自然生態(tài)保護(hù)法的概念體系

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出“完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制”“編纂生態(tài)環(huán)境法典”。編纂生態(tài)環(huán)境法典成為當(dāng)前的一項重要立法任務(wù)。在此背景下，生態(tài)環(huán)境法典究竟應(yīng)該采取怎樣的體例和結(jié)構(gòu)成為立法者首先需要考慮的問題?？梢钥隙ǖ氖牵鷳B(tài)環(huán)境法典作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)最具綜合性的實(shí)體法必將成為后法典時代環(huán)境法學(xué)研究的重要對象，生態(tài)環(huán)境法典的結(jié)構(gòu)也將成為解讀環(huán)境法體系的重要實(shí)體法文本。因此，研究生態(tài)環(huán)境法典的結(jié)構(gòu)及其與環(huán)境法體系結(jié)構(gòu)的問題不僅非常必要且意義重大。

對于生態(tài)環(huán)境法典編纂結(jié)構(gòu)，學(xué)界普遍認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)設(shè)立自然生態(tài)保護(hù)編，這樣，如何編纂自然生態(tài)保護(hù)編就成為關(guān)注焦點(diǎn)。筆者認(rèn)為，獨(dú)立設(shè)定自然生態(tài)保護(hù)篇，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境法典與環(huán)境法體系的學(xué)理融貫和接軌，對科學(xué)制定和設(shè)計自然生態(tài)保護(hù)編有著重要意義。因此，本文主要從學(xué)理角度分析作為環(huán)境法體系中的自然生態(tài)保護(hù)法的法理結(jié)構(gòu)及其對制定生態(tài)環(huán)境法典自然保護(hù)篇的學(xué)理啟示。

一、自然生態(tài)保護(hù)法在環(huán)境法體系中的定位

環(huán)境法是一個特色鮮明的部門法，是社會主義法律體系的重要組成部分，它調(diào)整在環(huán)境與資源開發(fā)利用保護(hù)和污染防治過程中形成的社會關(guān)系。①環(huán)境法體系的內(nèi)部法領(lǐng)域構(gòu)成存在 “二法域論”“三法域論”②

和“多法域論”③

之說。較為具有共識的是，環(huán)境污染防治法和資源開發(fā)利用保護(hù)法是環(huán)境法體系公認(rèn)的兩大傳統(tǒng)法域，而自然生態(tài)保護(hù)法則是發(fā)展形成中的新興組分。

筆者認(rèn)為，以環(huán)境法律調(diào)整的社會勞動行為及其目的為邏輯主線，環(huán)境法的部門法體系構(gòu)成可分為環(huán)境污染防治法、自然資源法和自然生態(tài)保護(hù)法三個子部門領(lǐng)域。環(huán)境污染防治法，也稱污染防治法，是國家為了預(yù)防和治理環(huán)境污染和其他公害而制定的法律規(guī)范的總稱。自然資源法是調(diào)整自然資源的開發(fā)、利用、管理、保護(hù)社會活動的法律規(guī)范的總稱，是我國環(huán)境法體系中數(shù)量最多的、相對比較完善的法律體系。

自然生態(tài)保護(hù)法是為了保護(hù)原真自然生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和功能，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，通過禁止或限制資源環(huán)境開發(fā)利用行為，對生態(tài)系統(tǒng)、自然保護(hù)區(qū)、國家公園、森林公園、人文遺跡和自然遺跡、生物多樣性、濕地、氣候和氣象生態(tài)系統(tǒng)等進(jìn)行保護(hù)、修復(fù)和恢復(fù)而制定的法律規(guī)范的總稱。根據(jù)保護(hù)客體和保護(hù)行為的不同，自然生態(tài)保護(hù)法可分為自然保護(hù)法和生態(tài)保護(hù)法。自然保護(hù)法的立法目的是對原真自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性進(jìn)行保護(hù)；生態(tài)保護(hù)法的立法目的是對自然生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)尤其是對生態(tài)破壞后果進(jìn)行修復(fù)、治理和恢復(fù)。自然生態(tài)保護(hù)法與自然資源法在立法目標(biāo)上不同，但在規(guī)范依據(jù)上卻有交叉和重疊。

參見杜群、丁寧：《環(huán)境法法典化中自然資源法的定位與展開》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022年3期，第45頁。

