利益相關(guān)者視角下內(nèi)蒙古地區(qū)集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀分析

摘要：集體林權(quán)制度改革是生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，它不僅關(guān)乎生態(tài)效益，也蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)效益。該項(xiàng)改革的利益相關(guān)者主要包括政府部門管理人員和集體林經(jīng)營(yíng)人員兩大類。其中，政府部門管理人員由基層政府人員和基層林業(yè)站工作人員組成，而集體林經(jīng)營(yíng)人員則包括林農(nóng)、村集體以及新型經(jīng)營(yíng)主體等。本文將從利益相關(guān)者的視角出發(fā)，傾聽對(duì)集體林權(quán)制度改革推進(jìn)的不同聲音，并對(duì)內(nèi)蒙古集體林權(quán)制度改革的現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)制度改革；生態(tài)文明建設(shè)；利益相關(guān)者

一、集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀分析

集體林權(quán)是指林地及其衍生的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，包括林地林木的所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)以及使用權(quán)，還涵蓋了對(duì)林地上的森林、林地、林木進(jìn)行經(jīng)營(yíng)并獲得收益的權(quán)利，以及由其他法律法規(guī)衍生的權(quán)利。集體林權(quán)制度改革的目的是完善集體林權(quán)制度，提高林地利用效率，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙重提升。

黨的十九大報(bào)告提出，要發(fā)展多種形式的經(jīng)營(yíng)，大力培育新型經(jīng)營(yíng)主體，完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)結(jié)合[1]。2016年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》提出要“逐步構(gòu)建集體林地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的制度”。2016—2018年間，國(guó)家林業(yè)局、林業(yè)和草原局先后出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的意見》和《關(guān)于加快培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的指導(dǎo)意見》，均強(qiáng)調(diào)了“三權(quán)分置”和培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的重要性。在集體林權(quán)制度改革的過(guò)程中，林地資源的流轉(zhuǎn)和新型經(jīng)營(yíng)主體的培育是兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2019年新修訂頒布的《中華人民共和國(guó)森林法》是一項(xiàng)具有重大現(xiàn)實(shí)意義的全國(guó)性法律制度，對(duì)森林資源保護(hù)起到了重要作用[2]。2020年，國(guó)家林草局、市場(chǎng)監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)集體林地承包合同和集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本的通知》，對(duì)集體森林產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)契約方式進(jìn)行了明確界定，并進(jìn)一步完善了集體林地承包合同和集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合同的方式[3]。2023年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化集體林權(quán)制度改革方案》中，明確提出要加快推進(jìn)“三權(quán)分置”，明確了加快“三權(quán)分置”、產(chǎn)權(quán)歸屬以及集體林地所有權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，保障了林農(nóng)集體對(duì)承包林地的調(diào)整、監(jiān)督等權(quán)利[4]。

二、利益相關(guān)者視角解讀

（一）利益相關(guān)者理論

利益相關(guān)者理論是一種管理理論，它強(qiáng)調(diào)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中應(yīng)考慮所有利益相關(guān)者的利益，而非僅僅關(guān)注股東利益。這些利益相關(guān)者涵蓋員工、客戶、供應(yīng)商、社區(qū)和政府等。根據(jù)該理論，企業(yè)應(yīng)采取平衡各方利益的策略，以確保其長(zhǎng)期發(fā)展與可持續(xù)性。這意味著企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也需考慮社會(huì)和環(huán)境因素，積極履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任?？傊嫦嚓P(guān)者理論是重要的管理理論，它提醒企業(yè)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中要全面考慮所有利益相關(guān)者的利益，并采取平衡策略，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期發(fā)展與可持續(xù)性。

（二）內(nèi)蒙古集體林權(quán)制度改革中主要的利益相關(guān)者

集體林權(quán)制度改革的利益相關(guān)者主要分為政府部門管理人員和集體林經(jīng)營(yíng)人員兩大類。其中，政府部門管理人員包括基層政府人員（如縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)組織工作人員）以及基層林業(yè)站工作人員，而集體林經(jīng)營(yíng)人員則包括村集體、林農(nóng)以及新型經(jīng)營(yíng)主體。在集體林權(quán)制度改革中，中高層級(jí)政府（如市、省及中央政府）作為決策主體，以宏觀調(diào)控和生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)?；鶎诱鳛檎叩木唧w實(shí)施者，是中高層政府和集體林經(jīng)營(yíng)人員之間的聯(lián)系紐帶，對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況更為熟悉。因此，本研究中的政府部門管理人員既包括縣林業(yè)局的干部，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)部門的干部。

集體林地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，而林農(nóng)擁有林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，明確提出了實(shí)行“三權(quán)分置”，即允許林農(nóng)通過(guò)“三權(quán)分置”的方式將經(jīng)營(yíng)權(quán)向新型經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。因此，本文中所指的集體林經(jīng)營(yíng)人員由村集體、林農(nóng)以及新型經(jīng)營(yíng)主體構(gòu)成[5]。

