行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理存在的問題與對策研究

當(dāng)前，按照國家預(yù)算管理要求，各行政事業(yè)單位均已實(shí)施預(yù)算管理，但是還存在一些問題，包括對預(yù)算管理的重要性認(rèn)識不足、預(yù)算編制彈性大、預(yù)算管理專業(yè)人員匱乏、預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置不合理以及預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用不足等，這些問題不僅影響到財(cái)政資金的使用效率和效果，同時在一定程度上也弱化了財(cái)政職能，因此加強(qiáng)行政事業(yè)單位部門預(yù)算管理對于促進(jìn)行政事業(yè)單位健康發(fā)展具有重要意義?；诖?，本文闡述了財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重要意義，并通過分析行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題和原因，針對性地提出建議，以期為行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理提供參考。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重要性

財(cái)務(wù)預(yù)算管理是行政事業(yè)單位為完成既定的目標(biāo)，通過考察、測算、考核等措施所進(jìn)行的一系列財(cái)務(wù)管理活動，是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的基本依據(jù)，它反映了行政事業(yè)單位一個會計(jì)年度的收支規(guī)模，因此科學(xué)合理地編制預(yù)算以及有效的預(yù)算管理，對促進(jìn)財(cái)政公共事業(yè)發(fā)展具有重大作用。

一是為各部門履職盡責(zé)提供保障。行政事業(yè)單位結(jié)合業(yè)務(wù)職能及政策導(dǎo)向編制預(yù)算，使預(yù)算和業(yè)務(wù)緊密聯(lián)系，在提高預(yù)算執(zhí)行力同時也增強(qiáng)了職能保障力度。

二是有助于增強(qiáng)預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。有效的預(yù)算編制能夠降低行政事業(yè)單位資金滯留問題，減少預(yù)算外資金的追加，從而提高預(yù)算管理剛性。

三是有助于提高財(cái)政資金使用效益。合理有效利用預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果可以使管理層及時了解預(yù)算資金的執(zhí)行情況、項(xiàng)目實(shí)施效果以及在實(shí)施過程中存在的問題，為管理層作出決策提供思路，從而解決項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的問題和困難，規(guī)避資金使用風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)省財(cái)政資金，提高社會民生服務(wù)質(zhì)量。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理存在的問題

（一）對預(yù)算管理的重要性認(rèn)識不到位

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層對預(yù)算管理積極的工作態(tài)度，能夠有效促進(jìn)此項(xiàng)工作在單位順利開展，但是目前部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層對預(yù)算管理往往不夠重視。

一是部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層思想上不重視，認(rèn)識上不清楚，片面地認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門和財(cái)務(wù)人員的事情，沒有在實(shí)際工作中予以足夠的支持。既沒有制定完善的預(yù)算管理制度，也沒有安排相應(yīng)的人員配合財(cái)務(wù)部門開展預(yù)算管理工作，因此導(dǎo)致單位整體預(yù)算管理水平不高，預(yù)算績效管理往往是應(yīng)付了事，績效管理作用沒有完全發(fā)揮出來。

二是部分行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理認(rèn)識程度不夠，過分依賴第三方中介機(jī)構(gòu)，在績效目標(biāo)設(shè)定、績效監(jiān)控、績效評價(jià)等主要環(huán)節(jié)審核依靠第三方完成。同時還存在“重分配、輕管理”的思想，沒有將績效目標(biāo)、績效評價(jià)結(jié)果在資金分配上合理運(yùn)用，尚未建立健全“花錢必問效，無效必問責(zé)”的監(jiān)督機(jī)制。

（二）預(yù)算編制不夠精準(zhǔn)，彈性過大

科學(xué)、合理、準(zhǔn)確的預(yù)算編制是提高預(yù)算資金執(zhí)行率的基礎(chǔ)，也是行政事業(yè)單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動有效開展的前提。目前，部分行政事業(yè)單位預(yù)算編制準(zhǔn)確性仍然不高，預(yù)算追加較頻繁。

