行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題與改進(jìn)對策

隨著國家治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型升級和社會治理模式的創(chuàng)新優(yōu)化，行政事業(yè)單位這一特殊社會治理單位在社會治理中承擔(dān)著越來越重要的職責(zé)，其內(nèi)部管理的規(guī)范性成為是否能夠穩(wěn)定履行社會職責(zé)的關(guān)鍵。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理績效直接關(guān)系著其內(nèi)部管理的質(zhì)量，影響著行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)效益和管理效益。因此，行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)預(yù)算管理，不斷完善預(yù)算管理制度，構(gòu)建全面、科學(xué)、規(guī)范、公開的預(yù)算體系。鑒于此，本文通過分析行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作中存在的突出問題以及成因，提出了針對性的對策，以供相關(guān)單位參考。

為了規(guī)范預(yù)算單位的財務(wù)行為，國務(wù)院于2021年4月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）強(qiáng)調(diào)，預(yù)算是體現(xiàn)國家戰(zhàn)略和政策，反映政府活動范圍和方向的重要支撐，是一項(xiàng)宏觀調(diào)控的重要手段。行政事業(yè)單位作為國家治理體系的重要組成部分，同樣需要做好預(yù)算管理工作，規(guī)范收支預(yù)算管理，合理安排資金支出，準(zhǔn)確預(yù)測現(xiàn)金收入，打破固有的預(yù)算管理模式，合理編制預(yù)算，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，完整、準(zhǔn)確地編制決算報告和財務(wù)報告，真實(shí)反映預(yù)算執(zhí)行情況、財務(wù)狀況和運(yùn)行情況。因此，探究行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題與改進(jìn)對策具有很強(qiáng)的必要性。

一、行政事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算管理的重要意義

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的含義

預(yù)算管理指的是為了確保國家、組織單位的預(yù)算資金實(shí)現(xiàn)規(guī)范合理運(yùn)行的一系列組織、控制、監(jiān)督、調(diào)節(jié)活動的總稱，屬于財政管理的一部分。行政事業(yè)單位預(yù)算管理則是以行政事業(yè)單位為主體，組織開展的一系列預(yù)算資金規(guī)范運(yùn)行管理活動，即對行政事業(yè)單位預(yù)算資金進(jìn)行規(guī)劃、分配、執(zhí)行和監(jiān)督的一系列管理活動，主要包括收入預(yù)算和支出預(yù)算兩大部分。其中，收入預(yù)算包括財政撥款、事業(yè)收入和其他收入。支出預(yù)算分為基本支出和項(xiàng)目支出?；局С鲇址譃槿藛T經(jīng)費(fèi)和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)支出；項(xiàng)目支出主要包括其他運(yùn)轉(zhuǎn)類支出和特定目標(biāo)類支出。

行政事業(yè)單位預(yù)算管理流程包括預(yù)算申報及審批、年度預(yù)算編制及批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行和分析、預(yù)算追加調(diào)整、決算編制與預(yù)算績效評價、預(yù)決算信息公開等六個環(huán)節(jié)。按照預(yù)算管理流程有序、規(guī)范、科學(xué)、合理地推進(jìn)預(yù)算管理工作，能夠保證預(yù)算資金的科學(xué)配置與使用，確保行政事業(yè)單位相應(yīng)工作事務(wù)的順利開展。

（二）加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的必要性

1.有助于提高資金使用效益

行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理能夠有效提高單位資金使用效益，緩解行政事業(yè)單位的收支矛盾，精準(zhǔn)預(yù)算和控制管理每一筆財政資金，使得行政事業(yè)單位能夠?qū)⒚恳环皱X都花在刀刃上。通過預(yù)算管理，行政事業(yè)單位的資金資源能夠得到科學(xué)合理的配置與利用，根據(jù)行政事業(yè)單位的運(yùn)行需要和履職需要來編制預(yù)算，從業(yè)務(wù)源頭控制預(yù)算資金，從而有效提高單位資源的利用效率，讓有限的財政資金發(fā)揮出更大的社會效益。

2.有助于降低單位運(yùn)行成本

當(dāng)前，行政事業(yè)單位要貫徹落實(shí)“過緊日子”的政策。通過精細(xì)化的預(yù)算管理，行政事業(yè)單位能夠有效控制運(yùn)行成本。行政事業(yè)單位堅(jiān)持量入為出原則，保證“三保”支出在財政支出的優(yōu)先順序，堅(jiān)決兜牢三保底線。通過有效的預(yù)算管理，行政事業(yè)單位能夠及時發(fā)現(xiàn)財政資金浪費(fèi)和資源損耗的問題，有利于構(gòu)建資金節(jié)約型、資源節(jié)約型的財政資金保障機(jī)制和成本控制機(jī)制。

