以統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享的思考

關(guān)鍵詞：政務(wù)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)共享，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

2022年12月印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)二十條》）指出：“數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的基礎(chǔ)，已快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)和社會(huì)服務(wù)管理等各環(huán)節(jié)?！痹跀?shù)字化時(shí)代，數(shù)據(jù)已成為一種重要的生產(chǎn)要素，其價(jià)值日益凸顯。

政務(wù)數(shù)據(jù)是各級(jí)政府部門、企事業(yè)單位在履行職責(zé)過(guò)程中依法采集、生成、存儲(chǔ)、管理的各類數(shù)據(jù)資源。共享是指根據(jù)履職需要，在政府內(nèi)部不同部門、層級(jí)或地域間進(jìn)行數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)共用，以提升政務(wù)工作效能[1]?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)）》（國(guó)發(fā)〔2022〕14號(hào)中指出“充分發(fā)揮政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制作用，提升數(shù)據(jù)共享統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度和服務(wù)管理水平”。2020年3月發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》要求，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享開(kāi)放、提升社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值、加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)。同時(shí)提出要探索建立統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)管理制度、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和規(guī)范性、豐富數(shù)據(jù)產(chǎn)品。2016年以來(lái)，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》（國(guó)發(fā)〔2016〕51號(hào)）、《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕39號(hào)）、《政務(wù)信息資源目錄編制指南》（發(fā)改高技〔2017〕1272號(hào)）等一系列政策文件不斷統(tǒng)籌推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用工作。依托國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，已初步形成覆蓋全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和70余個(gè)中央部門的數(shù)據(jù)共享交換體系，平臺(tái)上線目錄超過(guò)65萬(wàn)條，發(fā)布共享接口1200余個(gè)，累計(jì)提供數(shù)據(jù)查詢/核驗(yàn)服務(wù)超過(guò)37億次，年均共享數(shù)據(jù)資源超過(guò)1億條，有效推進(jìn)了數(shù)據(jù)共享和資源開(kāi)發(fā)利用[2-3]。

然而，隨著數(shù)據(jù)應(yīng)用工作的深入，政務(wù)數(shù)據(jù)共享的質(zhì)量成為阻礙應(yīng)用和利用的重要問(wèn)題。不同來(lái)源、不同格式、不同質(zhì)量的數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)有效的整合和應(yīng)用，這不僅限制了數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，也增加了數(shù)據(jù)管理和分析的復(fù)雜性。

統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵所在，它能夠逐步規(guī)范不同系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)處理的效率和準(zhǔn)確性。當(dāng)前，許多國(guó)家和行業(yè)組織已經(jīng)著手制定和推廣統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。例如，歐盟的通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例（GDPR）強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)保護(hù)的重要性，并提出了數(shù)據(jù)主體的權(quán)利；國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）和國(guó)際電工委員會(huì)（IEC）等機(jī)構(gòu)也在積極制定數(shù)據(jù)管理和交換的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。在此背景下，深入思考如何推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享利用，對(duì)推動(dòng)高質(zhì)量數(shù)據(jù)供給意義重大[4]。

1 政務(wù)數(shù)據(jù)共享當(dāng)前的堵點(diǎn)問(wèn)題

1.1 數(shù)據(jù)共享質(zhì)量低

目前數(shù)據(jù)共享的資源按照《政務(wù)信息資源目錄編制指南（試行）》《政務(wù)信息資源目錄體系 第3部分：核心元數(shù)據(jù)》（GB/T 21063.3—2007）等標(biāo)準(zhǔn)文件開(kāi)展編制，主要圍繞共享本身，提供共享數(shù)據(jù)資源的文件格式、數(shù)據(jù)類型、提供方等內(nèi)容，對(duì)于其中所涉及數(shù)據(jù)內(nèi)容本身等缺乏詳細(xì)描述，也沒(méi)有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)提供方按照相關(guān)管理要求，結(jié)合部門業(yè)務(wù)活動(dòng)形成可共享的數(shù)據(jù)資源目錄，完成數(shù)據(jù)共享要求，數(shù)據(jù)資源種類數(shù)量不斷增加，但對(duì)于不熟悉、不了解數(shù)據(jù)共享部門業(yè)務(wù)的需求部門而言，找到有價(jià)值針對(duì)性強(qiáng)的數(shù)據(jù)如同大海撈針，共享數(shù)據(jù)的價(jià)值難以體現(xiàn)[5]。

