PPP新機制下老舊小區(qū)改造項目風險及控制策略研究

摘要：PPP新機制的推出為老舊小區(qū)改造項目的融資及運作模式注入了新的活力。文章從項目全生命周期的角度出發(fā)，深入剖析老舊小區(qū)改造PPP模式在各階段所面臨的主要風險，并明確合理的風險承擔主體，進而提出針對性的風險控制策略，不僅有助于規(guī)范在老舊小區(qū)改造項目中PPP新機制的落實應用的實施，還能加速推進我國城市更新進程。

關(guān)鍵詞：老舊小區(qū)改造；PPP新機制；全壽命周期；風險應對

引言

在我國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造穩(wěn)步推進的過程中，資金短缺始終是各地政府面臨的一大挑戰(zhàn)。為應對此難題，政府不僅積極爭取多級政府投資、設(shè)立城市更新基金，還構(gòu)建了多元化的融資體系，鼓勵居民出資，并廣泛探索及引入社會資金參與改造項目。其中，政府與社會資本合作（PPP）模式成為實現(xiàn)這一目標的重要途徑。

2023年11月，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（簡稱《指導意見》），旨在推動PPP模式回歸其“使用者付費”的本質(zhì)[1]。老舊小區(qū)改造項目，因其具有天然的使用者付費基礎(chǔ)，理應成為PPP模式的優(yōu)選應用場景。然而，在新機制下，采用PPP模式進行老舊小區(qū)改造仍面臨一些潛在風險。為有效吸引社會資本參與，推動新時期城市更新穩(wěn)步發(fā)展，需合理分配各參與方的風險。唯有如此，才能確保PPP模式在老舊小區(qū)改造中發(fā)揮最大效益，實現(xiàn)政府、社會資本與居民的三方共贏。

一、新機制下老舊小區(qū)改造PPP項目全生命周期的風險分析

PPP項目的實施是一個具有明確起點和終點的過程，它可以被細致地分為多個階段，每個階段都有其特定的目標和任務(wù)。在這些階段中，必須投入必要的資源，并實施有效的管理，以確保產(chǎn)生預期的可交付成果。這些階段相互銜接，共同構(gòu)成了PPP項目的全生命周期[2]?？紤]到老舊小區(qū)更新改造項目的特性和PPP模式運作的復雜性，我們將老舊小區(qū)更新改造PPP項目的全生命周期細分為五個核心階段：決策、采購、建設(shè)、運營和移交。每個階段都對項目的推進至關(guān)重要，同時也伴隨著不同的挑戰(zhàn)和機遇。

當前，隨著新機制的發(fā)布，我國PPP模式的發(fā)展正處于規(guī)范調(diào)整的關(guān)鍵階段。盡管新政實施細則及配套政策的出臺為PPP項目提供了指導，但其具體落實實施仍存在一定的不確定性。因此，從項目全生命周期的視角出發(fā)，重新評估并探討老舊小區(qū)改造PPP項目面臨的風險顯得尤為重要。這有助于我們更全面地了解項目的進展，及時發(fā)現(xiàn)并應對潛在風險，從而確保項目的順利推進和成功完成。

（一）決策階段

可行性研究風險主要體現(xiàn)在新機制對決策模式的轉(zhuǎn)變上，即項目實施方案需嚴格遵循可研報告編寫規(guī)范進行編制。在立項決策階段，項目實施主體或其指定的咨詢機構(gòu)必須深入進行可行性研究，任何疏忽或偏差都可能對項目審批及后續(xù)運營中利益相關(guān)方的目標達成造成不利影響。項目審批延誤風險同樣不容忽視。發(fā)展改革委在 PPP 項目特許經(jīng)營方案的審批過程中扮演著關(guān)鍵角色，而城市老舊小區(qū)改造 PPP 項目往往涉及眾多復雜因素和多部門協(xié)作。特許經(jīng)營方案的審核流程煩瑣，需經(jīng)過多個部門和環(huán)節(jié)的嚴格把關(guān)，這增加了審批不通過或?qū)徟诱`的風險，進而可能對項目后期的順利實施造成阻礙。此外，政策法律風險也是不容忽視的一環(huán)[3]。《指導意見》雖然為城市更新等項目提供了政策支持，但針對 PPP 新機制的配套政策法規(guī)尚不完善，相關(guān)配套政策、辦法及實施細則仍處于不明確狀態(tài)。這種不確定性可能導致鼓勵運營與過度監(jiān)管之間的矛盾，為項目的順利實施帶來潛在風險。

