依法合規(guī)高效管理地方政府債務(wù)還需加力

9月19日，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布8起地方政府隱性債務(wù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“隱性債務(wù)”）問(wèn)責(zé)典型案例的通報(bào)。該通報(bào)涉及8個(gè)省份的相關(guān)部門(mén)違規(guī)舉債，分別是：天津市天津港保稅區(qū)、遼寧省營(yíng)口市鲅魚(yú)圈區(qū)、湖南省屬公辦職業(yè)學(xué)校、江西省撫州市東鄉(xiāng)區(qū)、吉林省通化市梅河口市、內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市、海南省臨高縣、寧夏回族自治區(qū)銀川市永寧縣。從金額看，此次通報(bào)新增隱性債務(wù)116.41億元，化債不實(shí)0.68億元，合計(jì)117.09億元。

地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定預(yù)算之外，直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。

自2022年實(shí)施新一輪隱性債務(wù)化解工作以來(lái)，財(cái)政部共發(fā)布4次涉32起隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例，此次通報(bào)的這8起與以往有何不同？背后透露出哪些信息？

通過(guò)國(guó)企新增隱性債務(wù)金額超八成

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，此次財(cái)政部披露的8起隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例，涉及天津、遼寧、湖南、江西、吉林、內(nèi)蒙古、海南、寧夏8個(gè)省份。這8起隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例中，7起是新增隱性債務(wù)，1起是化債不實(shí)。

2022年以來(lái)，財(cái)政部共發(fā)布4次隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例通報(bào)。從此次通報(bào)的8起典型案例看，相比以往，新增隱性債務(wù)的投向有所變化。

2022年，財(cái)政部分別于5月、7月各披露8起典型案例；2023年11月披露8起?？傮w來(lái)看，在2022至2023年發(fā)布的3次通報(bào)中，新增隱性債務(wù)使用投向大多為水利、公路、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；此次通報(bào)的隱性債務(wù)典型案例，發(fā)生在2018—2023年期間，在7起新增隱性債務(wù)投向中，3起是向地方國(guó)企借款償還存量債務(wù)、將借款納入城建專(zhuān)戶(hù)統(tǒng)籌使用等，違規(guī)舉債金額為97.33億元，占此次披露總金額的83%。

超八成的違規(guī)舉債資金，是通過(guò)何種方式實(shí)現(xiàn)的？

天津市天津港保稅區(qū)頗具代表性。根據(jù)財(cái)政部通報(bào)，2018年6月至2023年5月，天津市天津港保稅區(qū)管理委員會(huì)向天津保稅區(qū)投資控股集團(tuán)有限公司及其子公司天津天保國(guó)際物流集團(tuán)有限公司累計(jì)借款147.32億元，并全部轉(zhuǎn)借給天津臨港投資控股有限公司用于償還其存量債務(wù)。

截至2023年5月，天津港保稅區(qū)管理委員會(huì)已歸還天津保稅區(qū)投資控股集團(tuán)有限公司及其子公司天津天保國(guó)際物流集團(tuán)有限公司27.57億元，借款余額為119.75億元?？鄢糜诘胤秸[性債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中存量債務(wù)“借新還舊”的45.78億元后，剩余部分形成新增隱性債務(wù)73.97億元。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授許光建向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析：“國(guó)家對(duì)保稅區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)等實(shí)施了一系列特殊制度安排和優(yōu)惠政策，而且借款是以天津港保稅區(qū)黨委常委會(huì)決議的方式通過(guò)的，屬集體決議，看上去‘合規(guī)’，因此具有一定的隱蔽性。事實(shí)上，越是這樣享受?chē)?guó)家優(yōu)惠政策的地區(qū)或機(jī)構(gòu)，越應(yīng)當(dāng)成為財(cái)政部門(mén)監(jiān)管的重要對(duì)象?！?/p>