3.有助于降低單位的財務(wù)風(fēng)險

隨著行政事業(yè)單位審計(jì)制度的不斷完善，對預(yù)算管理合規(guī)性和規(guī)范性的重視意識進(jìn)一步提升，能夠通過預(yù)算管理強(qiáng)化行政事業(yè)單位的審計(jì)質(zhì)量，嚴(yán)格把控資金管理的流向和流速，有效防范與控制行政事業(yè)單位的財務(wù)風(fēng)險。在嚴(yán)格有效的預(yù)算管理體系下，行政事業(yè)單位能夠保持較高的預(yù)算編制水平、預(yù)算編制質(zhì)量與較為良好的預(yù)算執(zhí)行績效，規(guī)避因?yàn)轭A(yù)算管理不合規(guī)、操作不規(guī)范帶來的資金風(fēng)險。

4.有助于提高單位內(nèi)部控制管理水平

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理包含預(yù)算申報及審批、年度預(yù)算編制及批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行和分析、預(yù)算追加調(diào)整、決算編制與預(yù)算績效評價、預(yù)決算信息公開等六個環(huán)節(jié)。通過預(yù)算管理各個工作環(huán)節(jié)的有序運(yùn)行，能夠切實(shí)有效地提升行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制能力和組織管理能力。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作中存在的問題

（一）對預(yù)算管理重視不足

部分行政事業(yè)單位更關(guān)注業(yè)務(wù)的履行情況，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等預(yù)算管理工作上投放的精力不夠，重視意識不足，導(dǎo)致預(yù)算管理工作未能得到妥善安排。行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算管理時，只側(cè)重于預(yù)算資金申報，對于預(yù)算管理的動態(tài)過程不夠重視，從而制約了預(yù)算管理工作的高效開展。比如在行政事業(yè)單位項(xiàng)目支出的資金預(yù)算和預(yù)算申報工作中，不僅需要財務(wù)部門的主導(dǎo)，也需要和業(yè)務(wù)部門相互協(xié)調(diào)，從而獲取項(xiàng)目的具體細(xì)節(jié)，比如項(xiàng)目目標(biāo)、項(xiàng)目考核文件等依據(jù)。但是，部分行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)部門在預(yù)算管理中參與度不足，財務(wù)部門因?qū)唧w項(xiàng)目了解程度有限，只得利用歷史數(shù)據(jù)來預(yù)測項(xiàng)目收支。財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門缺乏溝通交流，使得預(yù)算管理工作的開展難度較大。

（二）預(yù)算編制質(zhì)量不高

預(yù)算一經(jīng)確定、批復(fù)，原則上不得隨意調(diào)整和零星追加，對確需增加的支出也要控制在財政預(yù)算總目標(biāo)之內(nèi)。這一原則導(dǎo)致行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時，更傾向于多申報部分資金預(yù)算，即編制的預(yù)算往往超出實(shí)際預(yù)算目標(biāo)，出現(xiàn)各行政事業(yè)單位爭奪資源的現(xiàn)象。部分行政事業(yè)單位考慮到如果預(yù)算總額剛好，后期難以追加預(yù)算，則會影響相應(yīng)業(yè)務(wù)項(xiàng)目的順利開展，因此會適當(dāng)抬高預(yù)算金額，導(dǎo)致行政事業(yè)單位編制的預(yù)算不科學(xué)、不準(zhǔn)確，并且與預(yù)算管理的初衷背道而馳。這不僅造成了資金分配不合理，還降低了資金使用效益，影響財政部門整體的資金規(guī)劃。

（三）預(yù)算執(zhí)行落實(shí)不到位

部分行政事業(yè)單位對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度管理不規(guī)范。部分預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，造成年終結(jié)余資金多，降低了資金使用效率。部分預(yù)算單位單純是為了完成預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，隨意變更資金分配方案，且未按照變動程序變更，導(dǎo)致預(yù)決算偏離度大。另外，部分行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)控管理制度不健全，預(yù)算執(zhí)行機(jī)制不完善，預(yù)算執(zhí)行流程不合理。行政事業(yè)單位其他業(yè)務(wù)部門和項(xiàng)目部門的預(yù)算執(zhí)行工作參與度較低，其他部門不主動配合預(yù)算執(zhí)行，導(dǎo)致財務(wù)部門孤掌難鳴，預(yù)算執(zhí)行受到諸多阻礙。

