適應(yīng)人口規(guī)模變化 優(yōu)化教育資源配置

寫在前面的話：

黨的二十屆三中全會是在以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時期舉行的一次十分重要的會議。會議審議通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，這是黨在新征程上推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的時代新篇，明確了進(jìn)一步全面深化改革的前進(jìn)方向和實(shí)踐路徑，對于推動我國在現(xiàn)代化建設(shè)中取得新的更大成就，具有重要意義和深遠(yuǎn)影響。教育是民族振興和社會進(jìn)步的基石。在全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的征程上，我們要以黨的二十屆三中全會精神為指導(dǎo)，深化教育綜合改革，推動教育高質(zhì)量發(fā)展，辦好人民滿意的教育。適應(yīng)人口規(guī)模變化，優(yōu)化教育資源配置，是當(dāng)前和未來教育改革的重要課題。我們深刻認(rèn)識到，隨著人口結(jié)構(gòu)和規(guī)模的不斷變化，教育資源的科學(xué)配置對于實(shí)現(xiàn)教育公平、提高教育質(zhì)量具有重要意義。優(yōu)化教育資源配置，建立同人口變化相協(xié)調(diào)的基本公共教育服務(wù)供給機(jī)制，是解決我國教育發(fā)展不平衡問題，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要，是適應(yīng)人口變化形勢、服務(wù)支撐人口發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，也是提升教育系統(tǒng)整體效能，滿足社會對高質(zhì)量教育需求的有效途徑。

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，高擎改革旗幟，聚焦推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略重點(diǎn)做出了全局性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性部署，提出了深化教育綜合改革新任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“優(yōu)化區(qū)域教育資源配置，建立同人口變化相協(xié)調(diào)的基本公共教育服務(wù)供給機(jī)制”?？梢?，人口規(guī)模變化與教育資源配置已經(jīng)成為教育政策的核心議題，構(gòu)建適應(yīng)人口規(guī)模變化的教育資源配置路徑，對于促進(jìn)教育公平、增強(qiáng)基本公共服務(wù)均衡性和可及性，有效應(yīng)對人口發(fā)展趨勢，促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、人口規(guī)模變化的基本特征

當(dāng)前，我國人口發(fā)展呈現(xiàn)少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化的趨勢性特征，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）出生人口持續(xù)下降

我國出生人口規(guī)模在2016年出現(xiàn)波峰達(dá)到1786萬人，從2017年起持續(xù)走低，在2022年轉(zhuǎn)為絕對下降，出生人口為956萬，開啟了負(fù)增長時代，到2023年下降到902萬人。按照《世界人口展望2022》的“中方案”進(jìn)行預(yù)測，到2050年，我國人口規(guī)模將下降到13.17億，到2100年下降到7.71億。出生人口規(guī)模的持續(xù)下降是一個包括育齡婦女規(guī)模減少、群眾生育意愿走低、婚育推遲現(xiàn)象普遍、女性就業(yè)率提高、生育養(yǎng)育教育成本上升等多種因素影響的復(fù)雜問題。

（二）人口老齡化加劇

國際上通常使用老年人口比重作為衡量人口老齡化的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，如果一個國家或地區(qū)60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到10%，或65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%，就認(rèn)為該國家或地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會。據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口的比重達(dá)到18.7%，其中65歲及以上人口的比重為13.5%。到2023年，我國60歲及以上的老年人口數(shù)已經(jīng)達(dá)到2.97億，占總?cè)丝诘?1.2%，其中65歲及以上人口數(shù)為2.17億，占總?cè)丝诘?5.4%，呈現(xiàn)出老齡化的明顯趨勢。

（三）流動人口規(guī)模不斷擴(kuò)大

據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年，全國人戶分離人口為4.93億，流動人口達(dá)到3.76億，流向城鎮(zhèn)3.31億。省內(nèi)流動人口為2.51億，跨省域流動人口1.25億。與2010年相比，人戶分離人口增長88.52%，流動人口增長69.73%。在流動人口中，年輕人口占比較高，而且人口持續(xù)向沿江、沿海地區(qū)和內(nèi)地城區(qū)積聚。