三、內(nèi)蒙古集體林權(quán)制度改革分析

（一）政府部門管理

《深化集體林權(quán)制度改革方案》一經(jīng)公布，就明確了鞏固和拓展改革成果的目標(biāo)，對(duì)此，政府部門管理人員進(jìn)行了分析與回應(yīng)。集體林在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有十分重要的地位。政府部門管理人員認(rèn)識(shí)到，集體林權(quán)制度改革不僅是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，而且關(guān)乎國(guó)家生態(tài)安全、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。在改革過(guò)程中，政府部門管理人員需充分發(fā)揮作用，同時(shí)政府還需加大對(duì)新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的扶持力度，提供資金、技術(shù)等方面的支持，以助力其成長(zhǎng)壯大。

為解決“分山入戶”后林地分散、綜合效益不高的問(wèn)題，有關(guān)部門進(jìn)行了大量嘗試。他們充分利用國(guó)有林場(chǎng)、林業(yè)龍頭企業(yè)等優(yōu)勢(shì)資源，引導(dǎo)這些主體與村集體和林農(nóng)進(jìn)行合作，以提高經(jīng)營(yíng)效益。在此基礎(chǔ)上，提出了森林適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)的建議，旨在積極穩(wěn)妥地推進(jìn)森林資源流轉(zhuǎn)。國(guó)家林草局下一步計(jì)劃開展國(guó)有林場(chǎng)示范建設(shè)，支持國(guó)有林場(chǎng)開展場(chǎng)外經(jīng)營(yíng)，并主動(dòng)參與服務(wù)集體林權(quán)制度改革，以提高集體林的經(jīng)營(yíng)質(zhì)量和效益。例如，鼓勵(lì)各地通過(guò)“承包”“合作”和“入股”等多種方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)閑置林地的規(guī)?；芾?。同時(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)鼓勵(lì)建立林業(yè)資產(chǎn)收購(gòu)公司，按照市場(chǎng)需求，將零散的林業(yè)資源進(jìn)行適度集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)[6]。

（二）集體林經(jīng)營(yíng)

托克托縣綠鑫蔬菜種植與養(yǎng)殖專業(yè)合作社主要業(yè)務(wù)涵蓋林業(yè)病蟲害防治、花卉苗木培育及園林綠化，已成功培育出新疆楊、金葉榆、榆葉梅、檸條等適應(yīng)當(dāng)?shù)貧夂驐l件的優(yōu)良品種，在托克托縣林業(yè)建設(shè)中扮演了重要角色。托克托縣北方綠川綠化專業(yè)合作社現(xiàn)擁有可直接利用的林地500多畝，已培育出80多個(gè)用于繁育和綠化工程的針、闊、灌木、花卉等樹種，初步構(gòu)建了產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式，有效帶動(dòng)了周邊農(nóng)戶增收，經(jīng)濟(jì)效益顯著。當(dāng)前，全市集體林權(quán)制度改革正如火如荼地進(jìn)行，并已取得歷史性成就?，F(xiàn)已進(jìn)入全面深化集體林權(quán)制度改革的新階段，這對(duì)于強(qiáng)化項(xiàng)目管理、提高資金使用效率、推動(dòng)林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

四、存在問(wèn)題

盡管我國(guó)集體林權(quán)制度改革已取得顯著成果，但在實(shí)踐過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題，主要包括以下幾個(gè)方面：

一是林農(nóng)權(quán)益保障不足，新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體扶持力度不夠。部分林農(nóng)在集體林權(quán)制度改革過(guò)程中權(quán)益受到一定影響，如林地流轉(zhuǎn)中利益分配不合理，導(dǎo)致矛盾和糾紛。盡管政府已加大對(duì)新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的扶持，但仍有部分經(jīng)營(yíng)主體在資金、技術(shù)等方面得不到足夠支持，制約了其發(fā)展壯大。同時(shí)，部分地區(qū)在改革過(guò)程中過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視了生態(tài)效益。

二是改革落實(shí)不到位。部分地區(qū)對(duì)集體林權(quán)制度改革的理解和執(zhí)行不到位，導(dǎo)致改革政策落地困難。例如，林權(quán)登記、流轉(zhuǎn)和管理等方面仍存在不規(guī)范現(xiàn)象。由于“分山入戶”政策導(dǎo)致林地細(xì)碎化，集體林經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，綜合效益難以提升。針對(duì)這一問(wèn)題，有關(guān)部門提出了森林適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)的建議，鼓勵(lì)各地通過(guò)多種方式實(shí)現(xiàn)林地資源的流轉(zhuǎn)和集中管理。

三是政策宣傳力度不足。雖然政府部門高度重視集體林權(quán)制度改革，但在向基層宣傳過(guò)程中，政策執(zhí)行力度仍有待加強(qiáng)。很多林農(nóng)對(duì)政策一知半解，存在誤會(huì)和個(gè)人偏向，這也是導(dǎo)致政策執(zhí)行效果滯后的一大原因。