（二）采購階段

1.設(shè)計風險。在老舊小區(qū)改造的過程中，可能會遇到原始資料缺失以及規(guī)劃設(shè)計與城市整體規(guī)劃不相符等潛在問題。自然資源部發(fā)布的《關(guān)于進一步加強規(guī)劃土地政策支持老舊小區(qū)改造更新工作的通知》及其相關(guān)文件，均明確指出了重視社會公眾意見的重要性。然而，居民改造意愿的不統(tǒng)一，無疑會對項目設(shè)計方案的確定及實施進程造成一定的影響。

2.招標風險。在老舊小區(qū)改造項目中，實施特許經(jīng)營模式時，必須“嚴格遵循法律法規(guī)，通過公開、公平、公正的競爭方式選定特許經(jīng)營者”，并同步邀請咨詢機構(gòu)、施工方、材料及設(shè)備供應商等關(guān)鍵參與方協(xié)同合作。然而，在沒有“可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費”等新型政策支持的背景下，面臨著民營資本參與熱情不高、市場競爭不充分的風險。同時，招標環(huán)節(jié)也潛藏著暗箱操作、腐敗等不容忽視的風險隱患。

3.項目融資風險?！吨笇б庖姟访鞔_鼓勵金融機構(gòu)采用“預期收益質(zhì)押等多元化融資方式”，為特許經(jīng)營項目的順利進行提供堅實的資金支持。在老舊小區(qū)改造PPP項目中，項目的經(jīng)濟強度直接決定了其是否符合收益權(quán)質(zhì)押貸款融資模式的要求。金融機構(gòu)的積極參與和全力支持，對項目資金的籌集具有深遠影響。然而，需注意的是，小區(qū)居民長期依賴政府投資，出資意愿較低，這增加了項目實施的難度。另外，金融市場中的利率、通脹等外部因素的不確定性，可能導致融資成本上升，給項目的整體財務(wù)狀況帶來挑戰(zhàn)。

4.合同風險。合同風險包括合同中明確界定的各參與方需承擔的潛在風險，以及因合同條款不明確、存在歧義等可能導致執(zhí)行過程中產(chǎn)生糾紛的風險。在PPP項目中，尤其是老舊小區(qū)改造項目，由于參與方眾多，在新機制背景下，合同的合規(guī)性、條款的完整性和精確性成為關(guān)鍵風險因素，這些因素對項目的順利實施具有重大影響。

（三）建設(shè)階段

建設(shè)階段風險主要表現(xiàn)為完工風險、環(huán)境風險。

1.完工風險。在施工進程中，若遭遇成本超支、進度延誤、質(zhì)量不達標、施工安全隱患以及居民對改造項目的不配合等問題，均可能引發(fā)項目無法正常完成并交付的風險，進而對項目的運營狀況及產(chǎn)出目標的實現(xiàn)造成直接且顯著的影響。

2.環(huán)境風險。老舊小區(qū)改造項目具有顯著特點，即施工現(xiàn)場與周邊區(qū)域相互影響深遠，且環(huán)保標準嚴苛。同時，這些小區(qū)往往承載著豐富的歷史文化價值，需在改造過程中予以妥善保護。此外，項目還需緊密契合城市的統(tǒng)一規(guī)劃布局，以確保改造后的效果與周邊環(huán)境和諧相融。若上述問題處理不當，極易引發(fā)一系列環(huán)境問題，影響改造項目的整體效果和社會評價。

（四）運營階段

運營階段風險主要表現(xiàn)為運營管理風險、違約風險、資金缺額風險。

1.運營管理風險。老舊小區(qū)改造項目涵蓋供水、供熱、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施的更新升級，以及停車場（位）、充電樁、文化體育設(shè)施的完善，同時提升公共衛(wèi)生、養(yǎng)老、托育等社區(qū)服務(wù)設(shè)施水平。項目的成本控制、服務(wù)產(chǎn)出質(zhì)量、物業(yè)服務(wù)水平、管理技術(shù)等運營管理能力，對項目未來的收益及監(jiān)管部門的運營績效評價至關(guān)重要。在市場化運營模式下，項目還需面對市場競爭壓力，這些因素共同構(gòu)成了運營管理的風險。