（四）常住人口城鎮(zhèn)化率持續(xù)提高

2023年，我國城鎮(zhèn)常住人口數(shù)達(dá)到9.33億，而鄉(xiāng)村常住人口數(shù)為4.77億，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.16%，人口持續(xù)從農(nóng)村遷移至城市，從欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動。就縣域人口變動趨勢而言，表現(xiàn)為大量農(nóng)村人口進(jìn)城，農(nóng)村常住人口大幅減少，縣域常住人口城鎮(zhèn)化水平不斷提升。以2020年為例，我國縣域常住人口為7.25億，縣域城鎮(zhèn)常住人口數(shù)為3.49億，縣域常住人口城鎮(zhèn)化率為48.14%，比2010年增長了13.5個百分點(diǎn)。

二、人口規(guī)模變化對教育資源配置的影響

人口的規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化在教育領(lǐng)域通常表現(xiàn)為學(xué)齡人口的規(guī)模、分布和結(jié)構(gòu)性特征，以及由此造成的對教育資源分布與調(diào)整的系統(tǒng)性影響。

（一）學(xué)齡人口變化對學(xué)位資源產(chǎn)生直接影響

學(xué)齡人口的增長或減少會直接影響學(xué)位需求的增加或下降，導(dǎo)致學(xué)位資源出現(xiàn)緊缺和過剩兩種現(xiàn)象。當(dāng)前，我國學(xué)齡人口絕對數(shù)額仍處于增長趨勢，表明學(xué)位資源的總體需求仍在增加，不過，不同學(xué)段的學(xué)位需求呈現(xiàn)一定的差異性。在基礎(chǔ)教育階段，一是，由于出生人口規(guī)模的持續(xù)下降，學(xué)前教育的學(xué)位需求也相應(yīng)下降，體現(xiàn)在幼兒園入園人數(shù)的減少上，許多幼兒園開始出現(xiàn)招生困難的情況，甚至一些幼兒園因生源不足面臨關(guān)停的風(fēng)險。二是，由于2016年全面二孩政策的實(shí)施，對此后幾年內(nèi)出生人口下降放緩產(chǎn)生了一定影響，當(dāng)前義務(wù)教育正處于學(xué)位需求的高峰期，預(yù)計在2023-2026年期間達(dá)到峰值，并在2031年后呈顯著下降趨勢。與鄉(xiāng)村相比而言，城市的義務(wù)教育學(xué)位問題更為凸顯。三是，普通高中學(xué)齡人口總量會在今后一段時期內(nèi)保持增長態(tài)勢，并于2032年達(dá)到峰值，從2033年開始回落，之后的學(xué)齡人口規(guī)模下降趨勢明顯，這將意味著在未來不到十年的時間里，普通高中學(xué)位資源將始終處于緊缺狀態(tài)，普通高中的學(xué)位供需矛盾問題凸顯。

（二）學(xué)齡人口變化影響教師資源配置

一是，學(xué)齡人口的變化會影響總體教師需求量，二者呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)，即教師需求量的大小會隨著學(xué)齡人口數(shù)量的增減而發(fā)生相應(yīng)變化。此外，教師需求量應(yīng)符合教師編制標(biāo)準(zhǔn)的要求。2014年，中央編辦、教育部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，對城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)做出了統(tǒng)一規(guī)定，即小學(xué)為19：1、初中為13.5：1、高中為12.5：1。二是，學(xué)齡人口的變化還會影響不同學(xué)段之間的教師資源配置，主要表現(xiàn)為不同學(xué)段的教師需求存在一定的差異性。例如：在一段時期內(nèi)，隨著出生人口的減少，幼兒園和小學(xué)的教師需求會減少，而初中和高中的教師需求可能會相對穩(wěn)定或有所增加。三是，從長遠(yuǎn)來看，由于學(xué)齡人口的持續(xù)減少，個性化教育教學(xué)需求增強(qiáng)，這必將對教師質(zhì)量提出更高的要求。