在環(huán)境法體系的“三分法”框架之下，環(huán)境污染防治法、自然資源法和自然生態(tài)保護(hù)法是法律一次調(diào)整的基礎(chǔ)領(lǐng)域，生態(tài)保護(hù)法則是二次調(diào)整的派生領(lǐng)域，是調(diào)整因治理、修復(fù)和維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的行為而形成的社會關(guān)系，是在對環(huán)境污染防治法、自然資源法和自然生態(tài)保護(hù)法等環(huán)境法基礎(chǔ)法域進(jìn)行一次調(diào)整之后派生的法域。

從國土空間區(qū)位上看，環(huán)境污染防治法主要指向主體功能區(qū)中的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，自然資源法主要指向限制開發(fā)區(qū)，而自然生態(tài)保護(hù)法主要指向禁止開發(fā)區(qū)和位于限制開發(fā)區(qū)的重要生態(tài)功能區(qū)。

參見杜群：《環(huán)境法體系化中的我國保護(hù)地體系》，載《中國社會科學(xué)》2022年第2期，第130頁。禁止開發(fā)區(qū)包括國務(wù)院和有關(guān)部門正式批準(zhǔn)的國家級自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園等。限制開發(fā)區(qū)中的重要生態(tài)功能區(qū)主要包括天然林保護(hù)地區(qū)、草原退化地區(qū)、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)、石漠化和荒漠化地區(qū)、水土流失嚴(yán)重地區(qū)等；重要生態(tài)功能區(qū)指在水土保持、水生態(tài)保護(hù)、防風(fēng)固沙、環(huán)境質(zhì)量維護(hù)、保護(hù)生物多樣性等方面具有重要作用，關(guān)系國家或區(qū)域整體生態(tài)安全的地域空間。

我國在20世紀(jì)50年代以前沒有樹立自然保護(hù)的概念，與之相關(guān)的概念僅指對自然界中的自然資源的保護(hù)。1987年，國務(wù)院原環(huán)境保護(hù)委員會發(fā)布的《中國自然保護(hù)綱要》首次對自然保護(hù)的概念作了如下定義：自然保護(hù)即保護(hù)人類生活其中的自然環(huán)境和自然資源，使之免遭破壞。這是我國第一份保護(hù)自然資源和自然環(huán)境的宏觀指導(dǎo)性文件，該文件的出臺有力推動了我國自然資源保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

參見《中國自然保護(hù)綱要》編寫委員會編：《中國自然保護(hù)綱要》，中國環(huán)境科學(xué)出版社1987年版，第11頁。1997年黨的十五大提出“實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，國家將生態(tài)環(huán)境保護(hù)上升到與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同等重要的地位，國家環(huán)境安全的觀念初步形成。自此，我國先后制定了《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》（1994年頒布）、《中國保護(hù)生物多樣性行動計劃》（1999年發(fā)布），提出“山水林田湖是一個生命共同體”“人與自然是生命共同體”等生態(tài)文明建設(shè)理念。上述理念立足于人與自然生命共同體這一人類生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)之上，統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理，進(jìn)一步豐富了生態(tài)保護(hù)的內(nèi)涵。

目前，我國自然生態(tài)保護(hù)立法得到較快發(fā)展，形成了自然生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)體系，主要有：（1）有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的法律規(guī)范，如《中華人民共和國水土保持法》（2010年修訂）、《中華人民共和國防沙治沙法》（2018年修正）、《中華人民共和國防洪法》（2016年修正）、《中華人民共和國濕地保護(hù)法》（2021年公布）；（2）有關(guān)區(qū)域性自然生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)規(guī)章，如《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2016年修訂）、《自然保護(hù)區(qū)條例》（2017年修訂）、《中華人民共和國長江保護(hù)法》（2020年公布）、《中華人民共和國黃河保護(hù)法》（2022年公布）、《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護(hù)法》（2023年公布）、《國家級自然公園管理辦法（試行）》（2023年公布）等。今后，我國自然生態(tài)保護(hù)立法發(fā)展需要實(shí)現(xiàn)從要素分散治理到區(qū)域集中治理的轉(zhuǎn)變，形成從環(huán)境要素保護(hù)到生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的躍升，實(shí)現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)。