2.資金缺額風險。當前，老舊小區(qū)改造PPP項目在特許經(jīng)營模式下，其收益主要源自向公眾提供的社區(qū)生活服務(wù)所收取的使用者費用以及政府提供的運營成本補貼。然而，總體來看，項目收益能力有限，且未來收益現(xiàn)金流易受宏觀經(jīng)濟環(huán)境、稅收政策、居民收入水平、產(chǎn)品替代等多重因素影響。考慮到可能面臨的較高債務(wù)融資成本及投資回報要求，收入不足將引發(fā)資金缺口風險。

3.違約風險。PPP模式的核心價值在于特許經(jīng)營者代替政府，向公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。老舊小區(qū)改造PPP項目往往具有產(chǎn)出形式多樣、特許經(jīng)營期限長、監(jiān)管難度大等特點。因此，特許經(jīng)營者可能面臨違反特許經(jīng)營協(xié)議、提供不合規(guī)公共產(chǎn)品或服務(wù)的風險，進而損害公眾利益。同時，特許經(jīng)營者若未履行法律法規(guī)規(guī)定的責任與義務(wù)，可能引發(fā)重大質(zhì)量、安全事故或突發(fā)環(huán)境事件等風險。此外，政府方也存在潛在的信用風險。

（五）移交階段

移交階段風險主要表現(xiàn)為提前終止風險?！吨笇б庖姟访鞔_禁止通過提前終止PPP項目，從而實質(zhì)上將特許經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)—移交（BT）模式。然而，在特許經(jīng)營期內(nèi)，若因改擴建等原因需重新選擇特許經(jīng)營者，老舊小區(qū)改造PPP項目的社會資本方仍可能面臨被排除在外的風險。此外，項目還面臨不可抗力風險和社會風險，這些風險在項目全生命周期的各個階段均可能發(fā)生。特別是在較長的特許經(jīng)營期間，項目實施運營可能遭遇無法預見且不可避免的風險因素，如疫情、地震、洪水等，這些都可能導致項目資產(chǎn)受損、收益減少，甚至項目失敗。社會風險則源于社會公眾的反對意愿或不配合行為，這些都可能對項目各階段的實施產(chǎn)生不利影響。

二、新機制下老舊小區(qū)改造PPP項目風險分擔

（一）政府方承擔的風險

政府在決策與采購過程中扮演著至關(guān)重要的角色，其應當憑借自身的優(yōu)勢，承擔起決策階段的可行性研究任務(wù)，同時應對項目審批延誤及法律政策風險進行妥善管理。在采購階段，政府還需負責設(shè)計與招標過程中的風險防控，并在移交階段妥善應對可能出現(xiàn)的提前終止風險。

（二）社會資本方承擔的風險

老舊小區(qū)改造項目 PPP 按新機制采用使用者付費特許經(jīng)營模式，社會資本方作為運營主體負責融資、建設(shè)、運營維護等工作，應管控融資、完工、環(huán)境、運營及資金缺額等風險。