同時(shí)共享的數(shù)據(jù)質(zhì)量也高度依賴部門自覺(jué)，在績(jī)效評(píng)價(jià)等過(guò)程中往往重點(diǎn)關(guān)注是否完成共享和共享數(shù)據(jù)的數(shù)量，對(duì)于共享是否按期發(fā)揮作用缺乏關(guān)注，難以實(shí)質(zhì)性發(fā)揮數(shù)據(jù)共享真正的價(jià)值。

1.2 跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同弱

由于數(shù)據(jù)共享的內(nèi)容不清晰，質(zhì)量仍需提升，信息系統(tǒng)逐步整合、互相協(xié)同的局面仍然難以實(shí)現(xiàn)。以新業(yè)態(tài)發(fā)展業(yè)務(wù)協(xié)同為例，習(xí)近平總書記在2022年春季學(xué)期中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班開(kāi)班式上發(fā)表的重要講話中強(qiáng)調(diào)，要高度關(guān)注新業(yè)態(tài)發(fā)展，堅(jiān)持網(wǎng)上網(wǎng)下結(jié)合，做好新就業(yè)群體的思想引導(dǎo)和凝聚服務(wù)工作。對(duì)于新業(yè)態(tài)新就業(yè)群體、靈活就業(yè)人員幫扶等方面涉及人社、教育、工會(huì)等相關(guān)部門，各部門以此為工作重點(diǎn)投資上億元建設(shè)相應(yīng)信息系統(tǒng)。但缺乏對(duì)服務(wù)對(duì)象的數(shù)據(jù)定義及系列數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)將導(dǎo)致各方系統(tǒng)中管理的數(shù)據(jù)對(duì)象千差萬(wàn)別，難以協(xié)同，而隨著系統(tǒng)的持續(xù)擴(kuò)展，后續(xù)部門間的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同由于數(shù)據(jù)對(duì)象的差別而面臨更大的挑戰(zhàn)。同時(shí)也會(huì)進(jìn)一步加劇部門間的分散采集，進(jìn)而導(dǎo)致重復(fù)投資，帶來(lái)上億的資金浪費(fèi)[6]。

1.3 分散采集、重復(fù)投資明顯

由于共享的數(shù)據(jù)資源內(nèi)容缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同難以有效開(kāi)展，各專業(yè)部門只能自行按需采集，這也導(dǎo)致客觀上部門分散采集和重復(fù)建設(shè)，同時(shí)部門內(nèi)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，中央和地方業(yè)務(wù)條線上的數(shù)據(jù)需求不一致進(jìn)一步加劇了分散采集和重復(fù)建設(shè)，以及由此帶來(lái)的投資浪費(fèi)，難以符合政務(wù)信息化對(duì)部門集約統(tǒng)籌的要求。

以自然資源部門為例，黨的二十大報(bào)告指出，要堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，盡管在機(jī)構(gòu)改革后整合原有海洋、國(guó)土等管理職能，但是海洋、國(guó)土空間等管理時(shí)仍然采用原有采集路徑和渠道，分別投資擴(kuò)展資源，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏導(dǎo)致數(shù)據(jù)難以通用，數(shù)據(jù)資源整合難度大，分散采集和重復(fù)投資造成的資源浪費(fèi)超過(guò)億元[7]。

在中央和地方共享方面以某省鄉(xiāng)村振興局為例，該省鄉(xiāng)村振興局日常業(yè)務(wù)直接使用國(guó)家鄉(xiāng)村振興局的全國(guó)鞏固脫貧成果和防返貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)與國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)系統(tǒng)，國(guó)家系統(tǒng)采集了省內(nèi)脫貧不穩(wěn)定戶監(jiān)測(cè)、邊緣易致貧戶監(jiān)測(cè)、突發(fā)困難戶監(jiān)測(cè)等三類重點(diǎn)人群的20余類主要信息，但是國(guó)省工作重點(diǎn)不一致，且沒(méi)有統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系參照。從省級(jí)日常數(shù)據(jù)分析和統(tǒng)計(jì)需求看，國(guó)家局的系統(tǒng)無(wú)法結(jié)合本省重點(diǎn)工作所需監(jiān)測(cè)的信息，也無(wú)法納入國(guó)家級(jí)系統(tǒng)同步分析，因此省局不得不自行投資上億元建設(shè)省局系統(tǒng)，這不僅造成投資浪費(fèi)，還因重復(fù)填報(bào)給基層工作人員增加負(fù)擔(dān)。

