高速鐵路竣工驗收組織管理分析研究

摘要：高速鐵路竣工驗收是鐵路項目從建設(shè)向運營轉(zhuǎn)換的重要過程和環(huán)節(jié)。本文系統(tǒng)總結(jié)了我國高速鐵路項目竣工驗收的歷史發(fā)展過程、成功經(jīng)驗和特色做法等，分析驗收組織管理模式及驗收中存在的主要問題，提出研究方向和解決措施。同時，在地方高速鐵路建設(shè)逐年增多和“一帶一路”項目積極推動的背景下，積極探索不同合作模式下高速鐵路竣工驗收的方式方法，供類似項目參考。

關(guān)鍵詞：高速鐵路；竣工驗收；組織管理模式；一帶一路

我國高速鐵路經(jīng)過十幾年大規(guī)模的發(fā)展，在高鐵建設(shè)和運營方面積累了豐富經(jīng)驗，培養(yǎng)出了大批掌握中國高鐵技術(shù)和標準的人員，形成了中國高鐵標準體系，部分領(lǐng)域已處于國際領(lǐng)先水平。高速鐵路竣工驗收標準體系也在高鐵建設(shè)過程中逐步建立和完善，而驗收組織管理模式幾經(jīng)變更，伴隨著高鐵建設(shè)發(fā)展不同時期出現(xiàn)相應(yīng)轉(zhuǎn)變。隨著地方鐵路逐年增多和“一帶一路”項目積極推進，有必要探索適合不同合作模式的項目竣工驗收組織管理模式，進一步完善竣工驗收標準體系并推動中國鐵路“走出去”^［1］。

1高速鐵路竣工驗收辦法的確立

我國高速鐵路竣工驗收模式是在普速鐵路竣工驗收方式方法基礎(chǔ)上逐漸演變、完善和創(chuàng)新的結(jié)果。

1.1既有線竣工驗收組織管理分析

不同時期的鐵路竣工驗收組織管理方式會根據(jù)項目建設(shè)運維管理模式確定，是其特定歷史條件的反映。早期鐵路建設(shè)過程中，由于技術(shù)標準、施工工藝、建設(shè)水平等條件限制，建設(shè)標準普遍偏低，如早期鐵路路基主要依靠自然沉降達到驗收標準要求，這一般需要自然放置三年左右時間，為了項目整體效益和質(zhì)量安全，當時執(zhí)行過工程局監(jiān)管運輸或試生產(chǎn)方式，先期開通低速貨物列車，在運維三年工程質(zhì)量全部達標后移交鐵路局開通運營。1997—2007年中國鐵路完成六次大提速，期間積累了豐富的項目竣工驗收經(jīng)驗。2001年鐵道部發(fā)布并實施鐵路建設(shè)項目竣工驗收交接相關(guān)辦法，其中規(guī)定驗收程序包含初驗、正式驗收、組成固定資產(chǎn)，驗收工作按照建設(shè)項目審批權(quán)限依據(jù)誰審批項目誰負責組織驗收的原則，成立各級驗收委員會負責主持驗收工作。2008年對原辦法進行修訂，規(guī)定竣工驗收分為靜態(tài)驗收、動態(tài)驗收、初步驗收、安全評估和正式驗收五個階段，采用建設(shè)單位組織專家檢查、政府驗收的方式進行。

1.2客運專線竣工驗收組織管理分析

為加強客運專線建設(shè)管理，2007年鐵道部明確客運專線竣工驗收分為靜態(tài)驗收、動態(tài)驗收、初步驗收、安全評估和國家驗收五個階段，采用建設(shè)單位自驗、專家檢查、政府驗收的方式進行。其中，靜態(tài)驗收和動態(tài)驗收作為建設(shè)單位自驗程序主要由客專公司組織實施，驗收報告主要執(zhí)行工程管理中心牽頭成立專家組進行檢查的程序，初步驗收和國家驗收為政府驗收?？梢钥闯觯瓦\專線驗收階段劃分與修訂后的既有線驗收階段劃分一致，而驗收方式則發(fā)生改變，將建設(shè)單位職責縮小為組織自驗，將專家審查職責劃歸至工程管理中心，由工程管理中心與原運輸局客專技術(shù)部組建專家組，工程管理中心、原運輸局客專技術(shù)部分別任專家組正副組長，這也是根據(jù)當時建設(shè)管理職責調(diào)整確定的。