另外兩起向地方國(guó)企借款的案例是：遼寧省營(yíng)口市鲅魚(yú)圈區(qū)向地方國(guó)有企業(yè)借款新增隱性債務(wù)19.96億元；江西省撫州市東鄉(xiāng)區(qū)通過(guò)地方國(guó)有企業(yè)借款新增隱性債務(wù)3.4億元。

“通過(guò)向國(guó)企借款形成債務(wù)，看起來(lái)是企業(yè)的債務(wù)，實(shí)際上是政府的債務(wù)。”許光建指出，國(guó)有企業(yè)由政府出資或控股，與地方政府存在天然的聯(lián)系。這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系使得地方政府在與國(guó)有企業(yè)溝通和協(xié)調(diào)時(shí)具有便利性，雙方更容易達(dá)成合作意向?！斑@種情況實(shí)際上是少數(shù)地方政府沒(méi)有劃清政府和企業(yè)的關(guān)系，把國(guó)企當(dāng)作政府‘融資’的工具了?！?/p>

近年來(lái)，財(cái)政部多次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁地方政府通過(guò)國(guó)有企事業(yè)單位違規(guī)舉債?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于2023年度政府債務(wù)管理情況的報(bào)告》提出，督促地方政府嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、強(qiáng)化預(yù)算約束、劃清政企權(quán)責(zé)，嚴(yán)禁地方政府通過(guò)國(guó)有企事業(yè)單位違規(guī)舉債建設(shè)政府投資項(xiàng)目，嚴(yán)禁舉債建設(shè)樓堂館所、形象工程。

更早之前，國(guó)務(wù)院在2021年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》，其中提出“嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)”。

監(jiān)管信號(hào)已足夠強(qiáng)烈，為何仍有個(gè)別地方政府鋌而走險(xiǎn)？

“事實(shí)上，地方隱性債務(wù)與地方國(guó)有企業(yè)之間有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任楊志勇在2023年撰文《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)——形勢(shì)、成因與應(yīng)對(duì)》，道出了隱性債務(wù)形成的根源：如果政企關(guān)系界定不明確，企業(yè)管理層聽(tīng)命于地方政府，執(zhí)行政府指令，包括為地方政府舉債或企業(yè)債務(wù)融資后執(zhí)行地方政府的某些職能，這些都會(huì)帶來(lái)地方隱性債務(wù)問(wèn)題。

少數(shù)基層政府財(cái)政壓力大，隱性債務(wù)形態(tài)呈現(xiàn)多樣化

近年來(lái)少數(shù)基層政府財(cái)政運(yùn)行遇到麻煩，是導(dǎo)致隱性債務(wù)增加的原因之一。

比如，2020年9月4日，中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于貴州省畢節(jié)市大方縣拖欠教師工資補(bǔ)貼擠占挪用教育經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題的督查情況通報(bào)》，指出了當(dāng)?shù)赝锨方處煿べY和挪用教育經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題。

大方縣2020年政府工作報(bào)告在提及上一年發(fā)展不足時(shí)稱(chēng)，財(cái)政收入偏低，財(cái)政增收乏力，歷史欠賬較大，稅收收入持續(xù)低位運(yùn)行。地方政府性債務(wù)、民生欠賬等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)仍然存在，還本付息壓力較大，財(cái)政“收不抵支”，資金短缺與發(fā)展需要的矛盾十分突出。

還有個(gè)別地方基層“三保”（?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)）也在經(jīng)受挑戰(zhàn)。

“受此前疫情影響、房地產(chǎn)市場(chǎng)沖擊，有些地方‘三?！щy，于是通過(guò)融資平臺(tái)變相舉債，以彌補(bǔ)財(cái)力不足。從總體上看，財(cái)政為基層‘三?！峁┝擞辛Φ呢?cái)力保障，但部分地方剛性支出不減、化債任務(wù)重、收入端又受到?jīng)_擊，必然對(duì)‘三保’產(chǎn)生負(fù)面沖擊?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師吉富星對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析說(shuō)。

