鄉(xiāng)村治理“形式協(xié)同”的生成邏輯及破解路徑

〔摘要〕在全面推進鄉(xiāng)村振興的大背景下，協(xié)同治理機制是提升鄉(xiāng)村治理效能的有效選擇。但在現(xiàn)實的鄉(xiāng)村治理實踐中卻展現(xiàn)出只有協(xié)同形式，治理效能較弱的“形式協(xié)同”現(xiàn)象。研究發(fā)現(xiàn)，形式協(xié)同的生成邏輯在于協(xié)同中堅力量缺位、自治組織功能錯位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色越位等。以X鎮(zhèn)“圍爐夜話”鄉(xiāng)情懇談會的工作機制為案例，闡釋了形式協(xié)同的具象化表現(xiàn)。立足于理論與實踐，破除形式協(xié)同可從主體建構(gòu)、機制建構(gòu)、工具建構(gòu)等層面展開。主體建構(gòu)層面，應(yīng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、自治組織以及村民等協(xié)同主體的身份邊界及角色定位，以角色定位固協(xié)同之基。機制建構(gòu)層面，可從提議、審批、執(zhí)行與評價等治理全過程、各環(huán)節(jié)著手，以全鏈條參與拓展協(xié)同之維。工具建構(gòu)層面，可從數(shù)字技術(shù)的推廣應(yīng)用出發(fā)，發(fā)揮新型治理資源的優(yōu)勢，以技術(shù)嵌入增協(xié)同之效。

〔關(guān)鍵詞〕鄉(xiāng)村治理；形式協(xié)同；鄉(xiāng)村振興；鄉(xiāng)情懇談會

〔中圖分類號〕D422.6〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2024）05-0116-08

〔基金項目〕國家社科基金重點項目“國家縱向治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略定位與推進路徑研究”（21AZZ007）

〔作者簡介〕張力偉，吉林大學行政學院副教授，博士生導師；

尹美星，吉林大學行政學院碩士研究生，吉林長春130012。

一、 問題的提出

黨的二十大指出，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村?！?〕鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的題中應(yīng)有之義?；诂F(xiàn)代治理理念的協(xié)同治理成為提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平的現(xiàn)實選擇。所謂協(xié)同治理機制，是指政府出于治理需要，在發(fā)揮其主導作用的前提下，加強對社會主體的支持培育，并與社會一起，發(fā)揮社會主體在自主治理、參與服務(wù)、協(xié)同管理等方面的作用?！?〕

目前學界關(guān)于鄉(xiāng)村協(xié)同治理的研究主要從以下幾個層面展開。一是以個案為切口，分析各地鄉(xiāng)村協(xié)同治理機制的實踐經(jīng)驗。例如，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)的“楓橋經(jīng)驗”〔3〕，江蘇省太倉市的“政社互動”模式〔4〕以及陜西省漢陰縣的“321”治理模式〔5〕。二是分析協(xié)同治理的價值與功能。在鄉(xiāng)村治理的語境下，多元主體協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理是“把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動”的生動體現(xiàn)〔6〕，改變了政府主體的單一治理模式，是化解基層社會矛盾，促進社會和諧的重要途徑〔7〕，為空心村整治〔8〕、農(nóng)村環(huán)境治理〔9〕、農(nóng)村公共服務(wù)供給〔10〕和貧困治理〔11〕等問題提供了解決之道。三是鄉(xiāng)村協(xié)同治理的推進路徑。協(xié)同治理機制嵌入鄉(xiāng)村治理需要系統(tǒng)謀劃和逐步實施，首先，要以基層黨建引領(lǐng)公共價值，將離散的居民再次凝聚起來〔12〕，其次，在黨建引領(lǐng)的基礎(chǔ)上以系統(tǒng)化的辦法將鄉(xiāng)村治理的多元主體有機地整合在一起〔13〕，進而實現(xiàn)從一核為主到多元互補的協(xié)同主體建構(gòu)〔14〕。最后，以建構(gòu)正式制度的方式重塑治理規(guī)范，避免協(xié)同陷入無序化〔15〕，同時激活鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式制度的善治活力，促進正式制度與鄉(xiāng)規(guī)民約的深度融合〔16〕。