二、自然生態(tài)保護(hù)法的保護(hù)客體和保護(hù)目的

（一）自然生態(tài)保護(hù)法的保護(hù)客體

按照自然生態(tài)保護(hù)法客體的范圍規(guī)模大小，可以將其分為“原真自然”“生態(tài)系統(tǒng)”“自然生態(tài)空間”，由點(diǎn)到面實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性的全面保護(hù)?！霸孀匀弧薄吧鷳B(tài)系統(tǒng)”“自然生態(tài)空間”不同于以人類為中心的“環(huán)境”概念，前者強(qiáng)調(diào)自然界之中的客觀存在，通常與特定的空間相聯(lián)系，具有區(qū)域性特征，以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能，具有客觀性、空間性和自然性。

生態(tài)保護(hù)法的首要保護(hù)客體是原真自然。原真自然是指并未受到人類生產(chǎn)、生活活動沖擊和影響的天然的自然客體，作為組成部分的天然生態(tài)因素或天然生態(tài)條件，如動物、植物、微生物、土地、礦物、海洋、河流、陽光、大氣、水分等，尚處于原真和天然、并未受到人為改變的自然狀態(tài)。我國自然保護(hù)地體系中的國家公園和自然保護(hù)區(qū)中的大部分自然客體就屬于原真自然。

其次是生態(tài)系統(tǒng)。人類保護(hù)生態(tài)的價值在于實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)對人類的服務(wù)功能。生態(tài)學(xué)所言“生態(tài)系統(tǒng)”是一個包括人類在內(nèi)的生態(tài)因子之間的互動關(guān)系系統(tǒng)?！叭祟悺笔恰吧鷳B(tài)系統(tǒng)”最活躍、最能動的組成部分，人類對生態(tài)系統(tǒng)的長期作用往往導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的演變，形成自然生態(tài)系統(tǒng)、半人工生態(tài)系統(tǒng)和人工生態(tài)系統(tǒng)等形態(tài)的“生態(tài)系統(tǒng)”。自然生態(tài)保護(hù)法在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)中著重保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。聯(lián)合國千年生態(tài)系統(tǒng)評估項目概念框架工作組在《生態(tài)系統(tǒng)與人類福祉：評估框架》中指出，生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，是指作為大自然的生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)過程所形成的有利于人類生存與發(fā)展的生態(tài)環(huán)境條件及其效用，即人類從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的各種直接或間接的效益。具體包括：（1）產(chǎn)品供給功能（如供給林木、水產(chǎn)、礦產(chǎn)、野生動植物產(chǎn)品等）；（2）人居支持功能（如提供潔凈空氣、清潔水源、美麗景觀等）、生態(tài)調(diào)節(jié)功能（如調(diào)節(jié)氣候、納污凈化、涵養(yǎng)水源、水土保持、防風(fēng)固沙等）；（3）文化承載功能（如精神和宗教、故土情懷、文化遺產(chǎn)、靈感啟發(fā)等）；（4）生態(tài)支持功能（對前述其他功能的支持，如空氣產(chǎn)生、物質(zhì)遷移、能量傳輸、土壤形成、初級生產(chǎn)等）。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的變化通過影響人類的安全、維持高質(zhì)量生活的基本物質(zhì)需求、健康，以及社會文化關(guān)系等而對人類福利產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

最后是自然生態(tài)空間。自然生態(tài)空間是指具有自然屬性，以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。

生態(tài)空間，又稱“自然生態(tài)空間”，是國土空間規(guī)劃中以保護(hù)為主的一類基礎(chǔ)性空間格局。2010年12月21日，國務(wù)院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃——構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局》最早出現(xiàn)生態(tài)空間的概念，但只用列舉法解釋了生態(tài)空間的外延：生態(tài)空間，包括綠色生態(tài)空間、其他生態(tài)空間；綠色生態(tài)空間包括天然草地、林地、濕地、水庫水面、河流水面、湖泊水面；其他生態(tài)空間包括荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等。自然生態(tài)空間將山水林田湖草等各類自然生態(tài)要素納入生態(tài)空間，作為一個生命共同體進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)。政策語境中的自然生態(tài)空間的范圍是指：（1）具有特殊重要生態(tài)功能或生態(tài)敏感脆弱、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的陸地和海洋自然區(qū)域，包括：陸域生態(tài)保護(hù)紅線、海洋生態(tài)保護(hù)紅線集中劃定的區(qū)域，以及生態(tài)保護(hù)紅線之外需要予以保留原貌、強(qiáng)化生態(tài)保育和生態(tài)建設(shè)、限制開發(fā)建設(shè)的陸地和海洋自然區(qū)域；（2）生態(tài)廊道（珍稀動植物遷徙廊道、基礎(chǔ)設(shè)施緩沖廊道、隔離廊道、生態(tài)屏障等）、生態(tài)斑塊（國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等各類自然保護(hù)地布局、規(guī)模和名錄）等。

