規(guī)范專(zhuān)門(mén)法院設(shè)置的著力點(diǎn)

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》強(qiáng)調(diào)“規(guī)范專(zhuān)門(mén)法院設(shè)置”，這是我國(guó)目前在健全公正執(zhí)法司法體制機(jī)制方面面臨的新的重大任務(wù)。貫徹落實(shí)好這項(xiàng)改革要求和任務(wù)，對(duì)深入推進(jìn)司法體制改革、推動(dòng)專(zhuān)門(mén)法院制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)具有重大意義。

在我國(guó)，專(zhuān)門(mén)法院是指由國(guó)家設(shè)立的，對(duì)特定案件進(jìn)行專(zhuān)門(mén)管轄審理，不按行政區(qū)劃設(shè)立的法院。1951年，中央人民政府委員會(huì)發(fā)布的人民法院暫行組織條例第二條規(guī)定，“專(zhuān)門(mén)的人民法院之設(shè)立與組織另定之”。我國(guó)現(xiàn)行憲法第一百二十九條規(guī)定，中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專(zhuān)門(mén)人民法院。可見(jiàn)，最高人民法院、地方各級(jí)人民法院以及專(zhuān)門(mén)法院是由國(guó)家設(shè)立的三大主要法院類(lèi)型。最高人民法院是國(guó)家最高審判機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民法院是國(guó)家根據(jù)行政區(qū)劃依法設(shè)在地方的人民法院，專(zhuān)門(mén)法院是國(guó)家設(shè)立的專(zhuān)門(mén)審理特定案件的法院。與地方各級(jí)人民法院不同，專(zhuān)門(mén)法院不按行政區(qū)劃設(shè)立，也不受理一般的民事和刑事案件。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)設(shè)置了軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院、水上運(yùn)輸法院、海事法院、林區(qū)法院、礦區(qū)法院、油田法院、農(nóng)墾法院等十余種專(zhuān)門(mén)法院。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)還先后設(shè)立了知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等專(zhuān)門(mén)法院。長(zhǎng)期以來(lái)，專(zhuān)門(mén)法院在健全中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度、維護(hù)社會(huì)公平正義方面發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人民群眾司法需求的日益增長(zhǎng)，專(zhuān)門(mén)法院設(shè)置還存在著一些不科學(xué)、不明確、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，一些影響專(zhuān)門(mén)法院高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制障礙還未能跨越，需要不斷加以規(guī)范完善。

規(guī)范專(zhuān)門(mén)法院設(shè)置，應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)把握專(zhuān)門(mén)法院設(shè)置存在的突出問(wèn)題，從優(yōu)化審判資源配置的角度出發(fā)，在設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、組織體系、保障機(jī)制上下功夫，進(jìn)行總體設(shè)計(jì)、科學(xué)論證、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)，更好發(fā)揮專(zhuān)門(mén)法院的功能。

明確專(zhuān)門(mén)法院設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)對(duì)專(zhuān)門(mén)法院并沒(méi)有形成系統(tǒng)明確的界定和判斷標(biāo)準(zhǔn)。專(zhuān)門(mén)法院設(shè)置應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足哪些條件，在全國(guó)如何布局，目前還缺乏明確規(guī)定。從我國(guó)實(shí)際和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，專(zhuān)門(mén)法院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)可以概括為以下幾個(gè)方面。

一是全局性標(biāo)準(zhǔn)。在設(shè)置專(zhuān)門(mén)法院時(shí)，應(yīng)當(dāng)從國(guó)家治理的整體的角度出發(fā)，關(guān)注專(zhuān)門(mén)法院的整體結(jié)構(gòu)和主要矛盾，確保專(zhuān)門(mén)法院設(shè)置能夠覆蓋全國(guó)范圍，形成相對(duì)完整的組織體系，發(fā)揮整體效能。二是戰(zhàn)略性標(biāo)準(zhǔn)。專(zhuān)門(mén)法院不承擔(dān)普通案件的審判職能，不單單以服務(wù)行業(yè)、區(qū)域治理為目標(biāo)，而是承載著支撐國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施、加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)化司法建設(shè)、健全中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的重要使命。三是補(bǔ)充性標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)置專(zhuān)門(mén)法院，不是為了替代地方各級(jí)人民法院履行審判職能，需要科學(xué)確定地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)法院的功能定位和合理分工。地方各級(jí)人民法院管轄本行政區(qū)劃內(nèi)絕大多數(shù)普通案件，專(zhuān)門(mén)法院則主要管轄那些容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)影響且不適宜由地方各級(jí)人民法院管轄的特殊案件。四是適配性標(biāo)準(zhǔn)。能否把專(zhuān)門(mén)法院制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，關(guān)鍵在于專(zhuān)門(mén)法院的組織機(jī)構(gòu)、案件管轄、綜合保障等方面與專(zhuān)門(mén)法院履行審判職責(zé)相適應(yīng)。由于絕大多數(shù)審判任務(wù)可以由地方各級(jí)人民法院承擔(dān)，設(shè)置專(zhuān)門(mén)法院既不需類(lèi)型太多，也不宜規(guī)模過(guò)大，否則必然會(huì)占用大量司法資源。五是持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)。專(zhuān)門(mén)法院能否持續(xù)，關(guān)鍵在于專(zhuān)門(mén)法院承擔(dān)案件審判任務(wù)與其組織規(guī)模、機(jī)構(gòu)編制、人員數(shù)量相匹配。如果專(zhuān)門(mén)法院承擔(dān)審判任務(wù)不足以支撐其長(zhǎng)期運(yùn)行，那么專(zhuān)門(mén)法院的設(shè)置反而可能導(dǎo)致出現(xiàn)審判資源閑置的問(wèn)題。

