則百業(yè)興，農(nóng)業(yè)穩(wěn)則天下安。2021年中央一號文件明確提出，要設(shè)立脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興銜接過渡期，過渡期內(nèi)保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定，逐步實現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡。本文探究了縣域鄉(xiāng)村振興專項資金管理使用存在的問題，以及改進和完善鄉(xiāng)村振興資金管理使用的建議。

一、縣域鄉(xiāng)村振興專項資金管理使用存在的問題

財政銜接推進鄉(xiāng)村振興資金（簡稱鄉(xiāng)村振興資金）是鞏固拓展脫貧攻堅成果的有力支撐，是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要保障。以A縣為例，2022年以來，A縣大力支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善幫扶政策機制，引導(dǎo)項目規(guī)劃實施，聚焦重點項目落實，提供穩(wěn)定財力支撐，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷走深走實。該縣呈現(xiàn)出農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，農(nóng)民收入持續(xù)增長，村容村貌加快改變，農(nóng)村社會事業(yè)加快發(fā)展的良好局面。以A縣為代表的縣域基層在管理使用鄉(xiāng)村振興資金方面取得了令人矚目的成績，但部分縣市、部分基層在項目推進、資金安排、績效管理、資金監(jiān)管等方面還存在著若干短板，尚需采取措施加以解決。

（一）項目推進仍存短板

1.項目儲備不扎實。個別縣市尚未建立科學(xué)、完整、精準的涉農(nóng)資金項目庫，鄉(xiāng)村振興項目儲備不足。同時申報項目時，又以爭取資金為導(dǎo)向，過度包裝申報項目，上報項目與實際項目情況存在一定差異。因此上級資金到位后，難以直接分配至項目，需要對實際實施項目重新調(diào)整立項。

2.項目推進不迅速。部分鄉(xiāng)村振興項目規(guī)模較大，程序比較復(fù)雜，從立項審批到開工建設(shè)，需要進行項目選址、勘察設(shè)計、預(yù)算評審、征地拆遷、招標投標等一系列前期工作，需要較長時間。一些項目因前期工作不充分、不到位，導(dǎo)致在實施過程中因方案重審而擱置，或因建設(shè)內(nèi)容調(diào)整而暫停，或因征地、阻工、氣候等客觀原因而延長工期。

3.后期管護不到位。少數(shù)地方對鄉(xiāng)村振興項目存在重建設(shè)、輕管護現(xiàn)象，項目初始投入時運行情況良好，但隨著時間的推移，因重視不夠、管護不足等原因，使用率逐漸降低，甚至出現(xiàn)損毀、廢棄等情況。

（二）資金使用仍有不足

1.管理理念落后。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體仍然熱衷于傳統(tǒng)的救濟式幫扶，對開發(fā)式幫扶熱情不高，因此難以從根本上改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活。同時少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體習(xí)慣于申報農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目并積極主導(dǎo)實施，而對旅游、電商、養(yǎng)殖等其他鄉(xiāng)村振興項目興趣不足。

2.資金來源渠道較窄?；鶎余l(xiāng)村振興資金剛需較大，但收入來源單一，嚴重依賴上級及地方財政撥款。2022年以來，受房地產(chǎn)市場下行形勢影響，土地出讓收益和政府性基金收入日益減少，可調(diào)劑用于鄉(xiāng)村振興的資金與日俱減。以A縣為例，目前該地財力主要用于“三?！敝С觯挥噘Y金較少，維持既定的鄉(xiāng)村振興投入強度日漸艱難。

3.資金支出進度較慢。鄉(xiāng)村振興項目一般由基層單位實施，而上級轉(zhuǎn)移支付資金到達基層需要層層轉(zhuǎn)撥、層層審批，時效性不佳，往往會影響項目實施進度。部分項目在實施過程中因前期工作不到位、部門協(xié)調(diào)不暢等原因反復(fù)調(diào)整，因方案審查、項目評審等環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題而擱置，造成資金沉淀。

（三）績效管理仍需完善

1.管理體制尚不健全。部分主管部門對鄉(xiāng)村振興資金績效管理缺乏正確認識，對績效管理持敷衍態(tài)度。同時有的項目單位對績效評價不夠重視，績效評價方法欠缺，未結(jié)合運用現(xiàn)場評價和非現(xiàn)場評價，僅僅依靠項目單位的書面材料進行評價，評價結(jié)論不夠客觀、完整、準確。

