重點產(chǎn)業(yè)政策能否有效治理產(chǎn)能過剩？

摘 要：重點產(chǎn)業(yè)政策是推動中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要政策工具，在現(xiàn)實中被廣泛使用，但關(guān)于其有效性卻始終無法達成共識。本文基于產(chǎn)能過剩治理視角，對中國重點產(chǎn)業(yè)政策的實際作用進行討論。本文選取“十一五”至“十四五”規(guī)劃中的重點產(chǎn)業(yè)政策作為依據(jù)，以2007—2022 年制造業(yè)上市公司作為樣本，探討了中國重點產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)產(chǎn)能過剩的影響，為合理運用產(chǎn)業(yè)政策提供思路借鑒，也為治理產(chǎn)能過剩提供政策啟示。研究發(fā)現(xiàn)：（1）重點產(chǎn)業(yè)政策能夠有效治理產(chǎn)能過剩，創(chuàng)新是重點產(chǎn)業(yè)政策化解企業(yè)產(chǎn)能過剩的影響渠道。（2）地方政府重點產(chǎn)業(yè)政策可以有效緩解產(chǎn)能過剩，但中央政府重點產(chǎn)業(yè)政策效果卻不明顯。（3）異質(zhì)性分析結(jié)果表明，重點產(chǎn)業(yè)政策對非國有企業(yè)和東部地區(qū)企業(yè)產(chǎn)能過剩的治理更具效力。

關(guān)鍵詞：重點產(chǎn)業(yè)政策；產(chǎn)能過剩；創(chuàng)新

DOI：10.19313/j.cnki.cn10-1223/f.20240905.003

一、引言

自改革開放以來，中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長。黨的二十大報告提出：“著力推進高質(zhì)量發(fā)展，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。”中國經(jīng)濟將不再是以高速增長為目標，而是通過調(diào)整經(jīng)濟的供給結(jié)構(gòu)、解決要素配置扭曲、提高全要素生產(chǎn)率等方面來實現(xiàn)質(zhì)的有效提升（王海成等，2023）。近年來，我國出現(xiàn)了較為嚴重和持續(xù)性的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象。2015 年12 月，中央經(jīng)濟工作會議將“去產(chǎn)能”確定為中國推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)之首，國務(wù)院《關(guān)于加快產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》強調(diào)市場資源配置和宏觀調(diào)控是化解產(chǎn)能過剩的合力。由此可見，政府將是調(diào)節(jié)市場供需平衡、通過合理的要素分配等方式實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的主要力量。從產(chǎn)業(yè)視角出發(fā)，探討政府是否能夠有效地實施供給干預(yù)、解決產(chǎn)能過剩問題具有理論和現(xiàn)實意義。

中國現(xiàn)階段主要依靠的是選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主體的產(chǎn)業(yè)政策模式，重點產(chǎn)業(yè)政策是實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策的重要手段（張莉等，2019）。自20 世紀80 年代末推行產(chǎn)業(yè)政策以來，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的作用效果一直飽受爭議。一方面，重e030ab90db9ab4f7c1486588ddd851a0f737cc316a9c8089f573548bf26c399e點產(chǎn)業(yè)政策能夠彌補市場失靈，政府幫忙甄選具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，從而促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級和帶來經(jīng)濟發(fā)展（林毅夫，2010；宋凌云和王賢彬，2013）。另一方面，重點產(chǎn)業(yè)政策具有選擇性干預(yù)的特點，帶有歧視性，既會破壞市場機制，又創(chuàng)造尋租空間。政府通過直接干預(yù)或間接扶持某些重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使資源從非重點行業(yè)向重點扶持行業(yè)傾斜，引致過度投資、重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩等問題（江飛濤和李曉萍，2018；張莉等，2019）。此外，還有學(xué)者認為某些特定的重點產(chǎn)業(yè)政策是解決產(chǎn)能過剩問題的主要政策工具，通過強制淘汰落后產(chǎn)能或強制關(guān)停產(chǎn)能（去產(chǎn)能），可以幫助產(chǎn)能過剩行業(yè)進行結(jié)構(gòu)調(diào)整（江飛濤，2021）。那么，重點產(chǎn)業(yè)政策究竟是加重產(chǎn)能過剩抑或是緩解產(chǎn)能過剩？重點產(chǎn)業(yè)政策能否讓市場協(xié)調(diào)供需均衡的機制有效運轉(zhuǎn)？