（二）自然生態(tài)保護(hù)法的立法目的

自然生態(tài)保護(hù)法以生態(tài)善為價值坐標(biāo)，以生態(tài)惠益為價值追求，通過保護(hù)原真自然、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和自然生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)提供生態(tài)產(chǎn)品和維護(hù)生態(tài)安全的目的。

1. 提供生態(tài)產(chǎn)品。生態(tài)產(chǎn)品是指為維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素所必需的，包括清新的空氣、潔凈的水源、清潔的土壤和宜人的氣候等在內(nèi)的產(chǎn)品。生態(tài)產(chǎn)品來自自然生態(tài)系統(tǒng)，人們最終享受到的生態(tài)產(chǎn)品實(shí)質(zhì)上是一種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。參見曾賢剛、虞慧怡、謝芳：《生態(tài)產(chǎn)品的概念、分類及其市場化供給機(jī)制》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第7期，第12-13頁。從構(gòu)成上看，生態(tài)產(chǎn)品所涵蓋的內(nèi)容范圍小于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)包含了生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的所有環(huán)境條件和效用，既包括為人類福祉提供的各種終端產(chǎn)品和服務(wù)，也包括生態(tài)系統(tǒng)自身的維持功能和必須依賴其他功能和過程才會對人類福祉有益的中間服務(wù)。生態(tài)產(chǎn)品只是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中直接對人類社會有益、直接被人類社會消費(fèi)的服務(wù)和產(chǎn)品，不包含生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中的支持服務(wù)、間接過程和資源存量因素。

2.維護(hù)生態(tài)安全。生態(tài)安全是指生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整情況。生態(tài)系統(tǒng)在其各種生物要素和環(huán)境要素所組成的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)得以保持的條件下，其生態(tài)功能得以發(fā)揮，生態(tài)系統(tǒng)就可以保持平衡，其作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的作用也因此得到有效發(fā)揮。參見陳亮、楊攀：《國家安全體系中的生態(tài)安全及其法治完善》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2022年第5期，第100-101頁。相反，一旦生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)由于某種原因遭到破壞，其系統(tǒng)的功能就不能保持，生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行就不能維持平衡，其作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的作用也就不能有效地發(fā)揮，甚至?xí)饑?yán)重的生態(tài)問題。

生態(tài)安全的前提是保證生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)正常發(fā)揮，或者在一定的范圍內(nèi)正常發(fā)揮。從生態(tài)安全定義可以看出生態(tài)安全與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能之間有著密切關(guān)聯(lián)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)安全的正向目標(biāo)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能越強(qiáng)，生態(tài)安全程度就越高；反之，則存在生態(tài)安全隱患。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與生態(tài)安全密切相關(guān)，生態(tài)安全的顯性特征之一是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的狀態(tài)。因此，“生態(tài)安全”包含著兩重含義，其一是生態(tài)系統(tǒng)自身是否安全，即其自身結(jié)構(gòu)是否受到破壞；其二是生態(tài)系統(tǒng)對于人類是否安全，即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是否能提供足以維持人類生存和發(fā)展的可靠生態(tài)保障。

參見郭中偉、甘雅玲：《關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的幾個科學(xué)問題》，載《生物多樣性》2003年第1期，第67頁。

三、自然生態(tài)保護(hù)法的領(lǐng)域劃分

根據(jù)保護(hù)方式的不同特征，可將自然生態(tài)保護(hù)法劃分為自然保護(hù)法和生態(tài)保護(hù)法兩個子領(lǐng)域法。這兩個子領(lǐng)域法在保護(hù)目標(biāo)上具有一致性，但在法律調(diào)整行為上有差異。自然保護(hù)法主要調(diào)整保護(hù)原真性自然的“不勞動行為”，而生態(tài)保護(hù)法主要是調(diào)整維護(hù)、修復(fù)功能性生態(tài)系統(tǒng)的“生態(tài)行為”，即前者體現(xiàn)為消極的保護(hù)，后者體現(xiàn)為積極的保護(hù)。