1.3客運專線竣工驗收專家組的成立

為加強驗收工作的組織領(lǐng)導，鐵道部于2008年明確由鐵道部成立客運專線鐵路竣工驗收工作專家組，并將高速鐵路按專業(yè)進行劃分，下設(shè)工務(wù)組、電務(wù)組、集成組、安全評估組4個專家小組，各專業(yè)組按照專業(yè)類別和管理分工進行調(diào)整，主要原則為接管使用方為組長、建設(shè)方為副組長，以適應(yīng)新時期鐵路快速發(fā)展之需，確保工程建設(shè)質(zhì)量和如期移交，同時合理規(guī)避了建設(shè)單位自建自驗存在的風險。

1.4高速鐵路竣工驗收辦法的產(chǎn)生

2012年鐵道部發(fā)布并實施了《高速鐵路竣工驗收辦法》，辦法的執(zhí)行在我國高速鐵路建設(shè)和驗收過程中發(fā)揮了重要作用，目前我國運營的高鐵里程已達到4.5萬km，近10年來有約3.5萬km的高速鐵路是按照此辦法的規(guī)定和要求組織驗收的。此辦法進一步明確了高速鐵路竣工驗收組織方式、驗收階段，進一步細化了專業(yè)劃分，有效地保證了驗收各組織機構(gòu)效用的發(fā)揮，確保了驗收工程質(zhì)量安全。

2高速鐵路竣工驗收辦法的實施及特色做法

2.1高速鐵路竣工驗收辦法的實施

2.1.1竣工驗收階段劃分

高速鐵路竣工驗收辦法中將高速鐵路竣工驗收分為靜態(tài)驗收、動態(tài)驗收、初步驗收、安全評估、正式驗收共五個階段，與既有線和客專線基本一致，說明在既有線和客專線總結(jié)的成熟經(jīng)驗適用于高速鐵路。高速鐵路竣工驗收辦法將原客運專線竣工驗收階段中的國家驗收更改為正式驗收，規(guī)定政府驗收包含初步驗收和正式驗收，進一步體現(xiàn)了驗收環(huán)節(jié)的階段性、專業(yè)化。

2.1.2竣工驗收專業(yè)劃分

高速鐵路竣工驗收在參考客運專線驗收專業(yè)設(shè)置及分工基礎(chǔ)上，將專家小組設(shè)置由工務(wù)、電務(wù)、集成、安全評估4個專家小組變更為工務(wù)、供電、電務(wù)、信息、房建、客服設(shè)施、環(huán)水保共7個專業(yè)專家小組，取消安全評估專家小組，將其作為單項重點工作。在具體實施過程中，根據(jù)靜動態(tài)驗收技術(shù)規(guī)范對7個專業(yè)組再進行細分，例如靜態(tài)驗收技術(shù)規(guī)范細分為軌道、路基、橋涵、隧道、精密工程測量、電力牽引供電、電力、通信、信號、信息、災(zāi)害監(jiān)測、房屋建筑、綜合接地、建設(shè)用地、環(huán)境保護與水土保持、聲屏障與站臺門共16個專業(yè)，其中部分專業(yè)根據(jù)專業(yè)性質(zhì)特點存在交叉驗收項目，如聲屏障工務(wù)和環(huán)水保專業(yè)均有涉及^［2-3］。