2.績效目標尚欠科學(xué)。部分鄉(xiāng)村振興項目績效目標設(shè)定不合理、不科學(xué)，有的預(yù)算績效目標較為宏大，難以衡量，因目標過高難以完成；一些預(yù)算績效管理目標和指標體系設(shè)置過于籠統(tǒng)和模糊；有的預(yù)算績效管理目標未經(jīng)過認真調(diào)研和科學(xué)測算，定性指標較多，定量指標較少，精準性不夠，細化程度不足，可操作性不強。

3.考核機制有待優(yōu)化。部分績效考核機制脫離目標導(dǎo)向，有的項目績效考核標準缺乏嚴謹性和實操性，難以反映預(yù)算管理的預(yù)測和執(zhí)行狀況；有的項目雖然建立了績效考核標準，但其考核方式較為單一，可比性不足，不利于績效評價結(jié)果的比較運用；有的項目績效考核流程流于形式，考核結(jié)果千篇一律，針對性不強，績效考核效果不佳。

4.結(jié)果應(yīng)用仍需加強。有的單位對績效評價結(jié)果缺乏足夠的重視，雖然反饋整改的速度較快，但反饋整改情況并沒有體現(xiàn)實質(zhì)性的舉措，整改報告質(zhì)量不高；有的地方財政忽視績效評價結(jié)果應(yīng)用，未將評價結(jié)果作為財政資金分配的參考依據(jù)，評價結(jié)果應(yīng)用還存在短板。

（四）核撥監(jiān)管仍需提升

1.管理程序存在瑕疵。少數(shù)主管部門未履行回避義務(wù)，未經(jīng)法定程序即推介指定相關(guān)第三方公司對部分鄉(xiāng)村振興項目進行驗收，第三方公司極易受其左右，相關(guān)鑒定結(jié)論客觀性存疑；個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)未經(jīng)財政評審部門同意自行對本地實施項目進行預(yù)算評審、結(jié)算審核，主管部門審核把關(guān)不嚴即撥付資金，造成資金審撥存在漏洞。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管存在缺位。根據(jù)相關(guān)要求，鄉(xiāng)村振興項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對獎補項目承擔自檢自驗責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府主要負責人和分管人員應(yīng)當至少包聯(lián)一個村，對新創(chuàng)建村應(yīng)當派駐工作組，確保鄉(xiāng)村振興獎補任務(wù)落實、項目落地。同時主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自驗的基礎(chǔ)上對所有項目承擔核驗責任。但少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對所轄村實施的項目參與度不高，未把關(guān)審核驗收主管部門在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施的項目，對項目地點及項目內(nèi)容缺乏了解，因此導(dǎo)致項目真實性難以保證。

3.驗收審核存在不足。個別第三方出具鑒定結(jié)論隨意性較大，甚至對同一項目出具多份內(nèi)容不同的驗收及結(jié)算審核報告，其鑒定項目建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)時間、驗收人員與項目村提供的實際情況相比有較大出入，可靠性難以驗證；少數(shù)項目投資評審數(shù)據(jù)與結(jié)算審核定案數(shù)據(jù)完全一致，存在人為操作嫌疑；個別項目因洪災(zāi)全部損毀，蹤跡全無，現(xiàn)有手續(xù)難以對當時工程實際情形進行核實判定。

二、改進和完善鄉(xiāng)村振興資金管理使用的建議

（一）項目為先，筑牢強農(nóng)富農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

1.綜合確定項目。鄉(xiāng)村振興主管部門應(yīng)統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)行動，首先，按照“村級規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)核、部門審查、全縣聯(lián)審”程序，謀劃建設(shè)項目，科學(xué)編制年度項目儲備和實施計劃清單，以確保鄉(xiāng)村振興項目的科學(xué)性、合規(guī)性、可行性；其次，重點實施具有發(fā)展前景和發(fā)展意義的項目，不盲目設(shè)立過多分散的項目，以增強項目導(dǎo)向性；最后，動態(tài)管理鄉(xiāng)村振興項目庫。根據(jù)職能部門調(diào)查情況并經(jīng)綜合評審后適時調(diào)整，確保所有項目先篩選入庫再行申報，以充分提高申報項目的精準性和可靠性。