（三）學(xué)齡人口變化影響教育資源的空間分布

一是，學(xué)齡人口規(guī)模的變化會對學(xué)校規(guī)模產(chǎn)生影響。在一個地區(qū)內(nèi)，隨著學(xué)齡人口的增加或減少，不僅要對學(xué)校規(guī)模做出及時調(diào)整，而且還要根據(jù)學(xué)齡人口的聚集和分布特點(diǎn)，對學(xué)校布局結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)學(xué)齡人口的變化。通常來說，優(yōu)質(zhì)教育資源聚集區(qū)、產(chǎn)業(yè)或功能布局區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)等區(qū)域的學(xué)齡人口較為集中，需要布局更多的學(xué)校滿足其就學(xué)需要。二是，學(xué)齡人口流動對學(xué)校規(guī)模產(chǎn)生影響。流動人口普遍存在的由鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)，由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由內(nèi)陸三、四線城市流向東部沿海城市和特大城市等基本的流向特征，學(xué)齡人口的流動與上述特征基本相符，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)村、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和城市的學(xué)校規(guī)模呈縮減趨勢，而城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市的學(xué)校規(guī)模則呈擴(kuò)增趨勢。特別需要指出的是，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量學(xué)齡人口從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)，這給鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的適當(dāng)保留與有序撤并問題帶來諸多挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校達(dá)7.3萬所，占鄉(xiāng)村小學(xué)總數(shù)的47.2%。

（四）學(xué)齡人口變化影響教育資源的使用效益

一是，學(xué)齡人口的變化會影響教育經(jīng)費(fèi)投入的方向和重點(diǎn)。在學(xué)齡人口增加的地區(qū)，需要加大教育經(jīng)費(fèi)投入力度，提高教育資源的供給能力，而在學(xué)齡人口減少的地區(qū)，則需要優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)，提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效率。二是，當(dāng)學(xué)齡人口減少時，學(xué)校的校舍資源、教學(xué)儀器設(shè)備和教師資源在一定程度上均面臨閑置困境，甚至造成資源浪費(fèi)。

三、教育資源配置存在的突出問題

當(dāng)前，教育資源在不同區(qū)域、城鄉(xiāng)、教育階段，乃至各類學(xué)校之間的配置均存在一定程度的不平衡性，造成教育資源供需錯配、冗余與短缺現(xiàn)象并存，沖擊教育公平，降低教育資源的整體使用效益。

（一）教育資源配置的結(jié)構(gòu)性矛盾有待緩解

一是，從時間維度來看，伴隨短時期內(nèi)不同學(xué)段學(xué)齡人口高峰期的涌動和漸次消退，教育資源面臨近期需求激增和遠(yuǎn)期冗余浪費(fèi)的雙重壓力，而且，教育資源配置難以迅速響應(yīng)需求變化，缺乏足夠的適應(yīng)性和靈活性。二是從地域維度來看，受制于地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同，教育資源在不同地區(qū)之間分配不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)教育資源更為豐厚，對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求更為迫切，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育資源配置質(zhì)量不高，且存在優(yōu)秀教師資源流失的突出問題。由于學(xué)齡人口大量從農(nóng)村向縣鎮(zhèn)和城市遷移，這種單向流動導(dǎo)致教育資源在城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)不平衡，造成教育資源配置“城鎮(zhèn)緊，鄉(xiāng)村松”的困境。三是從實(shí)體維度來看，不同學(xué)生群體所能享受到的教育資源存在明顯差異。具體表現(xiàn)為：第一，不同類型學(xué)校的教育資源配置存在一定差距，例如：中等職業(yè)教育的生均教育經(jīng)費(fèi)仍不及普通高中。第二，不同層次學(xué)校的教育資源配置存在一定差距，例如：優(yōu)質(zhì)學(xué)校的教育資源配置明顯優(yōu)于其他學(xué)校。第三，一個學(xué)校內(nèi)不同班級的教育資源配置也存在一定差距，例如：事實(shí)意義上的重點(diǎn)班在生源質(zhì)量、學(xué)科教師配置等方面往往會得到“重點(diǎn)”安排。

（二）教育資源配置的公平性考量有待深化

一是，針對不同地區(qū)、不同群體的教育資源現(xiàn)狀與需求，教育政策的匹配度不高，導(dǎo)致政策在實(shí)施過程中無法適應(yīng)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、學(xué)齡人口結(jié)構(gòu)等特征，不能有效滿足多樣化的教育資源配置需求。二是，針對教育資源配置薄弱環(huán)節(jié)和特殊教育群體的保障度不強(qiáng)，對于以隨遷子女入學(xué)為主的公辦校、特殊教育學(xué)校和普通學(xué)校隨班就讀的資源配置力度亟待加強(qiáng)，對于孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童、農(nóng)村留守兒童、困境兒童和其他有特殊需要的兒童所能提供的特殊教育服務(wù)保障力度亟待加強(qiáng)。