參見杜群：《環(huán)境法體系化中的我國保護(hù)地體系》，載《中國社會科學(xué)》2022年第2期，第136頁。

（一）自然保護(hù)法

自然保護(hù)法主要是調(diào)整國土空間之中的禁止開發(fā)區(qū)和位于限制開發(fā)區(qū)的重要生態(tài)功能區(qū)，自然保護(hù)地的范圍主要分布在禁止開發(fā)區(qū)與限制開發(fā)區(qū)，在國土空間中屬于禁止進(jìn)行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，調(diào)整客體的空間屬性決定自然保護(hù)地的調(diào)整行為不能是積極性的開發(fā)行為。自然保護(hù)地法律規(guī)范體系旨在保護(hù)自然的原真性，因此，主要通過禁止、限制環(huán)境資源的社會化開發(fā)的消極性的“不勞動”此處的“不勞動”行為是指社會化生產(chǎn)性、建設(shè)性行為，不包括個人生存性生產(chǎn)、生活行為。行為規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。自然保護(hù)法主要包括自然保護(hù)地體系、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)法律法規(guī)。

自然保護(hù)地由各級人民政府依法劃定或確認(rèn)的重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實(shí)施長期保護(hù)的陸域或海域組成。自然保護(hù)地體系相關(guān)法律包括國家公園、自然保護(hù)區(qū)、各類自然公園有關(guān)的國家和地方法律法規(guī)。

生態(tài)空間即自然生態(tài)空間，是國土空間規(guī)劃中旨在保護(hù)國家自然生態(tài)安全而禁止和限制開發(fā)的一類重要的國土空間。2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、2017年《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》均對生態(tài)空間進(jìn)行了規(guī)定。此外，地方各級人大制定的國土空間規(guī)劃條例也規(guī)定了生態(tài)空間的內(nèi)容。在內(nèi)容上生態(tài)空間相關(guān)法律側(cè)重表達(dá)地表空間的物理特性和可塑性或地表空間的性質(zhì)、功能和結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。

生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)法律和其他規(guī)范主要包括《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》生態(tài)保護(hù)紅線條款、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年2月7日印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》以及相關(guān)環(huán)境規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)保護(hù)紅線納入國家法律之后，較長一段時間內(nèi)容相對單薄。

參見陳海嵩：《“生態(tài)紅線”的規(guī)范效力與法治化路徑——解釋論與立法論的雙重展開》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第4期，第85-87頁。

自然保護(hù)地、自然生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)法律法規(guī)在法律目標(biāo)、科學(xué)依據(jù)和管制措施方面具有高度的同質(zhì)性。自然保護(hù)地體系基礎(chǔ)形態(tài)以自然保護(hù)區(qū)劃和區(qū)域保護(hù)制度為內(nèi)容，核心范式是生態(tài)文明建設(shè)中形成的自然生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線制度。但這兩個核心范式不是平行關(guān)系，而是包容的構(gòu)建關(guān)系，根據(jù)自然生態(tài)空間格局構(gòu)建理論，自然保護(hù)地體系基礎(chǔ)形態(tài)可稱之為“自然生態(tài)空間格局下的生態(tài)保護(hù)紅線體系”。

（二）生態(tài)保護(hù)法

生態(tài)保護(hù)法是對不可避免的或已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞采取積極措施進(jìn)行治理的法律。在環(huán)境污染行為和資源開發(fā)利用行為經(jīng)生態(tài)環(huán)境影響評價和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險評價等基礎(chǔ)法律制度的一次調(diào)整之后，對仍然存在具“外溢性”的負(fù)外部性生態(tài)環(huán)境影響和損害的法律調(diào)適，主要采取生態(tài)修復(fù)的方式實(shí)現(xiàn)。生態(tài)保護(hù)法的核心內(nèi)容是生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)修復(fù)。

生態(tài)恢復(fù)就是通過自然的休養(yǎng)生息，運(yùn)用生態(tài)環(huán)境的自我調(diào)節(jié)、凈化和恢復(fù)能力，改善、恢復(fù)或重建生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)生態(tài)平衡。

參見呂忠梅、竇海陽：《以“生態(tài)恢復(fù)論”重構(gòu)環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)體系》，載《中國社會科學(xué)》2020年第2期，第136-137頁。生態(tài)恢復(fù)與自然保護(hù)法的內(nèi)容有一定重合，如劃定限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)，禁止或限制經(jīng)濟(jì)開發(fā)行為，利用自然恢復(fù)能力自我調(diào)節(jié)等。