一是不少行政事業(yè)單位仍沿用傳統(tǒng)思維，依據(jù)上年數(shù)據(jù)編制下一年度預(yù)算資金，沒有按照零基預(yù)算編制原則結(jié)合實(shí)際情況編制預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算與業(yè)務(wù)脫節(jié)，出現(xiàn)預(yù)算資金超高或超低的現(xiàn)象。這些單位為了滿足實(shí)際業(yè)務(wù)活動的資金需求，頻繁追加預(yù)算資金，使預(yù)算失去控制管理作用，缺乏執(zhí)行剛性。

二是有些行政事業(yè)單位對預(yù)算年度將要發(fā)生的新工作任務(wù)預(yù)測不準(zhǔn)確，對階段性政策的要求研究不深入，臨時性業(yè)務(wù)活動資金需求量較多，使追加預(yù)算成為常態(tài)化。

（三）預(yù)算管理專業(yè)人員匱乏

預(yù)算管理的覆蓋面廣、專業(yè)性強(qiáng)，對業(yè)務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)要求較高，因此需要具有一定專業(yè)基礎(chǔ)和相關(guān)工作實(shí)踐的人力資源。但是目前，部分行政事業(yè)單位缺乏專業(yè)的預(yù)算管理人才。預(yù)算管理人員整體素質(zhì)不高，大多由財(cái)務(wù)人員兼任，缺乏預(yù)算管理專業(yè)知識，難以做到程序規(guī)范、管理科學(xué)。

（四）預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置不合理

預(yù)算績效評價(jià)體系運(yùn)行過程中，需要從業(yè)務(wù)規(guī)范、制度辦法、管理流程和標(biāo)準(zhǔn)等方面深度融合。但是目前部分行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置分離，預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置人員與資金使用執(zhí)行人員相分離，績效目標(biāo)設(shè)定時沒有充分考慮資金使用方向，因此導(dǎo)致預(yù)算資金具體執(zhí)行時出現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)超高、超低或偏離績效目標(biāo)的情況。同時考核目標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任主體沒有很好的對接，進(jìn)而導(dǎo)致各業(yè)務(wù)科室參與預(yù)算績效評價(jià)的考核積極性不高，預(yù)算績效評價(jià)體系與單位管理制度融合不夠，在管理過程中難度很大。

（五）預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用不足

加強(qiáng)預(yù)算績效管理的一個重要舉措就是績效評價(jià)結(jié)果的有效運(yùn)用。但是目前，預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果在部分行政事業(yè)單位沒有得到充分運(yùn)用。預(yù)算編制與預(yù)算績效管理銜接不緊密，部分行政事業(yè)單位整改問題落實(shí)不到位且相關(guān)追責(zé)問效機(jī)制不夠健全，預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果不夠公開透明，致使績效評價(jià)結(jié)果在預(yù)算管理措施中不能有效運(yùn)用。此外，各部門評價(jià)結(jié)果運(yùn)用僅停留在發(fā)現(xiàn)問題、整改問題上，并沒有剖析根源所在，也沒有舉一反三。同時，由于績效目標(biāo)編制不夠切合實(shí)際，大大降低了預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和質(zhì)量，這也成為影響評價(jià)結(jié)果充分運(yùn)用的重點(diǎn)因素。

三、完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策建議

（一）強(qiáng)化預(yù)算管理觀念

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理，主要包括預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和績效評價(jià)等環(huán)節(jié)，領(lǐng)導(dǎo)層對預(yù)算管理的態(tài)度直接影響預(yù)算管理的執(zhí)行結(jié)果。因此，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層對預(yù)算管理的認(rèn)識。

一是加強(qiáng)行政事業(yè)單位班子成員研究學(xué)習(xí)預(yù)算管理政策文件的力度，由班子成員帶領(lǐng)分管業(yè)務(wù)科室對標(biāo)研究預(yù)算管理的科學(xué)合理性、合規(guī)合法性、真實(shí)準(zhǔn)確性等原則，逐項(xiàng)研究預(yù)算管理的措施。各業(yè)務(wù)科室各司其職，在預(yù)算編制、項(xiàng)目安排、績效目標(biāo)設(shè)定、績效評價(jià)等績效管理的各個環(huán)節(jié)形成合力，按時間節(jié)點(diǎn)以及資金總量來把握預(yù)算管理工作。同時業(yè)務(wù)科室要對單位資金項(xiàng)目安排認(rèn)真提出意見，審核單位績效目標(biāo)設(shè)定等，從而為年底績效自評打好基礎(chǔ)。