總覽現(xiàn)有研究，關(guān)于鄉(xiāng)村協(xié)同治理的研究關(guān)照了多個層面的內(nèi)容，但仍存在可供拓展之處。首先，現(xiàn)有研究對于鄉(xiāng)村協(xié)同治理機制落地的具體實施過程和操作細節(jié)探討相對較少，更多是停留在理論層面的探討和宏觀政策的解讀。其次，鄉(xiāng)村協(xié)同治理的研究視角更多是聚焦于“如何嵌入”的問題，對于協(xié)同治理機制的可持續(xù)運轉(zhuǎn)以及協(xié)同偏離等相關(guān)研究還有待探討。

根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村場景的協(xié)同治理雖有所成效，但陷入了“形式協(xié)同”的窠臼，即表面上是多元主體之間的連接，但是卻并未產(chǎn)生出實質(zhì)的治理效能，協(xié)同治理成為了某種“形式主義”。這種現(xiàn)象不僅無法體現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也難以推進鄉(xiāng)村振興建設(shè)。鄉(xiāng)村治理應(yīng)如何重新找回協(xié)同治理的真實效能？這不僅是當下鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實問題，也是重新理解協(xié)同治理價值的理論問題。本文在分析形式協(xié)同生成邏輯的基礎(chǔ)上，選取X鎮(zhèn)“圍爐夜話”這一基層治理方式分析形式協(xié)同的實踐表征，并結(jié)合理論與實踐分析“形式協(xié)同”的破解之道。

二、 主體失陷與政府包干：形式協(xié)同的生成邏輯

在中國國家治理的現(xiàn)實中，有效的協(xié)同治理是國家權(quán)力和自治力量相互配合且輸出治理效能的過程。然而在鄉(xiāng)村場景中，城市化的快速發(fā)展沖擊了鄉(xiāng)村的社會結(jié)構(gòu)，青壯年勞動力作為鄉(xiāng)村治理的中堅力量，其大量外流造成了社會層面治理主體的缺場。加之基層政府同基層自治組織之間的分工不清，使得主體之間的連接難以實現(xiàn)真實的協(xié)同之效，故而成為形式協(xié)同生成的土壤。

（一）協(xié)同中堅力量缺位

隨著城市化進程的不斷延伸，鄉(xiāng)村社會中的大量青壯年選擇外出務(wù)工或經(jīng)商。這使得老年人、兒童等非勞動年齡人口成為村莊人口的主要構(gòu)成，改變了原有的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)。從治理的角度看，青壯年是參與治理的中堅力量，老年人和兒童群體在參與鄉(xiāng)村治理時往往面臨著限制。老年人雖然有豐富的生活經(jīng)驗，但受限于思想觀念和身體狀況，難以有效參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)。兒童則缺乏對公共事務(wù)的理解和參與能力。中堅群體的外流加之留守群體的勢弱，導致多元主體的協(xié)同難以實現(xiàn)。與此同時，青壯年勞動力的流失削弱了鄉(xiāng)村社會的人際基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村社會的信任、合作、互惠規(guī)范等社會資源是鄉(xiāng)村治理的重要基礎(chǔ)，形成和維持有賴于人與人之間的頻繁互動和交往。青壯年勞動力是鄉(xiāng)村社會關(guān)系的核心維系者，隨著青壯年勞動力的流失，鄉(xiāng)村社會成員間的交往頻率降低，使得社會資源逐漸失去了載體和支撐，協(xié)同治理也就失去了相應(yīng)的承載。

（二）自治組織功能錯位

在國家治理現(xiàn)代化的視域下，基層政府和基層自治組織共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理復雜的權(quán)力結(jié)構(gòu)與治理體系，但基層政府和基層自治組織在整個鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)中的位次卻不盡相同〔17〕。隨著國家權(quán)力的下沉，鄉(xiāng)村治理中行政力量和自治力量之間的關(guān)系呈現(xiàn)出學者概括的“村級行政化”，抑或行政吸納自治，管理替代治理的現(xiàn)象。這雖然有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高效地完成行政任務(wù)，推進鄉(xiāng)村治理進程，但如果“行政”過度地擠壓鄉(xiāng)村自治空間，就會導致行政力量主導的基層單向治理的難題，致使基層治理弱化〔18〕。具體來說：一方面，行政權(quán)的下沉擠壓了鄉(xiāng)村自治的有效運轉(zhuǎn)，使得鄉(xiāng)村內(nèi)部的治理活動變得形式主義；另一方面，村級組織的行政化使得村干部的身份定位不再與普通村民具有同質(zhì)性，降低了村干部傳遞回應(yīng)民眾訴求的責任感，導致一些原本可以解決在基層的問題由于利益表達渠道的閉塞而被進一步放大，從而在一定程度上降低鄉(xiāng)村治理的效能。