2.1.3竣工驗收組織管理方式

高速鐵路竣工驗收采用先期驗收、專家檢查、政府驗收的組織方式。先期驗收主要包含以鐵路局集團公司為組長單位組織的靜態(tài)驗收和動態(tài)驗收，將原客運專線竣工驗收方式中的建設(shè)單位自驗作為開展靜動態(tài)驗收的前提條件，可使鐵路局集團公司更好地從運維角度對驗收程序和工程質(zhì)量進行把控。專家檢查依據(jù)細化后的專業(yè)劃分，由中國國家鐵路集團有限公司各部門牽頭聘請行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)專家進行審查把關(guān)，可實現(xiàn)全國范圍內(nèi)驗收標準、質(zhì)量、效率等的統(tǒng)一把控，并對鐵路局集團公司和建設(shè)公司等組織的靜動態(tài)驗收工作把關(guān)，進一步保證了高速鐵路建設(shè)質(zhì)量和運營安全。

2.2鐵路局集團公司內(nèi)部組織管理分析

高速鐵路竣工驗收辦法對中國國家鐵路集團有限公司、鐵路局集團公司、客專公司在驗收各階段不同專業(yè)的任務(wù)分工進行詳細劃分，特別是對部機關(guān)各部門職責進行了明確，但是對作為驗收主體單位的鐵路局集團公司內(nèi)部驗收組織管理沒有進行統(tǒng)一規(guī)定。這主要是因為各鐵路局集團公司內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不盡相同，在是否單獨成立高速鐵路專業(yè)管理處室、綜合維修管理單位、專業(yè)養(yǎng)護維修站段等方面存在差異，各鐵路局集團公司管轄范圍、軌道類型等也存在差異。目前，鐵路局集團公司內(nèi)部實行的是路局、站段、車間三級管理模式，在此管理架構(gòu)基礎(chǔ)上以專業(yè)劃分為原則進行驗收組織機構(gòu)建設(shè)。鐵路局集團公司主要成立以主管建設(shè)、運輸?shù)母笨偨?jīng)理分別為靜、動態(tài)驗收工作組長的領(lǐng)導小組，以各專業(yè)主管處室負責人為小組長的驗收工作小組進行組織管理，按照線路運營歸屬權(quán)由相關(guān)站段依據(jù)批復文件成立靜、動態(tài)驗收現(xiàn)場工作專班如期開展工作。同時，各鐵路局集團公司在普速鐵路竣工驗收過程中形成了各自完整的驗收組織管理模式，可有效借鑒和利用已有成熟模式，高效發(fā)揮各機構(gòu)管理作用，確保高速鐵路竣工驗收順利進行。

2.3竣工驗收過程中的特色做法

2.3.1提前介入

為有序推進鐵路建設(shè)，確保工程質(zhì)量和開通后運營安全，中國國家鐵路集團有限公司負責建設(shè)和運營的高速鐵路實行鐵路局集團公司提前介入制度。在工程建設(shè)后期，建設(shè)單位同相關(guān)鐵路局集團公司研究制訂提前介入實施方案，鐵路局集團公司按照方案組織各類專業(yè)人員提前介入，熟悉項目建設(shè)標準，參與工程和設(shè)備質(zhì)量檢查與驗收，了解設(shè)備使用功能，掌握運營設(shè)施及狀況等，必要時部分工務(wù)、電務(wù)、供電人員應(yīng)常駐施工現(xiàn)場，專司介入工作，為靜、動態(tài)驗收和開通運維做好準備^［4］。

2.3.2達標評定

為實現(xiàn)建設(shè)與運營的高度融合、無縫銜接，在高速鐵路試運行一段時間后至開通運營前，鐵路局集團公司從運營維護角度出發(fā)，組織對運營條件下的工程質(zhì)量進行檢查，與建設(shè)、設(shè)計、施工、監(jiān)理等參建單位共同開展高速鐵路開通達標評定工作。評定主要分為對工程實體質(zhì)量和業(yè)內(nèi)資料開展驗標達標評定、對各專業(yè)系統(tǒng)開展運營維修標準綜合達標評定。通過達標評定可督導驗收遺留問題整改，協(xié)調(diào)各專業(yè)接口及交叉問題處理，有針對性處理驗標與維標存在差異的部分，保證開通運營的線路全面檢查、系統(tǒng)整治、整體達標。