明確了設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)后，還必須按照法定程序來(lái)設(shè)置專(zhuān)門(mén)法院。司法權(quán)屬于中央事權(quán)，設(shè)置專(zhuān)門(mén)法院屬于中央職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。我國(guó)憲法僅對(duì)專(zhuān)門(mén)法院作出原則性規(guī)定，人民法院組織法中“專(zhuān)門(mén)人民法院的設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定”的條款也并未明確規(guī)定專(zhuān)門(mén)法院的創(chuàng)設(shè)程序，且目前對(duì)該條文中的一些概念還存在不同理解，有必要進(jìn)一步明確其內(nèi)涵。

健全專(zhuān)門(mén)法院組織體系。在我國(guó)已經(jīng)設(shè)立的專(zhuān)門(mén)法院中，目前除軍事法院設(shè)有基層、中級(jí)、高級(jí)法院三個(gè)層級(jí)，涵蓋一審、二審?fù)?，其他法院均未形成完整的組織體系。在鐵路法院歷史上，曾經(jīng)短暫設(shè)立鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院，一度形成鐵路基層法院、中級(jí)法院、高級(jí)法院，最終歸最高人民法院監(jiān)督指導(dǎo)的四級(jí)法院完整體系，但是最終因鐵路高級(jí)法院被撤銷(xiāo)，鐵路法院的完整建制被打破。目前，我國(guó)在北京、上海設(shè)立的金融法院，在北京、上海、廣州、海南自由貿(mào)易港設(shè)立的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，以及先后在廣州、上海等地設(shè)立的海事法院，在級(jí)別上都屬于中級(jí)法院。當(dāng)事人對(duì)這些專(zhuān)門(mén)法院的一審判決、裁定不服的，需要上訴至當(dāng)?shù)厥?、自治區(qū)、直轄市人民法院，這使得專(zhuān)門(mén)案件終審權(quán)并不能實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)化，加上地方高級(jí)人民法院承擔(dān)著繁重的司法任務(wù)，對(duì)專(zhuān)門(mén)化案件的審判指導(dǎo)缺乏足夠的資源支撐，在統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、確立行業(yè)裁判規(guī)則方面發(fā)揮的作用存在局限。

從我國(guó)憲法對(duì)專(zhuān)門(mén)法院的定位看，專(zhuān)門(mén)法院與地方各級(jí)人民法院分屬不同組織體系，但目前專(zhuān)門(mén)法院與地方法院混合設(shè)立、專(zhuān)門(mén)法院缺少完整建制的問(wèn)題，制約了專(zhuān)門(mén)法院專(zhuān)業(yè)化審判職能的發(fā)揮。因此，應(yīng)當(dāng)在遵循憲法確立的法院組織體系的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持系統(tǒng)思維、整體思維，進(jìn)一步健全全國(guó)統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)法院組織體系，同時(shí)不貪大求全，防止專(zhuān)門(mén)法院機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合，整合優(yōu)化資源和力量，發(fā)揮整體綜合效益。

加大專(zhuān)門(mén)法院保障力度。由于專(zhuān)門(mén)法院的類(lèi)型多樣，設(shè)立時(shí)間先后不一，各專(zhuān)門(mén)法院的保障力度也不相同，在干部管理、法官職務(wù)任命、經(jīng)費(fèi)管理體制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等方面存在規(guī)則不統(tǒng)一的情況，甚至個(gè)別專(zhuān)門(mén)法院存在無(wú)案可辦、資源閑置、地位尷尬的問(wèn)題。與此同時(shí)，由于相關(guān)法律法規(guī)還不完善，與專(zhuān)門(mén)法院履行審判職責(zé)相適應(yīng)的全面監(jiān)督機(jī)制并未銜接起來(lái)，沒(méi)有形成整體監(jiān)督合力，監(jiān)督效果有待提升。

因此，需要持續(xù)加大對(duì)專(zhuān)門(mén)法院的保障力度，促進(jìn)專(zhuān)門(mén)法院在人員選任、審判方式、程序設(shè)定、管理體制上精準(zhǔn)施策。一方面，推動(dòng)配套立法，進(jìn)一步對(duì)專(zhuān)門(mén)法院作出科學(xué)合理的安排設(shè)計(jì)，根據(jù)憲法規(guī)定，明確專(zhuān)門(mén)法院接受人大及其常委會(huì)監(jiān)督和檢察院的法律監(jiān)督，強(qiáng)化上級(jí)專(zhuān)門(mén)法院對(duì)下級(jí)專(zhuān)門(mén)法院的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)專(zhuān)門(mén)法院訴訟和執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督全覆蓋。另一方面，完善專(zhuān)門(mén)法院的管理體制和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。按照分工合理、精簡(jiǎn)設(shè)置的要求，科學(xué)安排相應(yīng)的審判機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，健全相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)法官選任辦法、交流渠道、考核機(jī)制，充實(shí)專(zhuān)業(yè)化審判隊(duì)伍，建立一套相對(duì)完善的工作規(guī)范體系。

（摘自10月9日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》）