（三）基層政府角色越位

鄉(xiāng)村治理的多元主體主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村兩委、駐村干部以及村民構(gòu)成。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部屬于組織領(lǐng)導序列，這一序列主體的治理權(quán)力主要基于組織賦能，其行使的是總攬全局協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導權(quán)力，主要負責根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的實際情況研究決策、制定方針。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與駐村干部屬于科層序列，這一序列主體的權(quán)力來源主要基于上級政府的授權(quán)，通過行使行政權(quán)力維護本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)生活秩序的穩(wěn)定。村委會和村民屬于群眾自治序列，這一序列主體的權(quán)力來源于村民的廣泛同意，其行使的是社會性權(quán)力，職能是實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。但在實踐中，由于政治上的不可分性，導致二者在具體的治理行動中往往呈現(xiàn)同步。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了壓縮治理成本和提升治理效率，往往選擇依靠其權(quán)力主導地位越過其他治理主體。這會導致鄉(xiāng)村治理過程的單一視角，不利于治理過程和結(jié)果體現(xiàn)出廣大村民群眾的意志。

（四）三“位”合流：形式協(xié)同的生成

總的來看，作為協(xié)同主體的中堅力量缺位導致了鄉(xiāng)村社會資本的流散，加之自治的功能在一定程度上受到擠壓，二者為基層政府對鄉(xiāng)村治理的強干預提供了機會——村莊內(nèi)生力量不足，基層政府不得不承擔更多的治理責任。由此，基層政府便可以依托自身優(yōu)勢，選擇越過其他治理主體，以集中決策和行政介入等方式來貫徹自我意志，使多元主體之間的合作成為形式。從定義上看，形式協(xié)同是一種淺層化的協(xié)同，特指在鄉(xiāng)村治理過程中，在協(xié)同要素匱乏以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對管理便利性和程序合規(guī)性的追求的共同作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然和各治理主體達成一種表面上的共商關(guān)系，但并未形成真正的協(xié)同共治。在三“位”當中，基層政府的越位是造成形式協(xié)同的核心要素，基層政府需要以形式協(xié)同的方式為自身的治理活動提供正當性支持。

三、 案例呈現(xiàn)：X鎮(zhèn)“圍爐夜話”鄉(xiāng)情懇談會中的形式協(xié)同

X鎮(zhèn)地處中部某省西北部，總面積130平方公里，下轄9個行政村，總?cè)丝诩s3萬人。因其交通基礎(chǔ)設(shè)施落后，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，故而X鎮(zhèn)長期以來都是勞務(wù)輸出大鎮(zhèn)，部分自然村空心化現(xiàn)象嚴重，留守居民“老幼相依”且彼此間處于一種弱聯(lián)結(jié)的狀態(tài)，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“一盤散沙”。為了改變這一現(xiàn)狀，提升鄉(xiāng)村治理效能，X鎮(zhèn)積極推出了“圍爐夜話”鄉(xiāng)情懇談會的治理模式。所謂“圍爐夜話”，就是在夜晚搭幾條板凳圍爐而坐，以鄉(xiāng)情為紐帶進行懇談交流，旨在搭建一個平等、開放的交流平臺，讓干部群眾能夠面對面地交流思想、分享經(jīng)驗進而解決問題。

（一）鄉(xiāng)情懇談會的運作機制

在操作層面，鄉(xiāng)情懇談會由兩大機制構(gòu)成：一是以基層黨建帶動群眾參與，二是以制度化形式保證運作流程的規(guī)范化。

在基層黨建帶動群眾參與層面，X鎮(zhèn)在各個自然村成立黨小組，組織選拔有威望、有能力的黨員擔任小組長，再利用小組長在村組中的影響力，組織村民參與各種公共事務(wù)。同時，定期開展黨課教育，提高黨小組成員的政治覺悟和組織能力，為后續(xù)的鄉(xiāng)情懇談會的召開奠定了堅實的組織基礎(chǔ)。在黨建引領(lǐng)之下，X鎮(zhèn)依托新時代文明實踐站開展各類集體活動，并發(fā)展志愿服務(wù)隊。這些舉措豐富了村民的業(yè)余生活，打破了干群界限，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間建立了更加緊密的聯(lián)系，使得鄉(xiāng)村群眾有意愿參與到懇談會當中。