“財(cái)政部連續(xù)披露隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例，主要是起警示作用。相比而言，市縣級(jí)政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)比例相對(duì)較高，可能的原因是市縣級(jí)政府財(cái)政收入有限、法定范圍內(nèi)的政府發(fā)債配比受限，同時(shí)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求較高，導(dǎo)致舉借隱性債務(wù)的動(dòng)機(jī)更為強(qiáng)烈?！痹S光建說(shuō)。

2014年新預(yù)算法取消了地方融資平臺(tái)的政府融資職能，并且開(kāi)始發(fā)行地方政府債券，實(shí)行限額管理和存量債務(wù)置換。

“在新預(yù)算法實(shí)施后，地方政府唯一舉債途徑就是發(fā)行地方政府債券，而且不得違規(guī)擔(dān)保。這也就意味著，政府債務(wù)認(rèn)定實(shí)現(xiàn)清晰化、法定化，監(jiān)管對(duì)象從政府性債務(wù)過(guò)渡到地方政府債券?！奔恍潜硎?。

但是，政府顯性債務(wù)以外的擔(dān)保、舉債行為仍然十分普遍?！坝绕涫窃谛骂A(yù)算法實(shí)施以后，地方政府通過(guò)企事業(yè)單位、社會(huì)資本等主體進(jìn)行變相舉債，其中，政府隱性債務(wù)的主要載體是融資平臺(tái)。”吉富星說(shuō)。

2017年隱性債務(wù)整改以前，地方政府隱性債務(wù)普遍通過(guò)融資平臺(tái)、社會(huì)資本等去融資，以文件（政府承諾函、決議）、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等形式，或明或暗將項(xiàng)目付費(fèi)責(zé)任納入財(cái)政預(yù)算，或通過(guò)融資平臺(tái)來(lái)變相列支預(yù)算。

地方融資平臺(tái)的設(shè)立，始于東部發(fā)達(dá)城市，是這些城市的創(chuàng)新融資工具，支撐了當(dāng)?shù)亟煌?、水電氣熱等設(shè)施建設(shè)。但是，遍地開(kāi)花的融資平臺(tái)，意味著舉債規(guī)模迅速膨脹，地方違規(guī)擔(dān)保加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

此次財(cái)政部披露的8起典型案例中，還曝光了其他違規(guī)舉債的隱蔽手法。

2018年11月，湖南石油化工職業(yè)技術(shù)學(xué)院自行確定與岳陽(yáng)湘女文化教育發(fā)展有限公司合作，采取以租代建的方式建設(shè)新校區(qū)，通過(guò)每年支付租金1233萬(wàn)元和以三產(chǎn)委托經(jīng)營(yíng)（包含新、老校區(qū)）的方式進(jìn)行回購(gòu)，期限30年，總金額4.5億元，形成新增隱性債務(wù)4.5億元。

此外，財(cái)政部曝光的其他地方還有：海南省臨高縣要求代理銀行墊款支付且長(zhǎng)期未清算新增隱性債務(wù)8.4億元。寧夏回族自治區(qū)銀川市永寧縣國(guó)有企業(yè)以農(nóng)村人飲及農(nóng)業(yè)灌溉特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押融資新增隱性債務(wù)3.2億元。吉林省通化市梅河口市以公立醫(yī)院等為主體貸款新增隱性債務(wù)2.98億元。

近年來(lái)地方政府隱性債務(wù)形態(tài)呈現(xiàn)多樣化，如何識(shí)別？吉富星認(rèn)為，很多隱性債務(wù)隱蔽性強(qiáng)，看似企業(yè)債務(wù)、金融債務(wù)，實(shí)則替政府融資。他提出，認(rèn)定隱性債務(wù)要基于“實(shí)質(zhì)重于形式”和“穿透”兩大原則，從還款資金或財(cái)政償付責(zé)任來(lái)界定。

“實(shí)質(zhì)重于形式”，重在強(qiáng)調(diào)按照其業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)、本源來(lái)揭示政府本應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)?！按┩浮痹瓌t更側(cè)重于操作層面，即要識(shí)別底層資產(chǎn)是否屬于非市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的公益性項(xiàng)目、最終還款方是否政府。