3竣工驗收組織管理的主要問題

盡管我國高速鐵路竣工驗收已有完整的體系，但隨著國內(nèi)建設(shè)、運維模式的不斷發(fā)展變化，及新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝、新材料的大量使用，竣工驗收中也遇到新的問題需要研究和解決。

3.1地方高速鐵路竣工驗收存在的主要問題

隨著國內(nèi)鐵路建設(shè)的發(fā)展，各地區(qū)依據(jù)需求采取合資或獨資等方式建設(shè)的適合地區(qū)發(fā)展的高速鐵路建設(shè)項目逐步增多。目前，地方高速鐵路項目（或中國國家鐵路集團有限公司非控股非代建合資鐵路項目）驗收在滿足高速鐵路驗收辦法基礎(chǔ)上根據(jù)實施主體做出一定調(diào)整，確保既滿足技術(shù)要求也滿足管理需求。其中項目公司作為項目法人，對工程質(zhì)量安全、竣工驗收承擔主體責任，按國家有關(guān)規(guī)定組織工程竣工驗收并出具驗收報告，對于涉及專業(yè)技術(shù)和安全管理的工作可委托鐵路局集團公司開展技術(shù)咨詢。依據(jù)近幾年建設(shè)管理實際情況，反映出一些影響竣工驗收的問題。

一是此類項目業(yè)主主要為地方建設(shè)管理機構(gòu)，承包商也有地方或市政等施工單位參與，其對高速鐵路建設(shè)管理、施工技術(shù)等熟悉程度普遍偏低，特別是在長大橋梁、隧道等重點工程領(lǐng)域更為突出，對軌道高精度認知也有待提升，這就使得一些問題在驗收階段暴露出來。

二是此類項目雖然納入國家路網(wǎng)統(tǒng)一運輸管理，但是提前介入、運維等是按照地方建設(shè)管理機構(gòu)與鐵路局集團公司簽訂合同形式進行履約，根據(jù)實際工作開展情況看，提前介入普遍推遲，對現(xiàn)場施工過程指導作用發(fā)揮力度有所下降，特別是軌道工程遺留問題較多。

三是此類項目建設(shè)階段各項工作完全按照國鐵集團相關(guān)規(guī)定執(zhí)行存在一定難度，需要大量溝通協(xié)調(diào)。

這些問題的存在，需要項目公司提前籌備，建立強有力的溝通協(xié)調(diào)機構(gòu)，盡早熟知并溝通協(xié)調(diào)各項工作，也需要國鐵集團內(nèi)部特別是各鐵路局集團公司的積極配合，為后續(xù)項目驗收、開通運營打好基礎(chǔ)。

3.2竣工驗收標準需要不斷優(yōu)化和完善

3.2.1標準制修訂主體單位的轉(zhuǎn)變

2013年國家進行鐵道部改制，相關(guān)標準和配套規(guī)范的制修訂主體單位也相應(yīng)轉(zhuǎn)變。國家鐵路局承擔原鐵道部政府部門相關(guān)職責，負責鐵道行業(yè)標準制修訂，特別是高速鐵路施工、安全、驗收等系列標準的修訂完善，而中國國家鐵路集團有限公司以專業(yè)化、精細化、信息化為主要目標，高質(zhì)量制修訂鐵路企業(yè)標準。2021年國家鐵路局修訂完成高速鐵路工程靜態(tài)驗收技術(shù)規(guī)范行業(yè)標準，動態(tài)驗收技術(shù)規(guī)范正在修訂中，后續(xù)需以新標準的執(zhí)行為契機，進一步規(guī)范行業(yè)驗收行為。

3.2.2技術(shù)標準需要不斷修訂和完善

隨著高速鐵路建設(shè)、運維發(fā)展，竣工驗收技術(shù)標準相關(guān)部分已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展需求，亟需修訂和完善。