在懇談會的制度化建設(shè)方面，X鎮(zhèn)將懇談會分為會前準備、會后落實、督導實施三個階段。會前準備層面，X鎮(zhèn)將懇談會的懇談內(nèi)容緊密圍繞群眾的急難愁盼問題，并依托祠堂、老年活動中心等場所設(shè)置鄉(xiāng)情懇談會議事點，為群眾參會提供便利。會后落實層面，X鎮(zhèn)建立了臺賬管理機制、公式晾曬機制與閉環(huán)評價機制。通過分類處理議題的方式提高后續(xù)反饋的效率，并發(fā)布后續(xù)處理結(jié)果，保障群眾了解議事結(jié)果，以及使群眾能夠根據(jù)具體工作事項開展一事一評。督導實施層面，X鎮(zhèn)建立了以鎮(zhèn)黨委書記為組長的鄉(xiāng)情懇談會領(lǐng)導小組，持續(xù)跟進懇談會臺賬督辦事項，確保鄉(xiāng)情懇談會的議事成果能夠轉(zhuǎn)化為實際工作成效。此外，為充分彰顯廣大村民群眾的主體作用，X鎮(zhèn)還制定了一系列激勵措施，對于在懇談會中提出有益建議并被采納的村民，給予一定的物質(zhì)獎勵或榮譽證書。

通過以上綜合措施和各治理主體的共同努力，X鎮(zhèn)鄉(xiāng)情懇談會的治理模式得以以制度化的形式確立下來，不僅為村民提供了一個表達意見、協(xié)商議事的平臺，還為鄉(xiāng)村問題的解決和公共事務(wù)的推進提供了渠道，逐漸成為X鎮(zhèn)標志性的基層治理品牌。雖然鄉(xiāng)情懇談會在運行之初起到了良好的效果，但經(jīng)過一段時間之后，鄉(xiāng)情懇談會也陷入了形式協(xié)同之中，治理效能明顯受到局限。

（二）鄉(xiāng)情懇談會中的形式協(xié)同表征

第一，協(xié)同止于對話，群眾在會議決策落實中的作用較弱。X鎮(zhèn)鄉(xiāng)情懇談會呈現(xiàn)的是一種“群眾點題—政府解題”的治理模式，作為一個基層協(xié)商議事平臺，懇談會中的群眾參與更多集中于問題提出和對策建議，具體到后續(xù)執(zhí)行層面，仍是由政府主導整個解決方案的制定和實施，無論是基層自治組織還是群眾，基本沒有在結(jié)果落實的過程中發(fā)揮作用。這一模式使得執(zhí)行階段的群眾參與處于缺失狀態(tài)，導致解決措施無法真正貼近群眾需求，執(zhí)行效果不盡人意，造成了治理目標和結(jié)果的錯位。而這種錯位反過來又消解了村民的參與熱情，使得懇談會難以為繼。

第二，治理議題逐漸脫離群眾的實際需求，“形式優(yōu)化”取代了真實的治理效能。X鎮(zhèn)鄉(xiāng)情懇談會圍繞“一月一主題”開展活動，主題選取十分廣泛，諸如環(huán)保治理、集鎮(zhèn)建設(shè)、招商引資、“百村示范”選址等，其初衷是廣泛征集民意。但這樣一來，繁多的議題在有限的注意力下只能在有限的時間內(nèi)被討論，無法深入挖掘問題本質(zhì)。此外，出于工作留痕和工作報告的需要，X鎮(zhèn)的臺賬管理機制過分注重政績呈現(xiàn)，懇談會的召開有時并不是為了具體問題的解決，而是出于臺賬優(yōu)化的需要，這使得“賬面成果”和實質(zhì)性成果之間存在脫節(jié)。