“不管項(xiàng)目如何包裝、模式如何‘創(chuàng)新’、交易鏈條有多長(zhǎng)，從‘借、用、還’幾個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)動(dòng)看，重點(diǎn)放在‘還’這個(gè)環(huán)節(jié)，關(guān)鍵看是否由財(cái)政資金償還，或主要靠財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)還本付息或回收投資成本，形成事實(shí)上政府‘兜底’，但這并不代表有財(cái)政補(bǔ)貼的債務(wù)就一定是隱性債務(wù)，需要視情況而定?！奔恍潜硎?。

政績(jī)觀(guān)偏差是違規(guī)舉債重要?jiǎng)右?/h3>

在財(cái)政部先后4次發(fā)布的隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例通報(bào)中，至少有177人被問(wèn)責(zé)。

“違規(guī)舉債背后的原因比較復(fù)雜，有客觀(guān)層面的財(cái)力不足、‘三?！щy、防風(fēng)險(xiǎn)所需等因素，也存在政績(jī)觀(guān)偏差以及可能的腐敗等問(wèn)題。問(wèn)責(zé)也會(huì)根據(jù)舉債的后果、危害等進(jìn)行分類(lèi)處理，并不限于簡(jiǎn)單的行政性處分，未來(lái)還是要強(qiáng)化并落實(shí)‘終身問(wèn)責(zé)和倒查責(zé)任’機(jī)制?！奔恍欠治稣f(shuō)。

從公開(kāi)的信息看，近年來(lái)，不少有關(guān)落馬官員的通報(bào)都出現(xiàn)過(guò)盲目舉債、違規(guī)舉債等表述。

比如江西省吉水縣委原書(shū)記袁守旺，罔顧該縣財(cái)政年收入僅10億元的現(xiàn)實(shí)，狠砸6.8億元建設(shè)中國(guó)進(jìn)士文化園，使當(dāng)?shù)乇成铣林氐膫鶆?wù)負(fù)擔(dān)；陜西省西鄉(xiāng)縣委原書(shū)記演曉剛未經(jīng)科學(xué)論證，頻頻上馬多個(gè)不切實(shí)際的“大工程”；貴州省政協(xié)原黨組成員、副主席李再勇在六盤(pán)水任職期間，推動(dòng)興建23個(gè)旅游項(xiàng)目，其中16個(gè)項(xiàng)目被貴州省列入低效閑置項(xiàng)目，3年多時(shí)間就給當(dāng)?shù)匦略?500億元債務(wù)……

如何看待這種現(xiàn)象？許光建一語(yǔ)道破：“那些違規(guī)舉債被問(wèn)責(zé)甚至因違法違紀(jì)而落馬的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部，政績(jī)觀(guān)存在嚴(yán)重偏差，貪大求洋，急于求成。本來(lái)一個(gè)地方有多少資金能辦多少事都應(yīng)進(jìn)行科學(xué)論證，如果想上新項(xiàng)目，也要通過(guò)正規(guī)的合法途徑籌集資金。之所以敢冒險(xiǎn)，估計(jì)在他們看來(lái)這樣能夠很快出‘政績(jī)’，于是通過(guò)各種各樣的隱性債務(wù)方式繞開(kāi)國(guó)家的相關(guān)規(guī)定。”

財(cái)政部此次通報(bào)稱(chēng)“以上八起典型案例，暴露出一些地方和單位的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀(guān)存在偏差，紀(jì)律觀(guān)念不嚴(yán)，在貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署中，有令不行、有禁不止，打折扣、搞變通，嚴(yán)重影響了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作成效”。

不僅如此，財(cái)政部通報(bào)稱(chēng)，對(duì)新增隱性債務(wù)和化債不實(shí)等違法違規(guī)行為，做到“發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，問(wèn)責(zé)一起”，持續(xù)強(qiáng)化隱性債務(wù)查處問(wèn)責(zé)力度，有效防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