（四）預(yù)算監(jiān)督考核缺乏有效手段

部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理績效考核與監(jiān)督管理是由自己進(jìn)行的簡單的自查自糾，再向上級預(yù)算管理部門提交報告。外部監(jiān)督考核缺位，缺少追責(zé)、懲處等手段。行政事業(yè)單位即使接受相關(guān)部門的監(jiān)督審核，但是由于財政部門審核涉及的預(yù)算單位多，人員信息量多、申報項(xiàng)目量大，導(dǎo)致審核監(jiān)管力度較弱，難以做到逐個項(xiàng)目仔細(xì)核實(shí)。只能通過往年經(jīng)驗(yàn)和資金文件依據(jù)等判斷是否符合條件，預(yù)算審核數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的改進(jìn)策略

（一）開展有針對性的培訓(xùn)

行政事業(yè)單位需要定期組織開展針對性的培訓(xùn)。首先，設(shè)置的培訓(xùn)活動和課程，要面向行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人。通過文件解讀、召開會議等形式及時引導(dǎo)其重視預(yù)算管理工作。要鼓勵領(lǐng)導(dǎo)干部花心思、下功夫去研究預(yù)算管理的內(nèi)涵，并發(fā)揮領(lǐng)頭羊作用，協(xié)調(diào)好業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門的工作，使單位的預(yù)算管理工作實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。另外，針對行政事業(yè)單位的基層員工，也需要組織召開相應(yīng)的培訓(xùn)活動，給基層員工教授基礎(chǔ)的財務(wù)知識和預(yù)算管理知識，使其能夠基本了解和掌握財務(wù)術(shù)語，從而為預(yù)算管理工作的開展奠定良好的基礎(chǔ)。其次，行政事業(yè)單位需要強(qiáng)化對預(yù)算管理相關(guān)概念的宣傳，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子對預(yù)算管理的理解，破除傳統(tǒng)的預(yù)算管理認(rèn)知，使其認(rèn)識到預(yù)算管理不只是財務(wù)管理的一項(xiàng)工作，而是整個單位所有部門的工作。最后，行政事業(yè)單位需要增強(qiáng)對預(yù)算管理人員、財務(wù)人員和各個業(yè)務(wù)崗位上的員工責(zé)任心的培養(yǎng)，使其深刻認(rèn)識到行政事業(yè)單位在社會治理與社會發(fā)展中的重要作用，激發(fā)其主動參與單位預(yù)算管理的責(zé)任心、主動性和積極性。行政事業(yè)單位開展預(yù)算管理工作，向上級財政部門申報預(yù)算資金，需要經(jīng)過多項(xiàng)程序，填報大量信息，巨大的工作量要求預(yù)算編制人員要耐心、細(xì)心，有責(zé)任心。因此，行政事業(yè)單位可以面向財務(wù)人員和預(yù)算管理人員提供培養(yǎng)耐心、細(xì)心的思維課程，有效提升行政事業(yè)單位財務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)，避免在預(yù)算編制環(huán)節(jié)出現(xiàn)“應(yīng)付式填報”“形式主義”等問題，避免在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)“操作失誤”“執(zhí)行不力”等問題。

（二）合理安排預(yù)算編制時間

行政事業(yè)單位預(yù)算編制環(huán)節(jié)的預(yù)留時間較短，時間緊任務(wù)重。預(yù)算人員需要在較短時間內(nèi)完成一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，對于基層預(yù)算單位來說具有較高難度。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理人員在編制預(yù)算時，既需要搜集過往的歷史預(yù)算信息，也需要整理過往預(yù)算計(jì)劃和目標(biāo)的執(zhí)行情況，并且密切地與其他部門聯(lián)系，了解行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)和項(xiàng)目運(yùn)行狀況。而后，預(yù)算管理人員以各類信息數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)編制預(yù)算，統(tǒng)籌規(guī)劃資金安排，確定預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算方案。在此情況下，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)合理統(tǒng)籌和規(guī)劃預(yù)算編制環(huán)節(jié)的時間，在條件允許的前提下提前啟動本單位的預(yù)算編制項(xiàng)目，并且要分階段有序推進(jìn)預(yù)算編制的各個環(huán)節(jié)，確保預(yù)算編制工作順利完成。

行政事業(yè)單位可以把預(yù)算編制工作分解為多個階段：第一個階段搜集整理單位的歷史預(yù)算數(shù)據(jù)，其他同級單位的預(yù)算管理情況以及本單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作開展的實(shí)際需求等；第二個階段處理預(yù)算相關(guān)信息。利用計(jì)算機(jī)和大數(shù)據(jù)技術(shù)對預(yù)算信息進(jìn)行自動化處理，并且建立預(yù)算模型，預(yù)測行政事業(yè)單位的收支預(yù)算、綜合財政預(yù)算等；第三個階段正式開始編制預(yù)算。根據(jù)預(yù)算目標(biāo)、預(yù)算信息分析結(jié)果等指導(dǎo)預(yù)算編制，形成預(yù)算方案；第四個階段則是對預(yù)算進(jìn)行審核與調(diào)整。召開審核會議，確認(rèn)無誤后交給上一級財政部門審核。發(fā)現(xiàn)問題后重新調(diào)整不合理的預(yù)算項(xiàng)目，從而有效提高預(yù)算審核的精準(zhǔn)度。