重點產(chǎn)業(yè)政策是主要針對特定產(chǎn)業(yè)實施的政策，具有一定的歧視性和排他性?，F(xiàn)階段文獻主要從宏觀制度層面討論了重點產(chǎn)業(yè)政策的作用機制（江飛濤和李曉萍，2018），然而，對重點產(chǎn)業(yè)政策如何影響微觀企業(yè)行為，已有文獻的論證還不夠充分。一方面，一些文獻雖然探討了重點產(chǎn)業(yè)政策對行業(yè)間資源配置和企業(yè)全要素生產(chǎn)率的影響（王海成等，2023；宋凌云和王賢彬，2013；張莉等，2019），但從產(chǎn)能過剩的視角對重點產(chǎn)業(yè)政策的作用效果進行討論的文獻還非常缺乏。另一方面，以往文獻鮮有從微觀企業(yè)層面論述中國產(chǎn)能過剩問題。大多數(shù)文獻從地區(qū)和行業(yè)層面運用產(chǎn)能利用率這一指標度量產(chǎn)能過剩（毛其淋和謝匯豐，2023；韓國高等，2011）。然而，從地區(qū)或行業(yè)層面考察產(chǎn)能過剩問題忽視了企業(yè)的異質(zhì)性，采用產(chǎn)能利用率來度量產(chǎn)能過剩本質(zhì)上回答的是“實際使用多少產(chǎn)能”的問題，并未涉及到“理論最優(yōu)產(chǎn)能是多少”的討論。除此以外，以往大多數(shù)文獻將重點產(chǎn)業(yè)政策作為整體進行討論，忽略了中國的產(chǎn)業(yè)政策具有多層級特點。事實上，中央和地方政府對產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同性并非高度一致，重點產(chǎn)業(yè)政策的有效性高度取決于中央和地方政府之間的互動。中央和地方各自的重點產(chǎn)業(yè)政策及其組合如何影響微觀企業(yè)的產(chǎn)能過剩仍然值得考究。

本文以中央和省級政府的“十一五”“十二五”“十三五”和“十四五”四個五年規(guī)劃中提及的重點產(chǎn)業(yè)為依據(jù)，利用2007—2022 年中國制造業(yè)上市公司數(shù)據(jù)，從微觀企業(yè)的角度系統(tǒng)地考察了重點產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)能過剩的影響及其作用機制。研究結(jié)果表明，重點產(chǎn)業(yè)政策能夠有效治理企業(yè)的產(chǎn)能過剩?？紤]到中國產(chǎn)業(yè)政策具有央地分權(quán)等多層級的架構(gòu)模式，央地各自的產(chǎn)業(yè)政策可能會對微觀企業(yè)的產(chǎn)能水平帶來不同的影響，有必要將二者進行區(qū)分。因此，本文進一步將重點產(chǎn)業(yè)政策劃分為中央和地方重點產(chǎn)業(yè)政策，探究其各自以及兩者的組合對企業(yè)產(chǎn)能過剩的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地方政府的重點產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)能過剩的治理更為有效，而中央政府的重點產(chǎn)業(yè)政策對化解企業(yè)產(chǎn)能過剩沒有影響。機制分析表明，企業(yè)的創(chuàng)新能力是重點產(chǎn)業(yè)政策緩解產(chǎn)能過剩的重要渠道。異質(zhì)性分析表明，重點產(chǎn)業(yè)政策對非國有企業(yè)和東部地區(qū)企業(yè)的產(chǎn)能過剩的治理作用更大。

本文的邊際貢獻主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，本文拓展了重點產(chǎn)業(yè)政策文獻的分析視角。已有文獻雖然對重點產(chǎn)業(yè)政策的作用進行了一定程度的探討，但大多集中在分析重點產(chǎn)業(yè)政策在宏觀地區(qū)層面的影響及其如何影響企業(yè)全要素生產(chǎn)率，鮮有文獻從治理產(chǎn)能過剩的視角對重點產(chǎn)業(yè)政策的影響進行考察，本文探討了中國重點產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)產(chǎn)能過剩的影響，彌補了已有文獻的不足。第二，本文估算出企業(yè)的理論最優(yōu)產(chǎn)能，測度出企業(yè)實際面臨的產(chǎn)能過剩情況，較好地克服產(chǎn)能利用率在微觀企業(yè)產(chǎn)能過剩問題研究中的適用缺陷，為完善中國企業(yè)產(chǎn)能過剩的測度提供了新視角。第三，不同于以往文獻將政府重點產(chǎn)業(yè)政策作為一個整體進行分析，本文區(qū)分中央和地方產(chǎn)業(yè)政策，研究央地重點產(chǎn)業(yè)政策的異同對產(chǎn)能過剩的影響并分析原因，為產(chǎn)業(yè)政策的制定中如何協(xié)調(diào)中央政府和地方政府關(guān)系提供了豐富的政策啟示。