2 政務(wù)數(shù)據(jù)共享的問(wèn)題分析

數(shù)據(jù)共享效果受限，業(yè)務(wù)協(xié)同難以深入，重復(fù)投資難以優(yōu)化，造成上述問(wèn)題的原因主要是缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。盡管目前在國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)上產(chǎn)生的數(shù)據(jù)共享數(shù)量年均超過(guò)1億條，但是這些數(shù)據(jù)共享使用聚焦在人口、法人等數(shù)據(jù)簡(jiǎn)單比對(duì)，平臺(tái)上的大量復(fù)雜數(shù)據(jù)利用率不高。缺乏統(tǒng)一公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致大量復(fù)雜數(shù)據(jù)的可讀性差，難以分析使用，使得數(shù)據(jù)資源的需求方無(wú)法進(jìn)一步挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值。

2.1 缺乏權(quán)威統(tǒng)一的系列數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)即描述數(shù)據(jù)資源中具體數(shù)據(jù)內(nèi)容的方式，相當(dāng)于數(shù)據(jù)資源的“說(shuō)明書”，其中至少包括數(shù)據(jù)集標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)元標(biāo)準(zhǔn)及業(yè)務(wù)代碼標(biāo)準(zhǔn)。在基本的管理類數(shù)據(jù)表之外，也應(yīng)當(dāng)提供具體的技術(shù)類和操作類標(biāo)準(zhǔn)[8]。例如數(shù)據(jù)集標(biāo)準(zhǔn)給出了本數(shù)據(jù)資源目錄中主要的數(shù)據(jù)屬性，標(biāo)識(shí)每個(gè)數(shù)據(jù)屬性包括哪些數(shù)據(jù)元素，數(shù)據(jù)元標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定所有數(shù)據(jù)元素的基本信息，業(yè)務(wù)代碼標(biāo)準(zhǔn)則規(guī)定了每個(gè)元素的取值范圍。

這樣一套權(quán)威統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)滿足可讀可用的基本要求，也是進(jìn)一步分析挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值的基礎(chǔ)。如果各地區(qū)各部門各行業(yè)產(chǎn)生數(shù)據(jù)所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不盡相同，數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一有效的標(biāo)準(zhǔn)化支撐，那么在數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用時(shí)就需要投入大量資源對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、比對(duì)。因此亟須完善全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，供部門與地方對(duì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范參考使用和實(shí)施推廣。

2.2 分散編制數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)籌

由于缺乏權(quán)威統(tǒng)一的系列數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，并且各部門在政務(wù)信息化項(xiàng)目的資金申請(qǐng)、項(xiàng)目申報(bào)、設(shè)計(jì)實(shí)施過(guò)程是同步開(kāi)展的，因此各部門必然分散編制本部門的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。而分散編制的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)在部委部門內(nèi)、行業(yè)內(nèi)、行業(yè)間缺乏統(tǒng)籌，普遍沒(méi)有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，直接導(dǎo)致部門采集、管理、共享各個(gè)環(huán)節(jié)都使用本部門本環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。

2.3 數(shù)據(jù)共享業(yè)務(wù)協(xié)同難以實(shí)現(xiàn)，重復(fù)投資難以扭轉(zhuǎn)

缺乏權(quán)威統(tǒng)一的系列數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)供相關(guān)部門或地方參考，而自行分散編制的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)籌。盡管各方不斷推動(dòng)數(shù)據(jù)交換共享業(yè)務(wù)，并希望以此進(jìn)一步推動(dòng)跨部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同，進(jìn)而降低分散采集和重復(fù)建設(shè)，充分避免投資浪費(fèi)，但是各方使用的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同所導(dǎo)致信息系統(tǒng)相互之間數(shù)據(jù)煙囪林立，“一數(shù)一源、多源校核”等數(shù)據(jù)治理的思路難以形成，數(shù)據(jù)共用難以實(shí)現(xiàn)，業(yè)務(wù)協(xié)同開(kāi)展困難加劇。這些對(duì)于后續(xù)數(shù)據(jù)資源的有效流通和高效配置，數(shù)據(jù)分析應(yīng)用能力的提升都造成阻礙[9]。