二是組織行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)人員，通過專題培訓(xùn)、以會帶訓(xùn)、調(diào)研指導(dǎo)等多種方式，學(xué)習(xí)涉及預(yù)算管理的文件制度，提高單位領(lǐng)導(dǎo)以及業(yè)務(wù)人員對預(yù)算管理的認(rèn)識，了解預(yù)算管理的重要性。同時提供政策理論和專業(yè)操作技術(shù)指導(dǎo)，使預(yù)算管理理念深入人心，讓預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行人員熟知政策，從而提高預(yù)算編制質(zhì)量，促進(jìn)單位預(yù)算管理水平的提升。

三是積極向上級主要領(lǐng)導(dǎo)以專題信息、簡訊、通報(bào)等方式匯報(bào)預(yù)算管理工作開展情況，使上級主要領(lǐng)導(dǎo)及時掌握目前工作的推進(jìn)情況，對推進(jìn)緩慢的單位進(jìn)行督促提醒，從而使預(yù)算管理得到有效貫徹落實(shí)。

（二）強(qiáng)化預(yù)算管理剛性

合理的預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，因此，行政事業(yè)單位要強(qiáng)化預(yù)算管理剛性。

一是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)算執(zhí)行率。首先，行政事業(yè)單位要建立健全預(yù)算管理制度，開展重大項(xiàng)目事前評估，對重點(diǎn)投入項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、績效性進(jìn)行專業(yè)評估，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，以目標(biāo)定支出，以目標(biāo)促執(zhí)行；其次，要完善重點(diǎn)民生政策和重大專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制，有效運(yùn)用考核機(jī)制做好預(yù)算執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督，從而提高預(yù)算資金執(zhí)行率。

二是堅(jiān)守預(yù)算管理剛性底線。強(qiáng)化源頭管控，行政事業(yè)單位在預(yù)算編制中要加強(qiáng)與各業(yè)務(wù)科室的溝通，認(rèn)真研究預(yù)算年度工作計(jì)劃，充分了解各業(yè)務(wù)科室經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動內(nèi)容，對預(yù)計(jì)發(fā)生的活動資金進(jìn)行細(xì)致的測算，特別是因新政策導(dǎo)向而發(fā)生的資金支出要通過考察、詢價(jià)等方式，確定項(xiàng)目名稱及對應(yīng)的支出經(jīng)濟(jì)分類，從而科學(xué)合理地確定預(yù)算支出規(guī)模。同時嚴(yán)格限定預(yù)算追加程序，將追加項(xiàng)目資金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用等情況編入預(yù)算績效管理，收緊預(yù)算追加的口子，減少預(yù)算彈性支出，強(qiáng)化預(yù)算剛性約束。

（三）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高預(yù)算管理水平

行政事業(yè)單位要重視財(cái)務(wù)人員的選聘和培養(yǎng)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)隊(duì)伍梯隊(duì)化建設(shè)，以保證財(cái)務(wù)人員的專業(yè)能力和財(cái)務(wù)隊(duì)伍的穩(wěn)定性。由于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的重要性和特殊性，應(yīng)避免將財(cái)務(wù)核算工作外包給非專業(yè)的勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)。

一是行政事業(yè)單位應(yīng)利用“人才引進(jìn)”政策多方吸納專業(yè)人才，同時統(tǒng)籌協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)能手充實(shí)到預(yù)算管理人才隊(duì)伍中，通過培訓(xùn)實(shí)踐、調(diào)研學(xué)習(xí)、交往交流等方式，使業(yè)務(wù)人員的專業(yè)理論水平和實(shí)際操作能力得到進(jìn)一步提高。

二是加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員預(yù)算培訓(xùn)和績效考核。由財(cái)政主管部門每年不定期組織所屬行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，包括政府會計(jì)制度、政府會計(jì)準(zhǔn)則、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制、政府收支分類科目以及會計(jì)法、稅法等方面的培訓(xùn)。同時要建立相應(yīng)的考核機(jī)制，以提高培訓(xùn)效果。