本文其余部分安排如下：第二部分介紹中國產(chǎn)業(yè)政策的制度背景及文獻分析，并提出本文的研究假設(shè)；第三部分是對數(shù)據(jù)、變量和模型的介紹；第四部分是實證分析，并結(jié)合央地政策的差異，分析央地產(chǎn)業(yè)政策各自對產(chǎn)能過剩的影響以及機制檢驗；第五部分是異質(zhì)性分析；最后一部分是結(jié)論及政策建議。

二、文獻回顧與理論基礎(chǔ)

（一）中國重點產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)文獻

1. 中國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展背景

中國產(chǎn)業(yè)政策的實踐主要受到日本的啟發(fā)。二戰(zhàn)后日本的經(jīng)濟特征符合中國經(jīng)濟改革要建立“國家調(diào)控市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”的宏觀目標。日本經(jīng)濟在二戰(zhàn)后經(jīng)歷了戰(zhàn)后恢復(fù)期和高速的經(jīng)濟成長期，政府在經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)重要地位。日本經(jīng)濟政策體系主要分為競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策兩個層面，競爭政策以維護市場經(jīng)濟自由競爭秩序的反壟斷政策和中小企業(yè)政策為標準，產(chǎn)業(yè)政策則由政府推動特定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和協(xié)助企業(yè)進行管理實踐兩方面展開，兩種政策目標歸類為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和企業(yè)合理化政策（周叔蓮和楊沐，1988）。改革開放以來，中國的目標是建立以政府宏觀調(diào)控為前提的市場經(jīng)濟，因此，日本在處理政府與市場關(guān)系方面的經(jīng)驗獲得了中國各方的認同。出版于20世紀80 年代初期的《日本的產(chǎn)業(yè)政策》為日本產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟學(xué)研究提供了入門級的指引，《世界經(jīng)濟譯叢》摘譯了日本產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)方法、發(fā)展趨勢和政策效果。中國主要引入的是選擇性產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)理念，對于反映市場原則的競爭性政策并未重視。

產(chǎn)業(yè)政策在中國被廣泛使用，政府相繼出臺了大量文件，發(fā)展出形式多元、層級眾多、內(nèi)容復(fù)雜的龐大產(chǎn)業(yè)政策體系，為經(jīng)濟發(fā)展提供重要驅(qū)動力。中國產(chǎn)業(yè)政策主要經(jīng)歷了如下幾個發(fā)展階段：首先，在20 世紀80 年代，中國產(chǎn)業(yè)政策得到了初步嘗試。1989 年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》，是中國第一部以產(chǎn)業(yè)政策命名的政策文件。該文件指出要制定正確的產(chǎn)業(yè)政策、明確國民經(jīng)濟各個領(lǐng)域中支持和限制的重點，是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、進行宏觀調(diào)控的重要依據(jù)。其次，進入20 世紀90 年代，中國經(jīng)濟快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和體制改革進程加快，逐步構(gòu)建了一系列以市場經(jīng)濟體系為基礎(chǔ)的政策體系。1994 年，國務(wù)院頒布《90 年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，是中國第一部基于市場機制的產(chǎn)業(yè)政策。之后，國務(wù)院相繼頒布了《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》《水利產(chǎn)業(yè)政策》《當(dāng)前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》等，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整夯實基礎(chǔ)。隨后，中國產(chǎn)業(yè)政策在新世紀迎來了調(diào)整和強化階段。其中，政府放寬了對投資項目的審批權(quán)限，僅對重大項目和限制類項目進行核準，并通過《外商投資指導(dǎo)目錄》等不斷放寬外商投資制度。2005 年，國務(wù)院頒布《促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》，后續(xù)出臺了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，明確為投資項目劃分了三類目錄，從鼓勵、限制和淘汰層面為產(chǎn)業(yè)投資指明方向，從財稅、信貸、土地、進出口等方面制定政策。該目錄成為對市場資源配置的直接干預(yù)，也是在這一期間，選擇性產(chǎn)業(yè)政策得到強化。目前，中國經(jīng)濟已進入新發(fā)展階段，開始由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。國務(wù)院相繼頒布了《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《國務(wù)院關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》等文件，指明了中國產(chǎn)業(yè)政策要更加注重創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，強調(diào)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，政策體系逐漸向以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主體、功能性產(chǎn)業(yè)政策為輔助的體系轉(zhuǎn)變。