生態(tài)修復(fù)是在不破壞或盡量少破壞自然生態(tài)的前提下，遵循生態(tài)學(xué)原理和生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在機(jī)制，采用一定的生物、生態(tài)及工程技術(shù)措施，使受損的生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)近自然恢復(fù)。生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域法規(guī)主要包括國務(wù)院各部門有關(guān)生態(tài)修復(fù)的技術(shù)性文件、地方有關(guān)生態(tài)修復(fù)的法規(guī)。例如，2021年7月自然資源部辦公廳印發(fā)的《海洋生態(tài)修復(fù)技術(shù)指南（試行）》、2023年12月自然資源部辦公廳印發(fā)的《互花米草治理區(qū)域生態(tài)修復(fù)技術(shù)指南（試行）》、2023年4月7日山西省朔州市人民代表大會常務(wù)委員會公布的《朔州市桑干河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》、2017年7月27日遼寧省人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)通過《朝陽市礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理條例》等。

生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)修復(fù)并不是非此即彼的關(guān)系，而是兼容關(guān)系。采取生態(tài)恢復(fù)措施，并不是完全順其自然；采取自然修復(fù)措施，并不是忽略生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性。正確處理生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)修復(fù)的關(guān)系，就是要綜合運(yùn)用恢復(fù)和修復(fù)手段。

四、自然生態(tài)保護(hù)的主要法律制度

（一）主體功能區(qū)制度

自2010年的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》發(fā)布，到2012年黨的十八大報告提出主體功能區(qū)戰(zhàn)略，再到2013年黨的十八屆三中全會提出實(shí)施主體功能區(qū)制度，在主體功能區(qū)從規(guī)劃引領(lǐng)、戰(zhàn)略推進(jìn)到制度落實(shí)的發(fā)展過程中，針對生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間的保護(hù)屬性以及針對城鎮(zhèn)空間無序開發(fā)的約束性日益強(qiáng)化。

參見賈克敬、祁帆、趙成雙蘋等：《主體功能區(qū)優(yōu)化完善技術(shù)方法研究》，載《國土資源導(dǎo)刊》2024年第1期，第10頁。主體功能區(qū)是依據(jù)自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會規(guī)律和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，以分區(qū)的方式確定不同地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)導(dǎo)向與差別化空間政策的宏觀規(guī)劃方法和過程。主體功能區(qū)制度是基于主體功能區(qū)理念，在統(tǒng)籌落實(shí)國家重大戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，對國土空間開發(fā)保護(hù)作出的總體性部署，是我國國土空間開發(fā)管理思路和戰(zhàn)略的一個重大創(chuàng)新，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。其中限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)的相關(guān)規(guī)定對生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)意義重大，如限制開發(fā)區(qū)制度要求盡快建立和完善一系列生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，用于限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)維護(hù)和保養(yǎng)；禁止開發(fā)區(qū)制度則強(qiáng)調(diào)了對自然文化資源的原真性和完整性保護(hù)。

（二）生態(tài)保護(hù)紅線制度

生態(tài)保護(hù)紅線制度是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域限制。該制度要求優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護(hù)等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)。在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動；在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合法律法規(guī)的前提下，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定對象主要包括重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感和脆弱區(qū)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)包括在限制開發(fā)區(qū)域的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和在禁止開發(fā)區(qū)域的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。政府應(yīng)當(dāng)將生態(tài)保護(hù)紅線作為編制空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，對不符合生態(tài)保護(hù)紅線管控要求的規(guī)劃及時進(jìn)行調(diào)整。禁止不符合主體功能定位的各類開發(fā)建設(shè)活動。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)已有的符合生態(tài)保護(hù)紅線準(zhǔn)入清單的開發(fā)活動可以依法進(jìn)行；不符合生態(tài)保護(hù)紅線準(zhǔn)入清單的開發(fā)活動應(yīng)當(dāng)退出；耕地可以正常耕作，但依法退耕還林（草、濕）的除外；居民生活點(diǎn)、農(nóng)（林）場場部等生產(chǎn)生活設(shè)施可以正常使用；具備條件的地區(qū)逐步推進(jìn)生態(tài)移民或者集中安置；交通、通信、能源管道、輸電線路、防洪水利等設(shè)施應(yīng)當(dāng)依法管理、運(yùn)行和維護(hù)。參見《寧夏回族自治區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線管理條例》，載寧夏人大網(wǎng)，http：//www.nxrd.gov.cn/rdlz/lfgz/fglb/202308/t20230808_758705.html，2024年6月23日訪問。生態(tài)紅線領(lǐng)域的監(jiān)測包括生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測與生物多樣性監(jiān)測。生態(tài)環(huán)境行政主管部門制定生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范，完善天地一體的生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，組織開展生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測。除生態(tài)紅線監(jiān)測外，生態(tài)環(huán)境行政主管部門建立生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)督指標(biāo)體系，制定生態(tài)狀況調(diào)查評估技術(shù)規(guī)范，組織開展生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)狀況調(diào)查評估，評估生態(tài)狀況和保護(hù)成效。評估結(jié)果納入全國生態(tài)環(huán)境狀況公報和中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報，并向社會公布。