一是隨著我國高速鐵路網(wǎng)的形成，樞紐連接線路逐年增多，在驗收過程中發(fā)現(xiàn)高速鐵路驗收標準中很少有涉及高速鐵路中低速區(qū)段的對應(yīng)標準，特別是軌道、隧道等設(shè)備的相關(guān)標準亟需納入相關(guān)規(guī)定。

二是隨著新技術(shù)、新材料、新裝備的使用，技術(shù)標準需要補充完善。例如鋼軌焊接，由于新技術(shù)、新設(shè)備的應(yīng)用，大型氣壓焊設(shè)備性能得以提升，相關(guān)軌道驗收和維修標準中已納入工地鋼軌氣壓焊接內(nèi)容，而設(shè)計標準中沒有納入。在高速鐵路提質(zhì)改造過程中，設(shè)計單位仍然按照設(shè)計標準選取閃光焊，而提質(zhì)改造焊接工作主要由鐵路局集團公司完成，部分鐵路局集團公司受機械設(shè)備、人員等方面限制無法采用閃光焊，亟需補充完善高速鐵路提質(zhì)改造工程鋼軌焊接方式、方法等相關(guān)技術(shù)標準要求。

三是隨著養(yǎng)護維修技術(shù)水平提高，驗收過程中發(fā)現(xiàn)個別技術(shù)參數(shù)有可調(diào)整的空間。例如，在西南山區(qū)受地理地形、東南沿海受江河湖泊等因素影響，設(shè)計對線路縱斷面豎曲線坡度差小于2.5‰與豎曲線半徑為25 000 m（或豎曲線長度不足，60～70 m較多）困難條件疊加使用，導致構(gòu)造性120 m長波長高低超限問題。部分鐵路局集團公司根據(jù)現(xiàn)場情況對線路縱斷面進行優(yōu)化調(diào)整，有效減少此類問題的發(fā)生。這就要求設(shè)計單位從源頭對困難條件下的設(shè)計參數(shù)取值疊加問題進行把關(guān)，同時根據(jù)實際需要在考慮目前測量和維護水平基礎(chǔ)上，組織研究豎曲線半徑選取30 000 m甚至更大曲線半徑的可行性。

3.3竣工驗收管理制度還需要繼續(xù)改善

隨著高速鐵路建設(shè)、運維模式發(fā)展，高速鐵路竣工驗收管理制度中也暴露出一些需要改善的地方。

一是對于驗收標準與維修標準不一致的地方如何進行問題確認和分類；對“高速鐵路開通達標評定辦法中規(guī)定的工程達不到驗收標準的由建設(shè)單位組織施工單位進行整改，對于達到驗收標準但達不到維修標準的按運營委托協(xié)議由鐵路局集團公司組織維修站段進行整改”的規(guī)定如何嚴格督促落實；特別是對地方鐵路、委托運輸?shù)木惩忤F路或其他線路，問題分類涉及運營維護費用，鐵路局集團公司作為運維單位如何與委托運維單位就不滿足維標問題的整改進行履約。

二是軌道精調(diào)過程中應(yīng)在保持TQI值均衡的基礎(chǔ)上，以追求減少局部峰值為目標。隨著國內(nèi)軌道精調(diào)技術(shù)水平不斷提高，目前高速鐵路動態(tài)驗收中無砟軌道TQI值可達到1.5 mm甚至更低，線路平穩(wěn)性和舒適度大大提高，這就需要建設(shè)單位承擔大額精調(diào)件更換費用。在智能化、信息化不斷發(fā)展的今天，需要深入研究精調(diào)件循環(huán)使用過程中的合格性檢測問題，并在設(shè)計、物資采購、施工及驗收階段給予政策支持，給精調(diào)件的重復使用提供契機。

