《自然資源調查監(jiān)測標準體系（試行）》實施現(xiàn)狀研究

關鍵詞：自然資源，調查監(jiān)測，標準，標準體系

自然資源部辦公廳于2021年初印發(fā)了《自然資源調查監(jiān)測標準體系（試行）》（以下簡稱《標準體系》），《標準體系》按照《自然資源調查監(jiān)測體系構建總體方案》中的相關要求制定，旨在加快建立自然資源調查評價監(jiān)測制度，認真履行自然資源統(tǒng)一調查職責[1]。

在國家標準中，將標準體系定義為“一定范圍內的標準按其內在聯(lián)系形成的科學的有機整體”[2]?！稑藴鼠w系》作為標準化工作的頂層設計，貫穿自然資源調查監(jiān)測工作的全生命周期，涵蓋了當前自然資源調查監(jiān)測標準化工作的主要內容，對標準化需求方向及急需制定相關具體標準等進行了明確。

1 標準體系概況

《標準體系》以統(tǒng)一自然資源調查監(jiān)測標準為核心，按照自然資源調查監(jiān)測體系構建總體設計和自然資源調查監(jiān)測工作流程進行構建，包括通用、調查、監(jiān)測、分析評價、成果及應用5大類22小類，共計79項標準（系列）[3]。其中調查類標準數(shù)量最多，有27項，占比34%，其余4大類標準數(shù)量相似，均在10項至17項之間，具體框架如圖1所示。

標準體系更新與維護工作自2021年開始，截至目前，相關單位已分別于2021年12月、2022年9月、2023年2月、2023年11月先后4次對標準體進行了更新與維護。在標準狀態(tài)方面，對體系內標準的狀態(tài)、名稱等變化進行了持續(xù)追蹤及更新。在標準數(shù)量上，對體系內已明確的系列標準進一步補充細化，并將標準體系發(fā)布后，部分新立項的調查監(jiān)測類標準及相關標準需求納入標準體系中。

2 試行效果研究

從國家角度看，自《標準體系》發(fā)布后，自然資源部發(fā)布的重要文件及通知，如《自然資源調查監(jiān)測技術體系總體設計方案（試行）》《水資源基礎調查實施方案》中，多次提到構建《標準體系》及體系內依據(jù)構建省級自然資源調查監(jiān)測標準體系[7-9]。同時，《標準體系》也在推進體系內標準制修訂及支撐自然資源領域標準編制等工作中發(fā)揮著重要作用。

2.1 推進標準體系內標準落實

2.1.1 標準狀態(tài)變化

2021年初，標準體系發(fā)布時，79項標準（系列）中15項標準已正式發(fā)布或發(fā)布了相關文件，12項標準正在制定中，待制定的標準數(shù)量最多，占比達66%。

在標準體系發(fā)布后的第1年，待制定標準通過新立項或預研的方式迅速減少，降至原有數(shù)量的31%，制定中的標準數(shù)量由12項上升至30項，數(shù)量突增150%，同時，也有13項標準開啟預研工作，為后續(xù)立項做好技術儲備。由于標準編制進程需要經過多個環(huán)節(jié)嚴格把關，故已發(fā)布標準數(shù)量增速較為平緩。在統(tǒng)計過程中如系列標準中有部分標準已發(fā)布，則將該系列標準統(tǒng)計為已發(fā)布狀態(tài)，此外，如果標準以發(fā)布指南文件、試行管理辦法等形式發(fā)布，也將該標準的狀態(tài)統(tǒng)計為已發(fā)布。隨著已落實標準不斷制定，已發(fā)布標準數(shù)量將繼續(xù)增加，制定中及預研中標準數(shù)量將持續(xù)減少，直至全部發(fā)布，具體統(tǒng)計如圖2所示。

現(xiàn)有《標準體系》中仍有7項標準在3年試行過程中未落實，此類標準是否保留在標準體系中應進行進一步論證，如因為當前技術不成熟無人研究，則可進行保留，如發(fā)生業(yè)務工作變化或有新的標準取代此項標準，則可刪除，變化趨勢如圖3所示。

