煙草行業(yè)多元化企業(yè)“四會一層”權責邊界管理模式構建與實施

山東中煙公司多元化企業(yè)數(shù)量多、涉及領域廣、經(jīng)營范圍寬、情況相對復雜，法人治理結構不夠健全完善，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度中仍然存在一些問題和不足?；诂F(xiàn)實需要，建立健全權責對等、運轉協(xié)調、有效制衡的企業(yè)法人治理機制，進一步厘清權責邊界，規(guī)范權力運行，需要全面梳理多元化企業(yè)股東會、董事會、監(jiān)事會、黨組織會議和經(jīng)營層管理決策事項，分級分類建立權責清單，從而持續(xù)提升公司治理能力，保障國有資本規(guī)范有序運行。

管理決策事項貫穿于企業(yè)經(jīng)營全過程，涉及黨的建設、企業(yè)戰(zhàn)略、重大決策、采購、財務、合同、勞動用工、安全穩(wěn)定等重點領域。構建與實施煙草行業(yè)多元化企業(yè)“四會一層”權責邊界管理模式，主要是在系統(tǒng)梳理規(guī)章制度的基礎上，理順“四會一層”職權譜系和權責邊界，形成“四會一層”管理決策事項權責清單、分級管理決策事項權責清單、分項管理決策事項權責清單。通過分級分類應用，并做好權責清單的動態(tài)調整和優(yōu)化完善，從而持續(xù)增強權責清單應用的針對性、有效性。

截至2022年6月，山東中煙公司所屬全資多元化企業(yè)全部建立完成權責邊界管理模式并有效運行。其間，共梳理管理流程600余項，整理管理制度超過300項，多元化企業(yè)規(guī)范行權、科學賦權、依法治權的意識和能力不斷加強。

一、

一、煙草行業(yè)多元化企業(yè)“四會一層”權責邊界管理模式構建與實施的做法

山東中煙公司多元化企業(yè)的法人治理主體包括股東會、黨組織、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營層等“四會一層”，各主體之間的管理范圍、決策權限、職能職責等均不同，現(xiàn)實中存在議事程序不清、重復決策、決策主體“缺位”“越位”等弊病。另一方面，企業(yè)運行需要嚴格遵循法律法規(guī)、黨內法規(guī)、行業(yè)規(guī)定等，在此基礎上形成了以公司章程為統(tǒng)領，以議事、薪酬、財務、人力、審計、科研、國資、采購等基本管理制度為支撐，一般管理制度為延伸的制度體系，這些制度條目繁多，導致在日常經(jīng)營和決策時，難免會發(fā)生缺項、漏項等問題。構建與實施多元化企業(yè)“四會一層”權責邊界管理模式，主要以將軍、頤中兩家集團及其所屬全資子公司、分公司為主體，全面梳理多元化企業(yè)“四會一層”管理決策事項，分級分類建立權責清單，保障國有資本規(guī)范有序運行。主要做法有6步，一是明確工作思路，健全組織機構；二是劃定工作階段，統(tǒng)籌推進實施；三是全面摸底調研，梳理制度體系；四是制定權責清單，厘清權責邊界；五是發(fā)布權責清單，分級分類應用；六是加強應用達標，注重運行分析。具體框架如下：

（一）明確工作思路，健全組織機構

1.明確總體目標。自2022年初，利用半年時間，在將軍集團、頤中集團及所屬全資子公司、分公司范圍內，依據(jù)公司章程和制度體系，建立“四會一層”管理決策事項權責清單、分級管理決策事項權責清單和分項管理決策事項權責清單，進一步厘清各法人治理主體的權責邊界，保障企業(yè)規(guī)范行權、科學賦權、依法治權。其中，“四會一層”管理決策清單涉及集團公司股東、黨組會、董事會及總辦會決策和審議事項；分級管理決策事項權責清單主要涉及所屬各公司需向集團公司請示審定的權責事項，從而確定母子公司、總分公司之間的權責界限；分項管理決策事項權責清單主要涉及集團公司各部門需要向“四會一層”請示審定的權責事項。