3 政務(wù)數(shù)據(jù)共享的對(duì)策建議

3.1 研究制定統(tǒng)一政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

首先重點(diǎn)圍繞政務(wù)數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)元及業(yè)務(wù)代碼等方面推進(jìn)統(tǒng)一政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)編制，統(tǒng)籌推動(dòng)實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)部、部門間分層次的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，先期圍繞自然人、法人、地理信息等形成最大范圍兼容的統(tǒng)一政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，為各部門各地區(qū)開(kāi)展共享開(kāi)放和業(yè)務(wù)協(xié)同提供基本依據(jù)。其次根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)政能力提升、依法治國(guó)強(qiáng)基、經(jīng)濟(jì)治理協(xié)同、市場(chǎng)監(jiān)管提質(zhì)、公共安全保障和生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等各業(yè)務(wù)條線結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和特色，積極開(kāi)展相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)編制。最后在部門內(nèi)加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌，形成本部門內(nèi)統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)形成規(guī)范統(tǒng)一、高效協(xié)同、支撐有力的政務(wù)大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，充分滿足各方數(shù)據(jù)需求，減少數(shù)據(jù)的分散采集和重復(fù)投資，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共用和業(yè)務(wù)協(xié)同。

3.2 強(qiáng)化信息化項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程的管理

盡管《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)管理辦法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕57號(hào)）中要求編制數(shù)據(jù)共享篇章，提供數(shù)據(jù)共享目錄清單，明確共享方案和內(nèi)容，但是并沒(méi)有細(xì)化數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求。結(jié)合“十四五”推進(jìn)國(guó)家政務(wù)信息化規(guī)劃中相關(guān)重大工程開(kāi)展，在項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)編制要求，并將其作為審批的必要部分，從而推動(dòng)數(shù)據(jù)共享業(yè)務(wù)協(xié)同進(jìn)一步落實(shí)落細(xì)。為了進(jìn)一步推動(dòng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的可用性，應(yīng)當(dāng)要求同一個(gè)重大工程內(nèi)業(yè)務(wù)銜接緊密的部委圍繞業(yè)務(wù)需求和業(yè)務(wù)協(xié)同建設(shè)，構(gòu)建跨部門的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)提升數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)系統(tǒng)能力。

3.3 加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)和督查考核

在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)編制基礎(chǔ)上，主管部門應(yīng)當(dāng)于項(xiàng)目后的評(píng)估過(guò)程中，強(qiáng)化對(duì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一編制情況以及參考數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同情況強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)和督查考核。在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)編制構(gòu)建完整的評(píng)價(jià)體系，并以此分析對(duì)于數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同推動(dòng)情況，以及避免系統(tǒng)分散采集和重復(fù)投資的作用。同時(shí)在督查考核中加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)落地實(shí)施情況的考察，充分研判數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是否如設(shè)計(jì)預(yù)期對(duì)項(xiàng)目發(fā)揮了支撐作用[10]。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字政府建設(shè)的不斷深入，政務(wù)數(shù)據(jù)共享已成為提升政府治理能力和服務(wù)效率的關(guān)鍵。本文通過(guò)對(duì)當(dāng)前政務(wù)數(shù)據(jù)共享過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析，明確了統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)在其中扮演的核心角色。通過(guò)制定和實(shí)施統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，不僅可以提高數(shù)據(jù)的質(zhì)量和可用性，促進(jìn)跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)同，還能有效避免資源的重復(fù)投入和浪費(fèi)。隨著技術(shù)的進(jìn)步和政策的不斷完善，政務(wù)數(shù)據(jù)共享必將更加規(guī)范化、系統(tǒng)化。這不僅將為政府決策提供更加豐富和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持，也將為企業(yè)和個(gè)人提供更加便捷和高效的服務(wù)。同時(shí)，我們也期待更多的研究和實(shí)踐能夠不斷探索和創(chuàng)新，以應(yīng)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)共享過(guò)程中可能出現(xiàn)的新問(wèn)題和挑戰(zhàn)，共同推動(dòng)構(gòu)建一個(gè)更加開(kāi)放、透明和高效的政府?dāng)?shù)據(jù)共享體系。