第三，基層自治組織的紐帶作用式微，懇談會中的主體逐漸貌合神離。盡管X鎮(zhèn)通過黨建帶群建的方式成功地激發(fā)了廣大群眾的參與熱情，然而隨著時間的推移，X鎮(zhèn)鄉(xiāng)情懇談會并未展現(xiàn)出與初期群眾參與熱情相匹配的治理效能。由于參與感的弱化以及治理議題的偏離，群眾的疲勞感和對懇談會的失望導致后續(xù)參與整體呈現(xiàn)遞減的趨勢，鄉(xiāng)情懇談會的持續(xù)吸引力不斷減弱，逐漸淪為“空殼”。為了不使這一治理品牌走向解體，基層自治組織不得不以賣“人情”、予小利的方式強湊人頭?？梢?，雖然鄉(xiāng)情懇談會中仍然存在不同的主體參與，但懇談會本質(zhì)上從群策群力的議事堂異化為自說自話的演講臺，主體之間貌合神離，只有“共商”卻沒有“共治”。

整體審視，鄉(xiāng)情懇談會并未使治理主體走向真正的協(xié)同，而是又陷于形式協(xié)同的藩籬?；厮萜溥\作模式，鄉(xiāng)情懇談會的實踐更多呈現(xiàn)為一種“雙向溝通單向處理”的決策流程。鄉(xiāng)情懇談會當前的運作模式更偏向于突出政府的角色，忽視了對鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動力的激發(fā)與培育，這種模式導致協(xié)同治理的核心理念未能真正落地。

四、 主體、機制、工具：形式協(xié)同的三維破解路徑

雖然X鎮(zhèn)鄉(xiāng)情懇談會的治理模式呈現(xiàn)出形式協(xié)同的樣態(tài)，但這種治理模式的實踐癥候恰好指明了破除形式協(xié)同的改進方向，具體可以從主體建構(gòu)、機制建構(gòu)、工具建構(gòu)三個方面展開。

（一） 主體建構(gòu)，以角色定位固協(xié)同之基

從形式協(xié)同的生成邏輯出發(fā)，破解形式協(xié)同就要消弭其生成的諸要素，即補齊缺位、糾正錯位和復原越位，即明確各治理主體的角色定位，確立既定治理規(guī)則下各治理主體的行為方式和行為邊界。

第一，補齊缺位，喚醒群眾主體性。在青壯年勞動力外流的大背景下，農(nóng)民群眾參與內(nèi)生動力的可持續(xù)性不足，從集體中脫嵌的個體既缺乏動機也缺乏渠道實現(xiàn)對集體的再嵌入，所以難以形成有效的集體行動。那么，如何補齊缺位的協(xié)同主體，同時在補位的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對農(nóng)民的“再組織化”就顯得至關(guān)重要。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村場景中農(nóng)民群眾的“再組織化”出現(xiàn)了一個理想的契機。鄉(xiāng)村振興可以將某些國家下?lián)苜Y源性質(zhì)變?yōu)榧w資源，建立了下?lián)苜Y源與村民之間的硬聯(lián)系〔19〕，故而使下?lián)苜Y源成為農(nóng)民再組織化的積極因素。具體而言，將下?lián)苜Y源的部分使用權(quán)和管理權(quán)讓渡給村民，使村民成為資源的直接受益者和直接參與者，以某一具體的建設(shè)事項為基礎(chǔ)實現(xiàn)農(nóng)民的再組織化，從而在強化彼此聯(lián)系的同時喚醒農(nóng)民的主體意識。

第二，糾正錯位，均衡自治組織二元角色。實際情境中，行政和自治是融合互促的關(guān)系。行政力量主要致力于推動制度和規(guī)則執(zhí)行，自治組織則力求直接反映基層居民的需求和意愿。通過二者的融合，可以建立一種相互補充的治理體系，充分發(fā)揮行政的效能和自治的靈活性。為了實現(xiàn)二者的有序分工，借鑒其他地區(qū)的治理經(jīng)驗，鄉(xiāng)村治理可以通過“權(quán)力清單”的設(shè)置，限制基層政權(quán)對鄉(xiāng)村治理的干預范圍〔20〕。從而防止行政力量通過掌握資源而對自治組織施加不當壓力?？偠灾?，相對平衡的“行政—自治”融合模式在于權(quán)力的清晰劃分和相互協(xié)調(diào)，以確保自治組織在發(fā)揮靈活性的同時不至于被行政力量削弱或取代。這種平衡的融合共同促進了鄉(xiāng)村治理的高效性和村民自治的獨立性，為鄉(xiāng)村治理提供更加穩(wěn)健和可持續(xù)的發(fā)展動力。