2. 中國產(chǎn)業(yè)政策的特點

產(chǎn)業(yè)政策可以從縱向和橫向兩個視角進行劃分?？v向產(chǎn)業(yè)政策指向特定產(chǎn)業(yè)，具有歧視性，也被稱為結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策。橫向產(chǎn)業(yè)政策為所有產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展環(huán)境，不具有歧視性，也被稱為功能性產(chǎn)業(yè)政策。中國產(chǎn)業(yè)政策具有以下特征：

第一，直接干預(yù)和限制競爭。一方面，地方政府主要通過目錄指導(dǎo)、市場準入、投資核準與強制產(chǎn)能退出等幾個方面對特定產(chǎn)業(yè)進行直接干預(yù)，從而改變重點產(chǎn)業(yè)和非重點產(chǎn)業(yè)之間的競爭情況。另一方面，地方政府以五年規(guī)劃為綱，運用土地出讓、財政補貼等政策工具將要素資源從非重點產(chǎn)業(yè)向重點產(chǎn)業(yè)傾斜（張莉等，2019）。重點產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上是結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策，政府鼓勵向一些產(chǎn)業(yè)或部門投資而不鼓勵向其他產(chǎn)業(yè)或部門進行投資（宋凌云和王賢彬，2013）。此外，產(chǎn)業(yè)政策通常保護和扶持大型企業(yè)（尤其是中央企業(yè)），通常政府制定有利于大型企業(yè)的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項目審批或核準條件，限制中小企業(yè)對大型企業(yè)市場地位的挑戰(zhàn)和競爭（項安波和張文魁，2013）。因此，產(chǎn)業(yè)政策具有直接影響產(chǎn)業(yè)資源配置的敏感性、選擇性和特惠性，在一定程度上有違市場經(jīng)濟本身的自由競爭原則。

第二，“多層級”模式。經(jīng)濟分權(quán)治理模式是產(chǎn)業(yè)政策多層級的前提。中國產(chǎn)業(yè)政策總體可以分為三個層次：第一層次為國務(wù)院頒布的產(chǎn)業(yè)政策；第二層次為國務(wù)院各部委頒布的產(chǎn)業(yè)政策；第三層次為各級地方政府及其部門頒布的產(chǎn)業(yè)政策。相比于其他發(fā)展型東亞國家的“兩層級”，即中央政府集權(quán)模式，中國產(chǎn)業(yè)政策集權(quán)與分權(quán)并行，中央和地方政府有特殊的分工方式。其中，擬定政策由中央政府負責(zé)，而政策的執(zhí)行方分別為諸多地方政府面對不同的產(chǎn)業(yè)與企業(yè)。在實施過程中，地方政府擁有較大的自主權(quán)，能夠根據(jù)當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢制定適合本地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策實施細則，表現(xiàn)為即使中央產(chǎn)業(yè)政策重點支持發(fā)展某一產(chǎn)業(yè)，地方政府也會予以取舍，進行選擇性支持。這也意味著“央地分權(quán)”模式會帶來不同主體的利益差異，地方政府和企業(yè)與中央政府進行博弈，在此之中可能會缺乏正確的信息渠道，甚或有不正確的信息傳遞（瞿宛文，2018）。中央和地方政府的政策目標在一定程度上存在差異，地方政府會更加關(guān)注本地企業(yè)能否在短期內(nèi)促進就業(yè)與產(chǎn)出，或順利進行外銷，而非事關(guān)長期戰(zhàn)略性的國際定位和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等問題。例如，中央可能會關(guān)心產(chǎn)能過剩問題，但地方政府缺乏動機去解決。