（三）創(chuàng)新應(yīng)用先進(jìn)的預(yù)算編制方法

為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位預(yù)算的準(zhǔn)確性，提升單位整體的預(yù)算管理水平和質(zhì)量，行政事業(yè)單位的預(yù)算編制人員應(yīng)善于探索更先進(jìn)、更科學(xué)的預(yù)算編制方法。要用準(zhǔn)確度更高的預(yù)算編制方法替代傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，并且根據(jù)行政事業(yè)單位預(yù)算編制工作開展的實(shí)際情況優(yōu)化預(yù)算方法，比如選擇增量預(yù)算，彈性預(yù)算、滾動預(yù)算等動態(tài)化的預(yù)算編制方法，以適應(yīng)多變的外部環(huán)境，為行政事業(yè)單位編制更加具有戰(zhàn)略指導(dǎo)意義的預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算方案。例如，在編制和管理收入預(yù)算時，應(yīng)統(tǒng)一口徑，建立測量標(biāo)準(zhǔn)，將所有收入納入預(yù)算管理。要統(tǒng)籌安排，做到不虛報、不瞞報，準(zhǔn)確預(yù)測上級補(bǔ)助收入、非稅收入、捐贈收入等，從而使各項(xiàng)收入的利用率最大化。

（四）提升預(yù)算管理信息化程度

現(xiàn)階段預(yù)算審核以人工審核為主，建議基層行政事業(yè)單位加速構(gòu)建信息化的預(yù)算審核平臺，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、云計(jì)算技術(shù)等自動化審核預(yù)算信息數(shù)據(jù)，并且定位錯誤項(xiàng)和誤差項(xiàng)，有效提高預(yù)算管理效率。通過信息化預(yù)算管理平臺的數(shù)據(jù)邏輯關(guān)系輔助審核人員檢查和審核預(yù)算信息。通過驗(yàn)證數(shù)據(jù)降低審核難度，減少審核人員的工作量。例如，在財務(wù)人員錄入下一年度的預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算金額信息時，還需要上傳相應(yīng)的佐證信息與數(shù)據(jù)，經(jīng)由信息化審核平臺自動化審核其邏輯關(guān)系，驗(yàn)證數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)結(jié)果的準(zhǔn)確性，審核填報的資金預(yù)算是否合理、科學(xué)。

（五）建立健全內(nèi)部控制管理制度體系

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的管理，建立成熟完善的內(nèi)部控制管理體系，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。首先，要制定科學(xué)合理的預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，合理安排人員落實(shí)預(yù)算目標(biāo)，做到專人專責(zé)。其次，需要穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門的聯(lián)系，大力促進(jìn)業(yè)財融合，從而有序推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行。

（六）建立預(yù)算管理考核監(jiān)督機(jī)制

財政部門考核監(jiān)督的對象應(yīng)是預(yù)算管理的六個環(huán)節(jié)。從預(yù)算編制到預(yù)決算信息公開，貫穿始終。要不定期抽查、排查預(yù)算單位的預(yù)算編制情況，如發(fā)現(xiàn)問題或者偏大的誤差，應(yīng)及時提醒。在對行政事業(yè)單位的預(yù)算管理績效開展年度考核時，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行情況的誤差作為一個考核項(xiàng)目，評價預(yù)算管理工作的開展情況。要以預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制的誤差作為依據(jù)，對預(yù)算管理小組成員實(shí)行獎懲。還要按誤差數(shù)值的大小，在職工評優(yōu)評先時給與加分或減分，從而有效調(diào)動行政事業(yè)單位各部門員工參與預(yù)算管理工作的積極性。

結(jié)語：

總而言之，預(yù)算管理是行政事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)部控制管理的一個重要工具，對行政事業(yè)單位的健康穩(wěn)定運(yùn)行至關(guān)重要。預(yù)算管理決定了財政資金的流向，關(guān)系著行政事業(yè)單位財政資金的使用去向和使用金額。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)不斷增強(qiáng)預(yù)算編制人員的專業(yè)素養(yǎng)，改進(jìn)預(yù)算編制方法，完善預(yù)算執(zhí)行的過程性、動態(tài)化監(jiān)督管理體系，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理過程中的問題，快速響應(yīng)和整改，將預(yù)算管理做細(xì)、做精、做準(zhǔn)，從而有效優(yōu)化行政事業(yè)單位的資金資源配置效率，提高資金使用效益，促進(jìn)行政事業(yè)單位社會服務(wù)能力的提升。