第三，復原越位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引導而非支配鄉(xiāng)村治理。在資源下鄉(xiāng)時代，國家以項目制的形式反哺鄉(xiāng)村社會，這一過程重新形塑了基層治理中的權(quán)力格局。在項目制的背景下，基層政權(quán)的工作重心轉(zhuǎn)向了“跑項目”〔21〕。在這一背景下，鄉(xiāng)村治理也就成了基層政府以命令的形式將具體的建設(shè)任務(wù)下派到自治組織，催生了一種政府督辦、社區(qū)（指村兩委）包干、居民閑看的模式。由于群眾的參與度不足，使得一些鄉(xiāng)村治理的政策并未能完全體現(xiàn)群眾的切實需求，進而導致治理目標和實際需求的錯位。所以，基層政府要引導“閑看”的群眾參與到治理的全過程當中，讓群眾的利益訴求成為鄉(xiāng)村治理各項決策的依據(jù)。因此，復原越位的關(guān)鍵在于厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理過程中所扮演的角色，實現(xiàn)從越位的支配者到復位的引導者之間的轉(zhuǎn)變。

（二） 機制建構(gòu)：以全鏈條參與拓協(xié)同之維

X鎮(zhèn)鄉(xiāng)情懇談會的實踐困境業(yè)已證明，多元治理主體的在場并不代表協(xié)同治理的有效。為了超越形式協(xié)同的局限并邁向更高層次的治理實效，首先就要回歸協(xié)同治理的具體內(nèi)涵——政府與企業(yè)、社會組織以及公民等利益相關(guān)者，為解決共同的社會問題，以比較正式的適當方式進行互動和決策，并分別對結(jié)果承擔相應(yīng)責任〔22〕。治理過程為四個階段，分別是提議、審批、執(zhí)行和評價。為此，要推動協(xié)同治理由形式走向?qū)嵸|(zhì)，需要從治理的各個環(huán)節(jié)入手，構(gòu)建全鏈條參與機制，實現(xiàn)多主體治理互動在這四個環(huán)節(jié)的有效銜接。

第一，提議階段聚焦問題，以事本主義凝聚治理合力。事本主義強調(diào)以具體事務(wù)為中心，以實際問題為導向，同鄉(xiāng)村治理的本質(zhì)存在契合性關(guān)聯(lián)。鄉(xiāng)村治理旨在解決具體問題，其治理邏輯因事而異。在鄉(xiāng)村治理的具體情境中，具體的治理事務(wù)往往由人與人之間的共同行動來解決。而共同行動也是一個協(xié)調(diào)人際關(guān)系的過程。在實踐中，通過聚焦問題，深入挖掘具體的治理事務(wù)，不僅能夠更好地理解問題的本質(zhì)，還有助于超越個體利益，通過以具體治理事務(wù)為紐帶實現(xiàn)不同治理主體間的關(guān)系再造，形成治理合力。事本主義為鄉(xiāng)村治理注入了更加務(wù)實和協(xié)同的元素，這意味著，實際問題的解決是一個共同參與、共同受益的過程。在這一過程中，各治理主體之間得以建立起更加緊密的聯(lián)系，形成更為穩(wěn)定的社會網(wǎng)絡(luò)，有助于增強鄉(xiāng)村社會的凝聚力和穩(wěn)定性。

第二，審批階段融合民意，以雙重視角推進制度性參與。宏觀意義上的制度既包含了正式規(guī)則，也包含非正式的約束〔23〕。在鄉(xiāng)村治理的具體場景中，正式規(guī)則是相關(guān)領(lǐng)域的法律和行政規(guī)章，為治理活動的展開提供了基本框架。非正式約束指的是村民成員的行事準則、公共精神和風俗習慣等，在潛移默化中影響村民的行為選擇。X鎮(zhèn)鄉(xiāng)情懇談會治理模式雖然充分利用了非正式約束，但其之所以陷入?yún)⑴c后勁不足的實踐困境，主要原因在于正式規(guī)則建構(gòu)是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體的單向維度，面向公眾的部分只停留于早期議事和后續(xù)公開（對應(yīng)治理流程中的提議和評價階段）。在具體審批和執(zhí)行階段并不具備吸納民意的能力。從制度建設(shè)的角度出發(fā)，要走出鄉(xiāng)情懇談會的實踐困境，關(guān)鍵就在于從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民的雙重視角構(gòu)建正式規(guī)則，進一步深化村民的制度性參與。尤其是審批階段對村民參與的吸納，才能使民意真正進入決策視野，使治理效果更加貼近廣大村民的實際需求。