（三）雙方共同承擔的風險

合同、違約、社會及不可抗力風險需雙方共同承擔，這些風險或與雙方關(guān)聯(lián)或需共同應對管控，其承擔方案需在合同中約定。

三、新機制下老舊小區(qū)改造PPP項目風險應對策略

（一）政府方承擔風險的應對策略

首先，伴隨PPP新機制的發(fā)布，建議國家發(fā)改委協(xié)同相關(guān)政府部門，及時修訂并完善特許經(jīng)營相關(guān)制度文件，加速配套法規(guī)與政策的出臺。包括明確老舊小區(qū)改造項目采用PPP模式時，特許經(jīng)營方案的審批、可行性論證、項目地下及周邊空間的優(yōu)化利用、存量資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的確定及調(diào)整、統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)補貼政策、特許經(jīng)營者的招標流程、項目運行績效評價等方面的具體實施細則。同時，需確保各項政策法規(guī)間的一致性，避免沖突，打破地方性壁壘，為社會資本參與項目創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。其次，政府部門應加強組織管理，強化協(xié)同聯(lián)動。老舊小區(qū)改造PPP項目涉及新建、改擴建等多種類型，以及基礎(chǔ)設(shè)施更新、社區(qū)存量資產(chǎn)優(yōu)化利用和跨行業(yè)運營等復雜內(nèi)容，這增加了政府協(xié)調(diào)管理的難度。因此，建議以各地住建部門為基礎(chǔ)，建立相關(guān)政府部門的集成化審批管理窗口，以支持項目依法依規(guī)快速完成前期手續(xù)。這不僅能提高政府管理效率，還能降低項目審批風險，加速項目后續(xù)實施。最后，在規(guī)范咨詢機構(gòu)發(fā)展的同時，應充分發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢。咨詢機構(gòu)應協(xié)助做好項目的決策論證和績效評價等工作，以降低項目審批風險、可行性研究風險和設(shè)計風險等[4]。

（二）社會資本方承擔風險的應對策略

社會資本方應對風險的最佳策略在于采納先進的現(xiàn)代項目管理理念與手段，以強化投融資決策、項目建設(shè)、成本控制以及產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理效能。我們建議社會資本方通過精心設(shè)計的擔保結(jié)構(gòu)，向工程承包企業(yè)、供應商、客戶、商業(yè)擔保機構(gòu)等項目各參與方合理轉(zhuǎn)移完工風險、運營風險及資金缺額風險。同時，應積極爭取政府投資、補助資金、專項債券資金、超長期國債以及管線單位資金的支持，并吸納居民出資，設(shè)計并實施項目收益權(quán)質(zhì)押貸款模式，以多元化融資途徑有效控制融資風險。此外，通過創(chuàng)新服務(wù)項目和經(jīng)營模式、精細控制運營成本、提升服務(wù)質(zhì)量和市場競爭力，社會資本方可顯著提升項目收益能力，從而降低資金缺額風險。最后，重視與社會公眾的溝通與交流，強化企業(yè)社會責任，是控制環(huán)境風險不可或缺的一環(huán)[5]。

（三）雙方共擔風險的應對策略

建議雙方強化合同管理，清晰界定特許經(jīng)營協(xié)議中關(guān)于項目實施范疇、產(chǎn)出（服務(wù)）品質(zhì)與標準、投資收益獲取模式、項目風險防控、協(xié)議修訂條款、特許經(jīng)營期限等核心要素，并合理劃分雙方風險承擔范圍及比例[6]。同時，應構(gòu)建緊急事件應急響應機制，以有效降低合同風險、社會風險、政府方違約風險及不可抗力風險。此外，通過加強對項目運營績效的評估及建立常態(tài)化的信息披露體系，可進一步降低社會資本方的違約風險。

四、結(jié)語

隨著PPP新機制的出臺和實施，深入剖析老舊小區(qū)改造項目在引入PPP模式運營全壽命期中可能出現(xiàn)的風險、風險分擔策略及相應應對措施，顯得尤為重要。然而，對于具體項目的風險識別、風險分擔機制的設(shè)計與構(gòu)建，以及風險評價等環(huán)節(jié)，仍需緊密圍繞特定項目的實際情況，進行詳盡的定量分析，并據(jù)此提出具有針對性的應對策略，以確保項目的順利實施與成功運營。

參考文獻：

[1]程旭．新機制下的新要求與新挑戰(zhàn)[J]．中國招標，2024（2）：68-92

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[3]王愛軍．咨詢機構(gòu)視域下的PPP新機制[J]．中國招標，2024（1）：19-22

[4]杜亞靈，查彤彤，劉丹．兼顧原則性與靈活性的PPP項目風險分擔[J]．工程管理學報，2020，34（02）：112-116

[5]李麗紅，朱百峰，劉亞臣，等．PPP模式整體框架下風險分擔機制研究[J]．建筑經(jīng)濟，2014，35（09）：11-14．

[6]李虹，黃丹林．PPP項目風險管理研究綜述[J]．建筑經(jīng)濟，2014，35（06）：37-41．

〔基金項目：本文系遼寧省教育廳基本科研項目（NO：LJKMR20220804）〕

（作者簡介：周超，沈陽化工大學經(jīng)濟與管理學院講師。柴曉東，中國雄安集團公共服務(wù)管理有限公司成本經(jīng)理。）