2.統(tǒng)籌推進項目。建立鄉(xiāng)村振興項目協(xié)調(diào)推進機制，全面推進項目建設(shè)，以確保項目早落地、早投產(chǎn)、早見效。在項目批復(fù)環(huán)節(jié)，推動相關(guān)部門組成項目調(diào)研組進行現(xiàn)場調(diào)查核實，提出初步建議，經(jīng)縣領(lǐng)導(dǎo)小組會議研究確定后下達；在資金分配環(huán)節(jié)，由財政部門牽頭，會同相關(guān)部門就資金分配使用提出意見后再行安排，落實“資金緊跟項目”方針，以確保資金投向精準，使用安全，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村振興資金使用效益。

3.加強鄉(xiāng)村振興項目資產(chǎn)管理。按照“誰主管、誰負責”原則，明確鄉(xiāng)村振興資產(chǎn)管護主體，推動“受益權(quán)與管護權(quán)相結(jié)合”，確保項目資產(chǎn)保值增值，持續(xù)發(fā)揮效益。同時地方財政應(yīng)安排部分資金專項用于鄉(xiāng)村振興資產(chǎn)管護，項目所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體可以通過籌資籌勞等方式加強養(yǎng)護。

（二）資金為重，打造財政保障堅實后盾

1.精準選擇項目。首先，地方應(yīng)加強鄉(xiāng)村振興項目研究論證工作。建立科學(xué)規(guī)范的鄉(xiāng)村振興項目庫，統(tǒng)一項目立項、申報、審批、下達等工作，形成“精準派單、全程跟單、科學(xué)評單、銷號結(jié)單”閉環(huán)落實機制；其次，建立資金績效管理責任清單。充分保證鄉(xiāng)村振興項目立項的嚴肅性，堅持“誰管項目、誰用資金、誰負主責”原則，把“花錢必問效、無效必問責”責任落實到使用項目資金的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門，強化支出問效；再次，避免重復(fù)申報，選項失當，不得隨意變動和更改項目計劃內(nèi)容，對確已立項的鄉(xiāng)村振興項目要做好落實；最后，建立項目資金通報機制。定期統(tǒng)計分析項目建設(shè)及資金支出情況，全力督導(dǎo)鄉(xiāng)村振興資金撥付和項目實施。

2.加大財政投入。地方應(yīng)延續(xù)脫貧攻堅期的扶貧政策，維持財政資金穩(wěn)定安排機制，加大鄉(xiāng)村振興資金投入力度。一方面，堅定貫徹中央和省市決策部署，充分發(fā)揮財政職能作用，完善支農(nóng)政策體系，通過本級預(yù)算安排等措施加大鄉(xiāng)村振興資金投入力度；另一方面，多渠道、多領(lǐng)域、多手段籌措資金，特別是通過積極爭取上級專項資金補充鄉(xiāng)村振興投入，以著力提升資金使用效益。

3.加快資金支出。地方應(yīng)將鄉(xiāng)村振興資金使用管理納入重點工作督導(dǎo)范圍，落實“一月一調(diào)度”機制，對督導(dǎo)發(fā)現(xiàn)的問題，及時進行通報，對排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由縣主要領(lǐng)導(dǎo)進行約談，倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快項目實施和資金撥付進度。同時，加強思想教育。督促支出較慢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體提高思想站位，充分認識專項資金對助力鄉(xiāng)村振興的重要意義，及時足額撥付專項資金并確保資金合法合規(guī)使用；對項目確已完成無需再撥付的資金，由相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體及時交回縣財政。