《標準體系》在發(fā)布首年成效顯著，落實了眾多急需制定的具體標準，在明確標準需求方向、提出標準具體名稱、推動標準制定的過程中起到了指導作用，有效地推進了各項標準的順利落實。經過3年試行，已有52%的標準狀態(tài)得到更新，待制定標準數(shù)量銳減至原有的13%，大大提高了標準從立項、編制到審查報批全流程的效率，為自然資源調查監(jiān)測類工作提供了及時的標準支撐。

2.1.2 標準數(shù)量變化

《標準體系》發(fā)布后，自然資源調查監(jiān)測工作仍有新的變化，如2022年開始試點的城市國土空間監(jiān)測，2023年開展的水資源基礎調查等，為更好地契合自然資源調查監(jiān)測工作管理的需求，對《標準體系》進行更新，增加了《標準體系》發(fā)布后立項的相關標準，并通過調研等方式研提了實際業(yè)務工作急需制定的標準。當前《標準體系》已由最初的79項標準擴充至131項，部分新增標準如表1所示。

經統(tǒng)計，系列標準擴充最快，原有的18項系列標準保持不變，其中具體標準數(shù)量已由原來的18項擴充至44項。大多數(shù)單項標準由于標準名稱未發(fā)生改變，數(shù)量未發(fā)生變化。但部分單項標準在試行過程中由于標準尚未制定，且在標準體系中規(guī)劃的標準名稱太大，導致后續(xù)新立項的標準均能被此項標準包含，因此也存在擴充現(xiàn)象，如《標準體系》中原有的待制定標準為《礦產資源地質勘查規(guī)范》，但在近2年新發(fā)布或新立項了《礦產地質勘查規(guī)范 海砂》《礦產地質勘查規(guī)范 玉石》《固體礦產地質調查規(guī)范（1：50 000）》及《固體礦產勘查設計規(guī)范》等，均可歸在《礦產資源地質勘查規(guī)范》中的諸多單項標準，因此發(fā)生了標準擴充的情況。后續(xù)更新標準體系時可對標準名稱進行修改，使其在標準體系中定位更明確，數(shù)量變化如圖4所示。

2.2 支撐自然資源領域標準制修訂

考慮到標準制修訂的周期，受《標準體系》影響而新發(fā)布的標準應在2022年及以后。2022、2023及2024年至今自然資源部共發(fā)布的255項標準，其中有28項自然資源調查監(jiān)測相關的標準對《標準體系》內的標準進行了規(guī)范性引用。引用標準多為地質、海洋及土地方面的新發(fā)布的行業(yè)標準，除此之外還有2項國家標準《省級國土空間規(guī)劃編制技術規(guī)程》及《地籍調查規(guī)程》也對《標準體系》內標準進行規(guī)范性引用。據(jù)統(tǒng)計，《標準體系》被引用標準數(shù)量為12項，其中被引用最多的標準為《固體礦產資源儲量分類》《第三次全國國土調查技術規(guī)程》及《海洋監(jiān)測規(guī)范（系列）》，引用標準大多集中在基礎調查監(jiān)測、礦產資源調查監(jiān)測、海洋資源調查監(jiān)測等方向，具體如表2所示。

2.3 指導省級自然資源調查監(jiān)測標準體系的構建

目前，安徽省、福建省、貴州省等多個省、自治區(qū)已印發(fā)省級自然資源調查監(jiān)測體系構建實施方案，在搜集到的9個省、自治區(qū)的省級《自然資源調查監(jiān)測體系構建實施方案》中，88.8%的方案中提到構建省級自然資源調查監(jiān)測標準體系，66.7%的方案中提到以國家建立的自然資源調查監(jiān)測標準體系為基本依據(jù)結合自身實際情況進行構建。

在已發(fā)布的《河北省自然資源標準體系》中提到了河北省的自然資源調查監(jiān)測標準體系，分為“自然資源調查”“自然資源監(jiān)測”“分析評價”“調查監(jiān)測成果及應用”4個方面[10]。陜西省也開展了對自然資源調查監(jiān)測標準體系的研究，并將標準體系分為“通用”“調查監(jiān)測”“分析評價”“成果與應用”4個子體系，將調查監(jiān)測進行整合，按照業(yè)務實際分為基礎調查監(jiān)測、專項調查監(jiān)測及專題調查監(jiān)測。