2.明確工作原則。一是堅持黨的領導。要堅持黨對國有企業(yè)的絕對領導，在建立“四會一層”權責邊界管理模式的進程中，正確處理黨組織與公司治理結構的關系，重要環(huán)節(jié)要有黨組織前置性審核，確保各項工作始終在正確的方向開展。二是堅持依法依規(guī)。建立“四會一層”權責邊界管理模式，要始終以黨紀國法企規(guī)為依據(jù)，明確“法無授權不可無，法定職責必須為”，各項清單事項要緊密結合制度條款和實際工作，覆蓋黨的建設、企業(yè)戰(zhàn)略、重大決策、采購、財務、合同、勞動用工、安全穩(wěn)定等重點領域，從而形成系統(tǒng)、科學、高效的清單體系。三是堅持分類授權。山東中煙公司投資部負責對將軍、頤中集團“四會一層” 權責邊界管理模式的建設指引，將軍、頤中集團負責對所屬公司建設指引，各多元化企業(yè)作為獨立的責任主體，分別負責本層級建設工作。四是堅持放管結合。嚴格貫徹落實“放管服”改革的各項要求，把簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務貫穿到權責清單建設工作的全過程。明確各多元化企業(yè)的市場主體地位，把握好宏觀政策指導和微觀業(yè)務干預的度，確保在規(guī)范的前提下，保障各企業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展活力。五是堅持持續(xù)改進。積極適應企業(yè)內外部環(huán)境變化，建立動態(tài)更新機制，根據(jù)企業(yè)實際情況，不斷更新、完善和調整“四會一層”權責清單，提高運行效率，確保有效性、規(guī)范性。

3.把握工作重點。即把握好“一個目標、三個切口”?！耙粋€目標”就是加強黨的領導和完善公司治理相統(tǒng)一；“三個切口”就是圍繞嚴格規(guī)范經(jīng)營，依法管理決策，完善法人治理結構，圍繞提高工作效率，增強企業(yè)活力，形成清晰的權責清單，圍繞防范化解風險，突出主責主業(yè)，壓實監(jiān)管和股東責任。同時，在推進過程中做到“四個結合”，即與加強黨的建設工作緊密結合，與巡察、審計整改工作緊密結合，與依法治理企業(yè)工作緊密結合，與制度文件評審工作緊密結合。

4.建立組織機構。在將軍、頤中集團層面，分別成立“四會一層”管理決策事項權責清單建設工作領導小組，黨組書記、董事長任組長，黨組成員、總裁、分管法務工作的副總裁任副組長，其他領導班子成員、法務處、企管處負責人為成員。工作職責為負責對集團公司“四會一層”管理決策事項權責清單建設工作的全面領導，審定管理決策事項權責清單建設工作實施方案，統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)推進“四會一層”管理決策事項權責清單建設工作。領導小組下設辦公室，設在集團公司法務處，工作職責為貫徹落實領導小組的決策部署，協(xié)調、指導、推進有關部門及所屬企業(yè)開展“四會一層”管理決策事項權責清單建設工作，組織編制“四會一層”管理決策事項權責清單建設工作實施方案。

（二）劃定工作階段，統(tǒng)籌推進實施

山東中煙公司投資部下發(fā)《關于開展多元化企業(yè)“四會一層”管理決策事項權責清單建設工作的通知》（魯煙工投函〔2022〕5號），要求各集團公司高度重視、壓實責任，統(tǒng)籌謀劃、精心組織，強化調度、狠抓落實。該項工作主要包括五個階段。

1.學習調研階段。認真學習《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)，深入研究國務院國資委、財政部等相關文件精神，熟悉權責清單涉及的有關內容和各項要求。開展企業(yè)權責清單工作調研，準確把握行業(yè)各級有關制度文件，匯總企業(yè)各項規(guī)章制度，設計權責清單體系框架。

2.全面梳理階段。全面梳理各多元化企業(yè)管理決策程序和相關制度，整理出涉及權責分配的具體條款。根據(jù)分級分類管理的原則，確定權責類別，明確權責子項，準確描述責任事項，厘清各決策主體權責邊界。通過系統(tǒng)梳理，建立全面權責清單體系，完整呈現(xiàn)管理決策事項過程特別是重大關鍵環(huán)節(jié)，確保內容全面、嚴謹、合規(guī)，確保符合國家和行業(yè)有關制度文件要求。