（三）生態(tài)補(bǔ)償制度

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是指通過財政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場機(jī)制補(bǔ)償?shù)龋瑢Π凑找?guī)定或者約定開展生態(tài)保護(hù)的單位和個人給予補(bǔ)償?shù)募钚灾贫劝才拧?/p>

參見潘佳：《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的功能定位與體系構(gòu)造》，載《行政法學(xué)研究》2024年第4期，第66頁。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償可以采取資金補(bǔ)償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等多種補(bǔ)償方式。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作為建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措，統(tǒng)籌謀劃、全面推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度及相關(guān)領(lǐng)域改革，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作加速推進(jìn)。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》。2021年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》。2024年2月23日，國務(wù)院第26次常務(wù)會議通過《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，并于2024年4月6日公布，自2024年6月1日起施行，這意味著中國成為世界上第一個針對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全面立法的國家。參見董戰(zhàn)峰、郝春旭、璩愛玉等：《基于〈生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例〉持續(xù)深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革》，載《環(huán)境保護(hù)》2024年第13期，第11頁。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償包括三類。一是財政縱向補(bǔ)償。國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，對開展重要生態(tài)環(huán)境要素保護(hù)的單位和個人，以及在依法劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地等生態(tài)功能重要區(qū)域開展生態(tài)保護(hù)的單位和個人，予以補(bǔ)償?！渡鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》明確了縱向補(bǔ)償包括八大領(lǐng)域的分類補(bǔ)償，以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償這兩類綜合補(bǔ)償。對開展重要生態(tài)環(huán)境要素保護(hù)的單位和個人，中央財政按照森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地和水生陸生野生動植物資源八大領(lǐng)域分類實(shí)施補(bǔ)償。二是地區(qū)間橫向補(bǔ)償。國家鼓勵、指導(dǎo)、推動生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商等方式建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。根據(jù)生態(tài)保護(hù)實(shí)際需要，上級人民政府可以組織、協(xié)調(diào)下級人民政府之間開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償針對江河流域上下游、左右岸、干支流所在區(qū)域，重要生態(tài)環(huán)境要素所在區(qū)域以及其他生態(tài)功能重要區(qū)域，重大引調(diào)水工程水源地以及沿線保護(hù)區(qū)等區(qū)域開展。三是市場機(jī)制補(bǔ)償。國家充分發(fā)揮市場機(jī)制在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的作用，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場化發(fā)展，拓展生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)模式；鼓勵企業(yè)、公益組織等社會力量以及地方人民政府按照市場規(guī)則，通過購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等方式開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

環(huán)境法學(xué)理論中的自然生態(tài)保護(hù)法概念體系及其研究成果，應(yīng)當(dāng)為生態(tài)環(huán)境法典自然生態(tài)保護(hù)編的編纂提供理論支撐，同時生態(tài)環(huán)境法典的結(jié)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)反映環(huán)境法體系的基本學(xué)理構(gòu)造。唯有如此，才能使生態(tài)環(huán)境法典編纂不僅能夠反映四十多年來環(huán)境法理論體系發(fā)展的研究成果，而且能夠進(jìn)一步增強(qiáng)所編纂生態(tài)環(huán)境法典本身的科學(xué)性、系統(tǒng)性和完整性。

基金項目：國家社科基金重大項目“生物資源管控與生態(tài)安全規(guī)制”（20&ZD093）

作者簡介：

黃輝（1968—），男，福建福州人，福州大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長。

① 參見習(xí)近平：《以美麗中國建設(shè)全面推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化》，載《求是》2024年第1期，第7頁。

② 參見《全國人大常委會2024年度立法工作計劃》，載中國人大網(wǎng)，http：∥www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202405/t20240508_436982.html，2024年8月2日訪問。