第三，執(zhí)行階段賦能多元，以能力建設(shè)提升治理效能。能力是解決問題的關(guān)鍵，解決問題的能力既來源于自身的建設(shè)，也來源于上級的賦予。鄉(xiāng)村治理在國家治理體系中的基礎(chǔ)性地位決定了治理重心下移的必要性，但與治理重心下移相對應(yīng)的是治理能力的賦予，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備與治理任務(wù)相匹配的能力。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要注重引導其他治理主體參與到治理過程中，鼓勵其他主體在治理決策中發(fā)揮作用。自治組織作為聯(lián)結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和廣大村民的紐帶，其能力建設(shè)的方向在于打通官民傳導鏈條，實現(xiàn)治理資源、信息的雙向流通。村民作為鄉(xiāng)村治理的主體和受益者，其能力建設(shè)則主要體現(xiàn)在自治意識和自治能力的提升上，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運行，同時積極調(diào)動村民參與到治理活動中來，在滿足自身利益訴求和實現(xiàn)自我價值的過程中推動鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。

第四， 評價階段轉(zhuǎn)變思路，以過程導向檢驗治理成效。X鎮(zhèn)鄉(xiāng)情懇談會的實踐困境表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與廣大村民對于治理成效的評價機制存在差異。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作機制以結(jié)果為導向，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理過程中更加注重具體問題的解決，注意力較少分配在過程之上。出于對治理成本和治理效率的考量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更愿意維持一種相對集中的決策和執(zhí)行模式。而影響村民參與熱情的因素并不只有最終的治理效果，還有村民自身對于治理過程的感知和參與程度。為此，應(yīng)該注重治理過程中尤其是執(zhí)行階段同其他治理主體間的協(xié)同，從而更好地引導和促進治理過程中的有效協(xié)作和參與。需要指出，評價機制的轉(zhuǎn)換并不意味著對治理結(jié)果的忽視，相反，過程導向的評價機制在注重推進治理過程協(xié)同的同時，還便于對治理的各個環(huán)節(jié)展開監(jiān)督，從而有助于實現(xiàn)更加公正、透明和有效的治理。

（三） 工具建構(gòu)，以技術(shù)嵌入增協(xié)同之效

以數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效、推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵路徑，同時也是推動鄉(xiāng)村治理由形式協(xié)同轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)協(xié)同的重要杠桿。在鄉(xiāng)村治理實踐中，要實現(xiàn)形式協(xié)同到實質(zhì)協(xié)同的路徑轉(zhuǎn)向，還可從數(shù)字技術(shù)的視角切入，借助技術(shù)嵌入的優(yōu)勢，拓展協(xié)同主體，優(yōu)化協(xié)同資源，為鄉(xiāng)村治理賦能增效。

第一， 以技術(shù)嵌入強化主體協(xié)同，激活鄉(xiāng)村內(nèi)生動力。數(shù)字技術(shù)的連接、聚合、開放等優(yōu)勢不僅能加強各治理主體的溝通和表達，還能以時空超鏈打破線下的束縛，推動傳統(tǒng)行政單向治理向多元系統(tǒng)治理的方式轉(zhuǎn)變?！?4〕具體而言，即依托數(shù)字技術(shù)構(gòu)建跨越時空限制的虛擬鄉(xiāng)村，將業(yè)已流失的中堅力量以在線化的方式再次吸納到治理過程來，讓在外人員能夠通過數(shù)字化平臺參與到家鄉(xiāng)的治理事務(wù)中，為鄉(xiāng)村治理提供智力支持與資源鏈接，即便治理主體身體不在場，也能達成參與在場，實現(xiàn)主體協(xié)同從線下到線上的延伸。