3. 產(chǎn)業(yè)政策的有效性

學(xué)術(shù)界對產(chǎn)業(yè)政策的范圍界定和有效性一直存在爭議。林毅夫等（2010）認為，相比發(fā)達國家，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家可配置的資源有限，而產(chǎn)業(yè)政策能集中有限資源幫助企業(yè)進入要素成本比較低的產(chǎn)業(yè)，降低交易費用、改善基礎(chǔ)設(shè)施和金融法治環(huán)境，從而加強企業(yè)的競爭優(yōu)勢。一些學(xué)者則認為，產(chǎn)業(yè)政策是政府出于經(jīng)濟發(fā)展或其他目的，對私人產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域進行選擇性干預(yù)和歧視性對待。政策對不同產(chǎn)業(yè)、不同企業(yè)的區(qū)別對待，會引致尋租成本居高不下。折中的觀點則認為，政府和產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)在市場機制不能充分發(fā)揮作用或市場失靈時再采取措施，發(fā)揮其完善市場制度的功能和作用。

從微觀層面檢驗產(chǎn)業(yè)政策的實際作用和效果可以為中國產(chǎn)業(yè)政策的未來發(fā)展提供方法和路徑。過往文獻從全要素生產(chǎn)率、創(chuàng)新和資源配置等多方面檢驗了產(chǎn)業(yè)政策的有效性（于明超和譚陽，2023；韓忠雪和高心儀，2023）。整體來看，地方重點產(chǎn)業(yè)政策對地方生產(chǎn)率有正向影響，但不同產(chǎn)業(yè)類型有明顯差異（宋凌云和王賢彬，2013）。產(chǎn)業(yè)政策通過競爭和創(chuàng)新補貼等政策機制能夠促進企業(yè)創(chuàng)新（余明桂，等2016；章元，等，2018；吳先明和馬子涵，2024）。張莉，等（2017）論證了重點產(chǎn)業(yè)政策對資源配置的影響，認為重點產(chǎn)業(yè)政策從總體上顯著提高了城市工業(yè)用地出讓的宗數(shù)和面積，但中央和地方產(chǎn)業(yè)政策對資源配置的影響程度存在差異。

（二）產(chǎn)能過剩的成因和度量方法

1. 產(chǎn)能過剩的成因

在國外文獻中，產(chǎn)能過剩往往被看作企業(yè)在市場中使用的一種策略性競爭手段。在市場主導(dǎo)資源配置的前提下，企業(yè)理性利用加劇產(chǎn)能過剩的投資行為向潛在市場競爭者發(fā)出強而有力的威脅信號，從而形成市場的進入壁壘（Hilke， 1984）。另一種情況發(fā)生在寡頭壟斷中，企業(yè)在共謀均衡的條件下處于產(chǎn)能過剩的狀態(tài)，起到對于潛在競爭者的威脅作用從而最終達到獲取商定的利潤之目的（Davidson et al.，1990）。然而，中國產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象不局限于市場經(jīng)濟中企業(yè)面臨的寡頭競爭和在位者競爭，還不斷出現(xiàn)于完全競爭市場和新興行業(yè)。在中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，政府起到了關(guān)鍵和決定性作用。雖然產(chǎn)能過剩可能在一定程度上是由于正常經(jīng)濟周期波動中供求關(guān)系相對不均衡所導(dǎo)致的，但非周期性因素也是造成產(chǎn)能過剩的重要原因。非周期性因素下的體制性產(chǎn)能過剩是中國面臨的現(xiàn)實情況，需要通過政策疏導(dǎo)來解決。