“開(kāi)前門(mén)”“堵后門(mén)”化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是事關(guān)發(fā)展安全、事關(guān)民生福祉、事關(guān)財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行的重大問(wèn)題。

近年來(lái)，我國(guó)積極出臺(tái)一系列政策措施，不斷健全完善地方政府法定債務(wù)管理，積極穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2018年《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》落地后，2021年《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）進(jìn)一步推出。《意見(jiàn)》對(duì)國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、地方政府及其部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、地方融資平臺(tái)公司防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作均有提及，同時(shí)再度強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格落實(shí)政府舉債終身問(wèn)責(zé)制和債務(wù)問(wèn)題倒查機(jī)制。

2023年以來(lái)，按照關(guān)于“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”的決策部署，各有關(guān)部門(mén)、各級(jí)地方黨委和政府進(jìn)一步加大工作力度，采取更多更實(shí)舉措，取得了積極成效。

針對(duì)少數(shù)地方依然違規(guī)舉債，今年以來(lái)，中央進(jìn)一步加大隱性債務(wù)化解力度。

黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》要求：“完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，加快地方融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型?！?/p>

9月14日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于今年以來(lái)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》，對(duì)地方債務(wù)管理強(qiáng)調(diào)了“著力化解存量隱性債務(wù)，堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)”的要求，提出下一步財(cái)政重點(diǎn)工作安排包括統(tǒng)籌好風(fēng)險(xiǎn)化解和穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)一步落實(shí)好一攬子化債方案，全省負(fù)總責(zé)、市縣盡全力化債，逐步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平等。

“經(jīng)過(guò)持續(xù)多年的隱性債務(wù)化解，我國(guó)的地方隱性債務(wù)規(guī)模增速總體在放緩。但是部分地方債務(wù)壓力依然不小，縣市級(jí)地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題依然比較突出?！痹S光建表示。

針對(duì)隱性債務(wù)治理難度大，吉富星認(rèn)為，債務(wù)化解應(yīng)加快構(gòu)建疏堵結(jié)合、激勵(lì)相容的制度安排。

“化解隱性債務(wù)的核心，還是要進(jìn)行系統(tǒng)的體制機(jī)制改革，尤其是深入推動(dòng)財(cái)政體制的事權(quán)改革、糾正不正確的政績(jī)觀(guān)。就當(dāng)下的情況而言，應(yīng)積極推動(dòng)、實(shí)施更大力度的一攬子化債政策，助力防風(fēng)險(xiǎn)措施落地見(jiàn)效。其中，進(jìn)一步加大中央杠桿，將部分市縣的事權(quán)和支出責(zé)任要上移到中央或省一級(jí)承擔(dān)，并減少基層配套支出壓力，這樣可以大大減輕縣市一級(jí)的財(cái)政壓力?！奔恍钦f(shuō)。

在事權(quán)改革的同時(shí)，吉富星建議，要堅(jiān)持“開(kāi)前門(mén)”和“堵后門(mén)”并舉。

“可以把‘前門(mén)’開(kāi)得大一些，適度加大中央債務(wù)杠桿，把地方債務(wù)顯性化、適當(dāng)提高一般債比例，用顯性來(lái)替代隱性。在此基礎(chǔ)上，采取更大力度來(lái)穩(wěn)妥化解債務(wù)存量。同時(shí)，加強(qiáng)債務(wù)合并、穿透監(jiān)管，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警，加強(qiáng)監(jiān)督問(wèn)責(zé)，形成遏制隱性債務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制?！奔恍钦f(shuō)。

接受采訪(fǎng)的專(zhuān)家一致認(rèn)為，有效防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須按照黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，加強(qiáng)對(duì)地方政府的財(cái)政監(jiān)督檢查工作，根據(jù)新的情況變化，不斷優(yōu)化監(jiān)督檢查的方式方法，確保各級(jí)地方政府債務(wù)管理依法合規(guī)高效。

責(zé)編：姚坤 yaokun@ceweekly.cn 美編：孟凡婷