三是由行政事業(yè)單位自行組織培訓(xùn)，對單位財(cái)務(wù)人員進(jìn)行全面培訓(xùn)和考核，從而不斷提升財(cái)務(wù)人員專業(yè)能力，以確保其能夠勝任本職工作。

四是加強(qiáng)財(cái)務(wù)檢查工作。由上級單位組織本系統(tǒng)財(cái)務(wù)人員對系統(tǒng)內(nèi)各單位進(jìn)行內(nèi)部交叉檢查，也可以聘請會計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部檢查，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題要及時整改，以全面提高財(cái)務(wù)人員專業(yè)水平以及單位會計(jì)信息質(zhì)量。

（四）建立健全預(yù)算績效管理制度

行政事業(yè)單位要結(jié)合職責(zé)職能，建立健全預(yù)算績效管理制度，加強(qiáng)對財(cái)政資金的管理，從而提升財(cái)政資金使用的有效性和科學(xué)性。

一是健全預(yù)算績效管理制度。首先，打造預(yù)算績效管理全方位格局。對行政事業(yè)單位整體收支預(yù)算、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移收支預(yù)算、一般轉(zhuǎn)移支付收支預(yù)算等所有政策相關(guān)的項(xiàng)目支出預(yù)算，全部實(shí)施預(yù)算績效管理，不留死角；其次，建立全過程管理流程。按照事前評估、設(shè)置績效目標(biāo)、執(zhí)行監(jiān)控、事后評價(jià)、評價(jià)結(jié)果要有應(yīng)用等步驟實(shí)施閉環(huán)管理；最后，完善全覆蓋預(yù)算績效管理模式。將“四本預(yù)算”的收入、支出全部納入預(yù)算績效管理，同時積極開展政府采購、政府投資等各個領(lǐng)域的績效管理。

二是構(gòu)建預(yù)算監(jiān)管體系。首先，加強(qiáng)人大監(jiān)督。加強(qiáng)人大對同級政府預(yù)算執(zhí)行的審批監(jiān)督，嚴(yán)格控制追加預(yù)算規(guī)模；其次，加強(qiáng)社會監(jiān)督。定期向社會公開預(yù)算執(zhí)行情況，自覺接受社會監(jiān)督；最后，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。審計(jì)部門要依法加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督，加大對預(yù)算執(zhí)行績效目標(biāo)的監(jiān)控力度。

（五）強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用

一是明確重點(diǎn)監(jiān)控項(xiàng)目。按照“有申報(bào)就有監(jiān)控、有執(zhí)行就要跟進(jìn)”的要求，對社會民生重點(diǎn)項(xiàng)目、政策要求的重點(diǎn)項(xiàng)目開展無死角監(jiān)控。

二是細(xì)化監(jiān)督事項(xiàng)。將項(xiàng)目招投標(biāo)時間、開工時間、實(shí)施內(nèi)容、工程驗(yàn)收、工程結(jié)算、工程實(shí)施效益等事項(xiàng)均納入監(jiān)控范圍，確保監(jiān)控全方位。

三是明確整改方案。對績效監(jiān)控運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)的問題，要落實(shí)整改責(zé)任，細(xì)化整改措施，明確整改時限，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。

四是突出績效結(jié)果運(yùn)用。對因前期考察不到位、項(xiàng)目管理跟進(jìn)不到位，導(dǎo)致項(xiàng)目決策失誤、實(shí)施進(jìn)度緩慢、落地項(xiàng)目不能發(fā)揮效益等問題，要嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)。同時，合理運(yùn)用評價(jià)結(jié)果總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)實(shí)踐工作。

結(jié)語：

行政事業(yè)單位在社會民生、社會經(jīng)濟(jì)和社會公共服務(wù)保障中都充當(dāng)著重要角色，為推動社會高質(zhì)量發(fā)展起到重要作用。預(yù)算管理是行政事業(yè)單位保障各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動開展的前提，科學(xué)合理的預(yù)算管理可以優(yōu)化資源配置，節(jié)省財(cái)政資金、提高資金使用效益。因此行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算管理體系，從而確保財(cái)政資金充分發(fā)揮效益。