（三）改革為要，完善績效管理評價機制

1.合理設(shè)置指標體系。首先，地方政府和人大應(yīng)全面審查主管部門確定的鄉(xiāng)村振興績效目標設(shè)立的必要性、合規(guī)性，重點核查其是否切合實際以及符合設(shè)立要求；其次，財政部門應(yīng)加大鄉(xiāng)村振興項目績效目標的審核力度，推動構(gòu)建完善的績效指標體系，從而為提高資金使用績效提供基礎(chǔ)；再次，主管部門要科學(xué)判斷，以幫助相關(guān)項目科室設(shè)置合理績效目標；最后，項目科室要結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特點，仔細研判，分析與績效管理相關(guān)的因素、指標、內(nèi)容，綜合考慮財政支出指標和部門項目指標，合理分配定性指標和定量指標，統(tǒng)籌確定共性指標和個性指標，以構(gòu)建完整科學(xué)的指標體系，從而為績效管理奠定堅實的基礎(chǔ)。

2.完善激勵約束制度。地方應(yīng)不斷壓實鄉(xiāng)村振興主管部門績效管理主體責任，開展高密度、多頻率、全覆蓋的考核，對照年度考核獎懲辦法，對主管部門鄉(xiāng)村振興資金預(yù)算績效管理及績效評價結(jié)果進行通報。堅持正向激勵機制，宣傳管理工作較好、績效評價結(jié)果為優(yōu)秀的項目，對其工作經(jīng)驗進行推介推廣，以激勵相關(guān)部門更加細致認真地開展預(yù)算績效管理工作。

3.推進評價結(jié)果運用。地方應(yīng)落實“花錢必問效、無效必問責”制度，跟蹤落實績效目標，以確保評價結(jié)果有效應(yīng)用。首先，建立資金績效審計結(jié)果反饋和整改機制，關(guān)注績效評價結(jié)果，從而為預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用打下基礎(chǔ)；其次，將預(yù)算績效管理成果納入主管部門目標管理考核體系，作為年度綜合考核依據(jù)。通過與預(yù)算安排掛鉤、通報表揚、責任追究等方式，有效提高主管部門開展預(yù)算績效管理的主動性和創(chuàng)造性；再次，把績效評價結(jié)果作為預(yù)算編制的重要依據(jù)，推動項目整改情況與專項年度預(yù)算安排相結(jié)合；最后，督促預(yù)算單位按要求將績效評價結(jié)果及整改情況在一定范圍內(nèi)適時公開。

（四）監(jiān)管為本，下足資金管理“繡花功夫”

1.構(gòu)建監(jiān)督體系。首先，地方應(yīng)建立健全常態(tài)化、多元化的監(jiān)督體系，財政各業(yè)務(wù)科室應(yīng)與財政投資評審中心建立信息共享機制，約束項目必經(jīng)評審，以最大程度維護項目管理的合規(guī)性；其次，主管部門應(yīng)聘請資質(zhì)好、信譽佳的會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)對鄉(xiāng)村振興資金項目進行績效評估、竣工結(jié)算（決算）審計，以確保財務(wù)手續(xù)合法、規(guī)范、完整；最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)明確監(jiān)管職責和權(quán)責邊界，增強參與監(jiān)督項目實施的積極性，提高監(jiān)管能力，主動參與監(jiān)督，以確保項目落地落實。

2.嚴格資金監(jiān)管。地方應(yīng)堅持“以制度管錢”原則，嚴格按照《中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法》審核撥付管理資金。嚴格把關(guān)鄉(xiāng)村振興項目立項、方案實施、資金撥付以及項目績效，嚴控資金使用范圍，完善資金使用信息公開和公示制度，加強對鄉(xiāng)村振興資金的監(jiān)管和考核，實現(xiàn)監(jiān)管“橫向到邊、縱向到底”，從而確保項目真實、資金安全、運行高效。

3.多方發(fā)力監(jiān)督。地方應(yīng)建立“全方位、全過程、全覆蓋”的監(jiān)督檢查機制，強化鄉(xiāng)村振興資金日常監(jiān)督，落實隨機抽查制度，不斷糾偏補差，防微杜漸，嚴防資金管理漏洞。同時協(xié)調(diào)監(jiān)察、審計、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門聯(lián)合開展重點檢查，對照日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的“負面清單”，核查驗證項目真實性、合法性、效益性。強力震懾違法違規(guī)行為，加大懲罰懲處力度，從而推動實現(xiàn)監(jiān)管到位、資金規(guī)范、成效突出的目標。

（作者單位：河北省涉縣財政局）