4國外高速鐵路驗收組織模式思考

我國高速鐵路運營速度是國際最高的350 km/h，這是依靠國內(nèi)一套完整的建設(shè)管理和運營維護體系保持的，而國內(nèi)的建設(shè)管理體系和建設(shè)理念與國外有很大不同。在FIDIK條款應(yīng)用了一百多年的國際社會，完全推行中國鐵路建設(shè)管理的模式難度很大，特別是在外方主導的項目上，所以有必要根據(jù)合作模式等綜合選取適合項目竣工驗收的組織管理模式^［5］，還需要根據(jù)項目所在國法律及合同約定執(zhí)行項目驗收的各項工作。

按建設(shè)管理模式區(qū)分。如果是中方出資或貸款較多，且中方重點參與了工程施工的項目，主要由中方主導的驗收工作更多可按照中方驗收程序和辦法進行。如果是以外方投資為主，中方作為EPC總承包商的項目，則應(yīng)該首先按照合同履約，其次作為EPC總承包商可以參照國內(nèi)相關(guān)辦法組織進行建設(shè)單位自驗，并聘請技術(shù)部門進行驗收咨詢。

從標準選取進行區(qū)分。如果項目采用的是國外標準，由外方負責設(shè)計、運維，中方按照外方技術(shù)標準和要求進行施工，則按照國外標準進行驗收更為合理。如果項目主要采用中國高速鐵路技術(shù)標準，由中方負責設(shè)計、中方或聯(lián)合體參與施工，則按照中國高速鐵路標準進行驗收更為合理。

按驗收階段劃分進行區(qū)分。靜態(tài)驗收和動態(tài)驗收重點是關(guān)于項目技術(shù)和質(zhì)量是否合格的驗收，必須采用與設(shè)計標準相對應(yīng)的驗收標準進行。初步驗收和正式驗收是政府驗收的程序，應(yīng)該依據(jù)項目所屬國法律法規(guī)或項目開通要求等進行驗收，所屬國沒有高速鐵路相應(yīng)規(guī)定的也可組織對靜動態(tài)驗收過程進行確認，滿足要求后可以開展安全評估。對于安全評估，國際上主要采用包括從設(shè)計、建設(shè)到運營維護各個階段的一整套管理體系，而國內(nèi)安全評估主要是針對運營安全進行檢查評估，其將國際安全評估做法和內(nèi)容分解到設(shè)計、建設(shè)等各個階段進行，每個階段獨立完成，又相互聯(lián)系構(gòu)成一個整體，且包含國際安全評估全部內(nèi)容。兩種評估內(nèi)容、方式方法等差別較大，故采用中國標準建設(shè)的高速鐵路建議采用國內(nèi)安全評估方式。

按驗收專業(yè)進行區(qū)分。專項檢查項目（環(huán)水保、土地、消防、勞衛(wèi)、電梯、檔案）除要滿足相關(guān)鐵路技術(shù)指標要求外，更多的是要滿足項目所屬國、所屬地相關(guān)法律法規(guī)要求，符合當?shù)厝嗣裆盍晳T，建議可由業(yè)主或業(yè)主委托的當?shù)貦C構(gòu)辦理，鐵路建設(shè)單位配合完成專業(yè)技術(shù)要求的相關(guān)部分內(nèi)容。

5結(jié)語

建立和完善高速鐵路竣工驗收標準體系，不斷推動高速鐵路驗收組織管理研究，可有利推動高速鐵路項目竣工驗收管理工作。實施過程中還需要不斷豐富和總結(jié)經(jīng)驗，完善組織管理制度建設(shè)，并根據(jù)國內(nèi)高速鐵路建設(shè)發(fā)展變化，適時提出適應(yīng)新模式的項目竣工驗收管理方式，通過項目實施轉(zhuǎn)化到實際應(yīng)用中去。同時，應(yīng)隨著中國鐵路“走出去”的步伐加快，探索適合境外項目建設(shè)和運維模式的竣工驗收組織管理模式，以滿足境外項目竣工驗收之需。

參考文獻

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作者單位：中國國家鐵路集團有限公司工程管理中心，北京100844

作者簡介：高睿，女，高級工程師。