3.優(yōu)化完善階段。在梳理確立權責清單的基礎上，對照國家和行業(yè)各級文件要求，結合工作實際，優(yōu)化完善制度文件，優(yōu)化完善議事程序，優(yōu)化完善權責清單，確保決策運行暢通、權責履職到位。通過優(yōu)化完善，進一步規(guī)范決策程序、明確決策權限、優(yōu)化制度文件，防止出現(xiàn)職責空白、職能交叉等“灰色地帶”。

4.公布實施階段。公布“四會一層”管理決策事項權責清單，對照清單確定的事項，嚴格執(zhí)行，抓好落實，不斷強化清單執(zhí)行力。建立持續(xù)動態(tài)完善機制，根據(jù)國家和行業(yè)各級制度文件，結合自身實際情況變化，實時調整完善規(guī)章制度和管理決策程序，動態(tài)更新權責清單，確保權責清單的有效性。

5.達標改進階段。在前期“四會一層”管理決策事項權責清單建設成果基礎上，進一步強化權責清單運行機制建設，開展將軍、頤中集團清單應用達標工作，推動清單由“建”向“用”的延伸。達標內容包括機構制度建設及其組織實施、清單應用等兩部分，覆蓋黨建工作、重大事項、人事管理、投資和預算、戰(zhàn)略和目標管理、創(chuàng)新、制度建設、行政、安全等領域。

（三）制定權責清單，厘清權責邊界

1.規(guī)范清單模板。為高效有序推進權責清單制定工作，分別制定3類模板，用于制定“四會一層”管理決策事項權責清單、分級管理決策事項權責清單、分項管理決策事項權責清單。

2.集團層面推進。各集團公司分別制定印發(fā)“四會一層”管理決策事項權責清單建設工作方案，貫徹落實管理決策事項權責清單建設工作。一是“四會一層”及分項管理決策權責清單工作開展情況。依據(jù)公司章程及現(xiàn)行各部門工作職責，各集團公司領導小組辦公室指導各部門梳理、確定涉及“四會一層”決策事項、制度及相關程序，整理涉及股東、黨組會、董事會及監(jiān)事會權責分配的具體條款，確定權責類別，明確權責子項，厘清各決策主體權責邊界，召開專題會議審核論證，逐步完善“四會一層”及分項管理決策事項權責清單。二是分級管理決策權責清單工作開展情況。每周填寫工作進展調度表、座談會等，各集團公司領導小組辦公室對各所屬公司工作開展情況進行指導協(xié)調，并按照督導要求，分類施策，制定相應分級管理決策事項權責清單模板。

3.充分征求意見。各集團公司領導小組辦公室將“四會一層”、分級、分項管理決策三張清單發(fā)至各單位及各部門征求意見，并按照反饋意見對權責清單進行完善。其間，充分征求集團公司領導意見，及時做出修改調整，多次召開專題會，對修訂完善的權責清單進行研討論證，并提報集團公司黨組會研究審議通過，予以發(fā)布。

（四）加強應用達標，注重運行分析

為推動權責清單高效規(guī)范應用，山東中煙公司印發(fā)《山東中煙多元化企業(yè)“四會一層”管理決策事項權責清單應用達標評價工作方案》，持續(xù)規(guī)范權力運行。

1.評價方法及內容。評價實施百分制，按照分級管理的原則，山東中煙公司負責對各集團公司實施評價，同時對各集團公司所屬企業(yè)的自評情況進行抽查，評價結果納入各集團公司年度績效評價。各集團公司負責對所屬企業(yè)的評價，并將評價結果報山東中煙公司備案。

評價內容包括兩部分，一是機構、制度建設及其組織實施情況，占20%；二是清單應用情況，占80%。其中：機構、制度建設及其組織實施包括5類24項責任事項，共計20分，全部為必評事項。清單應用包括27類120項責任事項，共計100分，自評單位僅對清單中的實有事項進行評價，對清單中的實有事項漏評的，按漏評項對應分值扣減實有項得分。本部分最終得分=（實有項得分-漏評項扣減分）/實有項分值*100*80%。