五、政策建議

（一）關(guān)注不同主體需求，建立利益表達(dá)機(jī)制

集體林權(quán)制度改革是一次涉及多方利益主體的改革，每個(gè)利益主體都有其獨(dú)特的利益訴求，因此必然存在矛盾。林草部門和地方政府主要通過(guò)層層上報(bào)向上級(jí)通報(bào)情況，這種做法限制了林農(nóng)與上級(jí)部門之間的直接交流，導(dǎo)致一些問(wèn)題無(wú)法及時(shí)解決。要切實(shí)解決一線工作人員的生產(chǎn)和生活問(wèn)題，改善醫(yī)療和教育條件，提升林農(nóng)的幸福指數(shù)。同時(shí)，要關(guān)注林農(nóng)的個(gè)人生活需求，解決其收入來(lái)源問(wèn)題，并設(shè)立合理的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，以確保林農(nóng)的積極參與和合作。此外，應(yīng)提供技術(shù)支持，幫助林農(nóng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的林業(yè)經(jīng)營(yíng)，從而提高其經(jīng)濟(jì)收益。還應(yīng)加強(qiáng)公眾參與，確保改革過(guò)程中充分考慮各方的意見和建議。

（二）深化相關(guān)主體改革，完善改革機(jī)制建設(shè)

在林權(quán)制度主體改制過(guò)程中，利益相關(guān)者對(duì)林權(quán)制度“四至”界定的認(rèn)識(shí)存在偏差。因此，一方面需繼續(xù)做好“查漏補(bǔ)缺”工作，完善林權(quán)確權(quán)登記制度，妥善處理遺留的森林資源糾紛。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建林銀合作與信用評(píng)估體系，積極探索林業(yè)信貸新模式，拓展林權(quán)抵押、生態(tài)補(bǔ)償收益權(quán)質(zhì)押、林農(nóng)林企信用貸款等業(yè)務(wù)，推進(jìn)以林權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的林業(yè)資源交易平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)林權(quán)流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、網(wǎng)上交易、流轉(zhuǎn)服務(wù)等功能，增強(qiáng)林權(quán)市場(chǎng)的流動(dòng)性。同時(shí)，鼓勵(lì)環(huán)保組織參與環(huán)保政策的制定，確保新的林權(quán)制度有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡。

（三）大力配合改革宣傳，加強(qiáng)配套措施落地

林農(nóng)對(duì)配套改革措施的態(tài)度中，“不清楚”占大多數(shù)，這表明林農(nóng)對(duì)此項(xiàng)政策認(rèn)識(shí)不足，反映出林權(quán)制度配套改革的宣傳力度不夠。因此，需要加大林業(yè)改革的宣傳力度，讓廣大林農(nóng)充分了解改革的目的和政策細(xì)節(jié)，以增強(qiáng)其對(duì)改革的信心。同時(shí)，要加強(qiáng)宣傳和教育，提高社會(huì)公眾對(duì)林權(quán)制度改革的理解和支持。鼓勵(lì)社會(huì)各方參與，確保各方的聲音都能被聽取和考慮。提高信息透明度，讓公眾了解林權(quán)改革的目標(biāo)和效果。積極鼓勵(lì)社會(huì)組織和志愿者參與，推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督。政府部門管理人員應(yīng)制定明確的法規(guī)和政策，確保改革的透明性和公正性。并建立有效的監(jiān)管機(jī)制，防止濫用權(quán)力和資源。此外，還應(yīng)制定激勵(lì)政策，鼓勵(lì)林農(nóng)積極參與可持續(xù)的森林管理和保護(hù)。

六、總結(jié)

時(shí)刻牢記“綠水青山就是金山銀山”的“兩山”理念，以及內(nèi)蒙古的“五大任務(wù)”，對(duì)于當(dāng)前內(nèi)蒙古的生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。為了加速生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程，林草部門采取了多項(xiàng)措施，如發(fā)展優(yōu)勢(shì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)林和特色沙產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)方式，實(shí)施集體林權(quán)制度改革補(bǔ)貼項(xiàng)目等，這些措施為林農(nóng)增收和農(nóng)業(yè)增效提供了有力支持，有助于進(jìn)一步推動(dòng)林草生態(tài)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況，制定具體實(shí)施方案，確保改革措施落地生根，為我國(guó)林業(yè)和草原事業(yè)發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程上，我們要充分發(fā)揮利益相關(guān)者的作用，共同推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，為我國(guó)北方生態(tài)安全屏障建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

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[6]接續(xù)答好“集體林權(quán)制度改革四問(wèn)”努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)美百姓富——聚焦深化集體林權(quán)制度改革[EB/OL].中國(guó)政府網(wǎng). [2023-10-13].

〔基金項(xiàng)目：內(nèi)蒙古哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2019NDA004）〕

（作者簡(jiǎn)介：郭斯媛，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院研究生。通訊作者：于翠英，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授。）