第二， 以技術(shù)嵌入強化信息協(xié)同，優(yōu)化治理資源配置。治理資源要素是影響農(nóng)村基層治理的“元問題”，能否保證治理資源的及時集聚和密切協(xié)作在很大程度上決定著治理工作的成敗?！?5〕形式協(xié)同模式下的治理資源配置基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一元視角，缺乏對其余治理主客體的需求關(guān)切，然而鄉(xiāng)村治理需求靈活多變，僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單一視角下的資源分配，易造成自上而下資源供給與自下而上治理需求的不相適配。相比傳統(tǒng)治理資源，數(shù)字技術(shù)在時空距離、表現(xiàn)形態(tài)等方面更具靈活性和便捷性。一方面，數(shù)字技術(shù)能夠使信息互聯(lián)互通，有助于破除多主體、跨部門協(xié)同的障礙，促進政府部門流程再造，提升協(xié)同治理的效率；另一方面，數(shù)字技術(shù)嵌入所形成的信息協(xié)同，有利于推動自上而下的資源供給與自下而上治理需求的有效結(jié)合，促進治理資源的在地調(diào)整，提升協(xié)同治理的效益。

五、 結(jié)語

鄉(xiāng)村治理處于國家治理體系的末梢，始終牽動著民生福祉和社會發(fā)展，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。本研究提出了“形式協(xié)同”的概念，并從形式協(xié)同的生成邏輯出發(fā)，同時借鑒X鎮(zhèn)“圍爐夜話”鄉(xiāng)情懇談會的實踐經(jīng)驗，探尋破除形式協(xié)同的關(guān)鍵要素和動力機制。研究認為，協(xié)同主體缺位、自治組織功能錯位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色越位三“位”合流共同造成了鄉(xiāng)村治理的形式協(xié)同。X鎮(zhèn)鄉(xiāng)情懇談會的案例表明，如果忽略對鄉(xiāng)村內(nèi)生動力機制的構(gòu)建，那么多元主體的在場依舊會陷入形式協(xié)同的窠臼。基于形式協(xié)同的生成邏輯和研究案例，形式協(xié)同的破解路徑具體可以從三個方面展開。一為主體建構(gòu)，通過明確各治理主體的角色定位，補齊缺位、糾正錯位、復原越位，奠定協(xié)同治理的主體基礎(chǔ)。二為機制建構(gòu)，通過構(gòu)建全鏈條參與機制，實現(xiàn)多治理主體互動在治理全過程、各環(huán)節(jié)的有效銜接，拓展協(xié)同治理的縱向維度。三為工具建構(gòu)，依托現(xiàn)代信息技術(shù)，拓展協(xié)同主體，優(yōu)化協(xié)同資源，為協(xié)同治理賦能增效。三者匯聚形成合力，方能破解鄉(xiāng)村治理中的形式協(xié)同難題，激活鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生動力。

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【責任編輯：董史烈】STUDIES ON PARTY AND GOVERNMENT

The Generation Logic and Resolution of “Formal Collaboration” in Rural Governance：A Study Based on the Analysis of the “Night Talk Around the Furnace” Consultation in X TownZHANG Li-WeiYIN Mei-Xing116

〔Abstract〕In the context of comprehensively promoting rural revitalization， collaborative governance is an effective choice to enhance the efficiency of rural governance. However， based on the governance practice in rural field， a phenomenon named “formal coordination” with limited governance effectiveness is observed， indicating a predominantly coordinated form. Research has found that the generation logic of formal collaboration lies in the absence of collaborative entities， misalignment of autonomous organizations and the offside of township governments. Taking the “Night Talk Around the Furnace” in X town as a study case， the article explains the concrete manifestation of formal collaboration. Based on theory and practice， breakthroughs can be made from the aspects of subject construction， mechanism construction， and tool construction. At the level of subject construction， the identity boundary and role orientation of collaborative bodies such as township governments， autonomous organizations and villagers should be clarified， and the basis of collaboration should be fixed by role orientation. At the level of mechanism construction， which is essential to start from the whole process and links of governance such as proposal， approval， implementation and evaluation， and participate in the whole chain to expand the dimension of collaboration. At the level of tool construction， it is important to start from the promotion and application of digital technology， give full play to the advantages of new governance resources， and increase the collaborative efficiency by embedding digital technology.

〔Key words〕Rural governance， Formal collaboration， Rural revitalization， Township consultation