2.完善鞏固成果。建立動態(tài)完善機制，根據(jù)自評情況和企業(yè)實際，動態(tài)更新權責清單，持續(xù)完善鞏固成果，健全“四會一層”權責邊界管理模式長效管理機制，全面梳理管理中存在的問題，找準薄弱環(huán)節(jié)和問題關鍵點，深入分析原因，明確措施，落實整改，增強權責清單應用達標活動的針對性、有效性。

二、煙草行業(yè)多元化企業(yè)“四會一層”權責邊界管理模式構建與實施的效果

截至2022年6月，山東中煙公司所屬全資多元化企業(yè)全部建立權責邊界管理模式并有效運行。其間，共梳理管理流程600余項，整理管理制度超過300項，多元化企業(yè)規(guī)范行權、科學賦權、依法治權的意識和能力不斷加強。

該模式運行以來，在實踐中已展示出強大的適應性和良好的創(chuàng)新性，主要創(chuàng)新點概括為信息公開化、法治體系完善化、權責明晰化、跨部門協(xié)同化、監(jiān)管體制化。信息公開化，即在各項工作開展的過程中，及時向公眾傳達會議決策和整體推進的全貌，提高了企業(yè)管理民主化水平；法治體系完善化，即將權力運行納入法治化軌道，推動公司治理更加規(guī)范化；權責明晰化，即通過理順權責，把上下級的權責清單有機結合起來，顯現(xiàn)出上下銜接、條塊結合的特征；跨部門協(xié)同化，即通過建立共享共治的信息平臺，促進了部門之間的協(xié)調配合，避免出現(xiàn)“各自為政”的窘境；監(jiān)管體制化，即通過信息公開，構建監(jiān)管、評估、與問責之間的有機聯(lián)系，持續(xù)強化內外部監(jiān)督。具體工作效果方面，概括為以下四方面。

（一）有力推動了業(yè)務流程優(yōu)化

通過項目建設，進一步厘清股東會（股東）、董事會、監(jiān)事會、黨組織會議、經(jīng)營層的邊界，理順“四會一層”和各部門、各基層單位分級分類管理的關系。對部門職責交叉和分散的事項，清權確權，逐一理順，并從制度層面強化責任，使權力邊界更加明晰，權力事項更加透明，審批服務更加高效，剛性約束進一步增強。

（二）有力推動了制度文件評審

在項目建設過程中，將軍集團、頤中集團對照上級單位制度規(guī)定，梳理評審現(xiàn)有制度文件，查缺補漏，修訂完善。其中，山東中煙公司投資部修訂1項制度；將軍集團及所屬企業(yè)新建55項制度，修訂51項制度；頤中集團及所屬企業(yè)新建18項制度，修訂45項制度。通過項目實施，進一步豐富完善了制度文件體系，增強了制度剛性約束。

（三）有力推動了巡察問題整改

截至2022年底，山東中煙公司黨組巡察將軍集團、頤中集團黨組反饋意見分別涉及165項、164項問題，將軍集團、頤中集團分別完成152項、150項問題整改，剩余問題正在按程序積極推進。其中，涉及到“四會一層”管理決策事項的51項問題，通過清單建設項目實施，進一步明確了整改的方向和措施，有力推動了問題整改。

（四）有力推動了嚴格規(guī)范管理

各多元化企業(yè)通過項目建設，進一步壓實監(jiān)管和股東責任，規(guī)范意識進一步增強，有力推動了工作創(chuàng)新和規(guī)范管理。譬如，將軍集團借助全面風險防控工作平臺，將“四會一層”管理決策事項納入平臺管理，在“一單清”的基礎上實現(xiàn)了“一鍵明”。頤中集團借勢加強參股企業(yè)管理，行使股東權利，收取青島嘉澤包裝有限公司2014年以來未分配利潤，研究青島黎馬敦包裝有限公司合營期限屆滿股權優(yōu)化有關事項。各多元化企業(yè)全面加強黨的建設，切實推動黨組前置研究“三重一大”事項等規(guī)定落實落細。