（三）教育資源配置的使用效益有待提升

一是，教育資源配置存在“重硬件輕軟件”現(xiàn)象，即在教學(xué)樓、體育場館、教學(xué)設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投入偏多，而在教學(xué)改進(jìn)、課程研發(fā)、教師專業(yè)發(fā)展等“軟件”方面的投入偏少，造成教育資源配置對教師的教學(xué)效果和學(xué)生的學(xué)習(xí)體驗(yàn)的影響偏弱。二是，教育資源的管理和監(jiān)督機(jī)制不完善，對于資源使用的不當(dāng)行為，缺乏明確的問責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致教育資源的浪費(fèi)、濫用或不公平分配。三是，教育資源配置的績效評價機(jī)制不健全。一方面，缺乏完善的教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)，無法為教育資源的合理配置提供依據(jù)；另一方面，缺乏對教育資源配置效果的績效反饋和激勵機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)資源配置效益的最大化。

四、優(yōu)化教育資源配置的舉措

教育資源的科學(xué)配置與高效使用是決定教育質(zhì)量的重要因素。優(yōu)化教育資源配置，能夠確保教育機(jī)會的均等性，縮小不同地區(qū)、不同群體之間的教育差距，從而提升教育系統(tǒng)的整體效能，滿足社會對高質(zhì)量教育的需求。

一是，深入研判人口規(guī)模結(jié)構(gòu)變化對教育提出的新要求，研制學(xué)齡人口預(yù)測模型，建立預(yù)警機(jī)制，科學(xué)、及時、有效應(yīng)對學(xué)齡人口變動對教育資源配置的需求與挑戰(zhàn)。重點(diǎn)關(guān)注人口集中流入?yún)^(qū)域和優(yōu)質(zhì)教育資源聚集區(qū)域，強(qiáng)化教育資源投入和前瞻性配置。

二是，充分發(fā)揮教育數(shù)字化對教育資源有效配置、高效配置的作用，進(jìn)一步推動優(yōu)質(zhì)教育資源向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)供給和輸入，促進(jìn)教育公平，提升教育質(zhì)量。

三是，優(yōu)化城鄉(xiāng)學(xué)校布局，推動城鎮(zhèn)學(xué)校擴(kuò)容增位，辦好必要的小規(guī)模學(xué)校，加強(qiáng)寄宿制學(xué)校建設(shè)，推動城鄉(xiāng)教育一體化，讓每個學(xué)生都能享受到更好的教育。

四是，推進(jìn)教育關(guān)愛制度化，加大對農(nóng)村留守兒童、困境兒童等群體的教育保障力度，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女入學(xué)保障政策，以公辦學(xué)校為主將隨遷子女納入流入地義務(wù)教育保障范圍，確保不同群體適齡兒童平等接受義務(wù)教育。

五是，加強(qiáng)教育資源配置的體制機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建完備的教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)、教育資源管理和監(jiān)督機(jī)制、教育資源配置的績效評價機(jī)制，切實(shí)提高教育資源使用效益效能，增強(qiáng)教育體系的服務(wù)能力。

（侯金鶴）

張軍鳳，天津市教育科學(xué)研究院基礎(chǔ)教育研究所研究員，中國教育學(xué)會傳統(tǒng)文化教育分會理事。主要研究方向?yàn)楦咧薪逃⒒A(chǔ)教育改革與發(fā)展、學(xué)校文化。在《中國教育學(xué)刊》《中國教育報（理論周刊）》等學(xué)術(shù)報刊發(fā)表論文60余篇，其中以獨(dú)立作者或第一作者發(fā)表CSSCI期刊論文10篇，北大核心12篇，被《新華文摘》“篇目輯覽”收錄1篇，被人大復(fù)印報刊資料全文轉(zhuǎn)載5篇，被人民網(wǎng)、光明網(wǎng)、中國社會科學(xué)網(wǎng)、學(xué)習(xí)強(qiáng)國等重要媒體全文轉(zhuǎn)發(fā)多篇。出版學(xué)術(shù)專著《普通高中多樣化辦學(xué)制度研究》等3部，參編著作7部。主持完成全國教育科學(xué)“十四五”規(guī)劃2021年度教育部重點(diǎn)課題1項(xiàng)、其他省部級和廳局級課題7項(xiàng)，參與完成國家級、省部級和廳局級課題20余項(xiàng)。