當前各省正在構建省級自然資源調查監(jiān)測體系，自然資源調查監(jiān)測標準體系作為其中的重要組成部分，也正處于前期的籌備階段。但從已有資料中可看出，目前各省在構建省級自然資源調查監(jiān)測標準體系的過程中以國家建立的自然資源調查監(jiān)測標準體系為基本依據(jù)，整體的結構框架基本保持一致，當前標準體系能起到指導省級調查監(jiān)測標準體系構建的作用，為調查監(jiān)測的順利開展提供技術支撐。

3 結語

《標準體系》經3年試行，其體系構架和標準清單的科學性和適用性得到了充分驗證，在行業(yè)內起著至關重要的作用，有效地支撐自然資源綜合管理。但當前《標準體系》仍存在部分待補充完善的問題，因此建議推動《標準體系》的更新改版，對《標準體系》在試行期間需要完善的部分進行修改，下一步具體工作思路如下：

（1）調整體系框架分類。隨著自然資源調查監(jiān)測類業(yè)務工作思路的不斷明確，現(xiàn)有標準體系間存在分類邊界模糊的問題，各分類標準之間缺乏有效銜接[11]，部分框架需要重新整合修改，如“分析評價”下的“統(tǒng)計”“分析”“評價”小類，在實際分析評價過程中，分析評價往往是共同進行的，應從其他角度對此類標準進行規(guī)劃，使其滿足當下及今后業(yè)務工作的實際需求。

（2）補充新領域具體標準。近年來，通過圍繞國家重大戰(zhàn)略實施、重大區(qū)域格局調整、城鎮(zhèn)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等需要，標準需求也產生了新的變化[12]，對于“專題監(jiān)測”中的“地理國情監(jiān)測內容與指標”等后續(xù)已不再開展的工作，可進行修改，對轉型探索領域如“城市國土空間監(jiān)測”等可在標準體系中增加具體標準[13-14]。

（3）選取影響力強的具體標準。通過統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，目前大多數(shù)新發(fā)布的自然資源標準中僅對《標準體系》內“通用”“調查”及“監(jiān)測”類具體標準進行引用，對于“分析評價”及“成果及應用”類標準引用較少，一部分原因可能是此類標準近些年發(fā)布較少，另一方面也可能是現(xiàn)有《標準體系》中選取的此類標準不具備典型性，故影響力較弱。

總結建議：

（1）細化《標準體系》分類。經統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，《標準體系》試行期間隨著調查監(jiān)測類工作的進一步明確，原先的《標準體系》中部分分類框架及標準名稱過于籠統(tǒng)，導致該類型標準數(shù)量太多，或出現(xiàn)交叉重復[15]，在下一步工作中，應對《標準體系》中分類框架下的小類進行細分，同時對待制定標準的標準名稱進行修改，為將來可能新增的標準規(guī)劃好其在標準體系中的位置，使標準體系做到“可擴充，定位準”。

（2）結合業(yè)務需求調整《標準體系》。在進行《標準體系》更新改版的過程中應充分考慮自然資源部正在開展或即將開展的實際調查監(jiān)測類工作，以具體項目為基礎，緊抓標準需求，重點關注能指導實際工作的相關技術類標準及管理類標準[16]。同時，對能納入《標準體系》但發(fā)布時間較久的標準或來源其他部委的相關標準進行篩選，確保《標準體系》的實用性。

（3）《標準體系》內協(xié)調一致。自然資源調查監(jiān)測類工作涵蓋了包括耕地、森林、草原、水、海洋、地下、地表基質等多項自然資源，在《標準體系》的編制過程中，應對不同類型資源統(tǒng)籌考慮，保證各類資源在內容和體例上不存在大的偏差。此外，即便是同一類資源，也應保證同一大類中各子類或同一子類中各項具體標準的分類視角及細化程度保持一致，保持整體框架的協(xié)調。