目前國內(nèi)學(xué)者主要從市場失靈和政府干預(yù)兩個層面闡釋了產(chǎn)能過剩的成因。市場失靈理論以“潮涌現(xiàn)象”為代表。潮涌現(xiàn)象是指發(fā)展中國家往往傾向于投資技術(shù)成熟、產(chǎn)品市場已經(jīng)存在、處在世界產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)，企業(yè)往往會對某一具有良好前景的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生共識。由于在信息不完全的情況下意味著“行業(yè)內(nèi)企業(yè)總數(shù)量”不確知，從而出現(xiàn)投資上的“潮涌現(xiàn)象”，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩（林毅夫，2007；林毅夫等，2010）。然而，該理論忽視了市場無法完全遵循信息對稱的條件假設(shè)，在中國，一些低利潤的夕陽行業(yè)也依然存在企業(yè)不斷擴張和涌入的現(xiàn)象，因此，市場失靈理論難以解釋中國非周期性的產(chǎn)能過剩問題。政府干預(yù)理論的支持者認為，中國在體制性轉(zhuǎn)軌過程中政府的不當(dāng)干預(yù)行為是產(chǎn)能過剩的根本原因。由于中央政府放權(quán)讓利和以考核GDP 增長為核心的官員政治晉升制度，這些因素導(dǎo)致地方政府的利益與地方經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)。誘使地方政府通過貨幣性的財政補貼和稅收優(yōu)惠、模糊的土地產(chǎn)權(quán)邊界、銀行預(yù)算軟約束等手段帶動企業(yè)投資，從而降低了企業(yè)投資成本，結(jié)果扭曲了企業(yè)投資行為，使得企業(yè)實際產(chǎn)能投資遠大于在當(dāng)前市場環(huán)境下企業(yè)利潤最大化時的最優(yōu)產(chǎn)能投資（耿強等，2011）。政府干預(yù)理論強調(diào)了政府與市場未能有效協(xié)作，市場協(xié)調(diào)供需均衡的機制不健全，在很大程度上削弱了市場信號對產(chǎn)能過剩的調(diào)節(jié)作用。

2. 產(chǎn)能過剩的度量方法

研究企業(yè)產(chǎn)能過剩問題首先要了解產(chǎn)能過剩的程度，也就是測量產(chǎn)能過剩。大部分文獻中選擇產(chǎn)能利用率（Capacity Utilization）作為產(chǎn)能過剩的反向替代來進行產(chǎn)能過剩的度量。然而，企業(yè)的產(chǎn)能利用率在現(xiàn)實中很難從數(shù)據(jù)中進行監(jiān)測和獲取，只能通過實地調(diào)查得到。除此以外，產(chǎn)能利用率這一指標事實上只測度了“實際使用多少產(chǎn)能”，并沒有考慮“理論最優(yōu)產(chǎn)能是多少”。為了解決這些問題，本文參考Aretz and Pope（2018）的方法，利用隨機前沿模型度量企業(yè)的產(chǎn)能過剩。Aretz and Pope（2018）的研究表明，產(chǎn)能過剩的程度可以被定義為理論最優(yōu)產(chǎn)能與安裝產(chǎn)能的差異。安裝產(chǎn)能可以被觀測，而理論最優(yōu)產(chǎn)能則可以通過企業(yè)的銷售額、運營和非運營成本、波動性、系統(tǒng)性風(fēng)險和無風(fēng)險收益率進行估計。這種方法不僅考慮了最優(yōu)理論產(chǎn)能的度量，而且在度量中考慮了市場需求等因素和企業(yè)真實信息集，因此，本文沿用這種度量方法估計企業(yè)層面的產(chǎn)能過剩。

（三）理論基礎(chǔ)和研究假說

重點產(chǎn)業(yè)政策的作用效果以及產(chǎn)能過剩的形成機理都存在爭議且十分復(fù)雜。一方面，產(chǎn)業(yè)政策可以緩解產(chǎn)能過剩。Aghion and Dewatripont（2015）運用工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)進行實證研究，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策促進市場形成競爭效應(yīng)，降低了產(chǎn)能過剩發(fā)生的概率。王賢彬等（2020）研究表明，產(chǎn)業(yè)政策彌補了市場失靈、提高了行業(yè)競爭力、增強了居民消費能力，有利于緩解產(chǎn)能過剩。曹亞軍和毛其淋（2020）研究發(fā)現(xiàn)，政府補貼在總體上提高了企業(yè)的產(chǎn)能利用率，生產(chǎn)率提高和出口規(guī)模擴張是重要的傳導(dǎo)機制。另一方面，產(chǎn)業(yè)政策直接干預(yù)市場，可能引發(fā)經(jīng)濟效率的扭曲現(xiàn)象，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。江飛濤等（2012）從理論的角度，指出在體制扭曲的背景下，地區(qū)對于投資的補貼性競爭是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩最為重要的原因。程俊杰（2015）利用全國層面分行業(yè)數(shù)據(jù)，選取稅收優(yōu)惠、貿(mào)易保護和財政補貼三種產(chǎn)業(yè)政策工具進行實證分析，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策是導(dǎo)致我國轉(zhuǎn)型時期產(chǎn)能過剩產(chǎn)生的重要原因?？茏趤淼龋?017）同樣采用全國層面分行業(yè)數(shù)據(jù)研究產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)能過剩的影響，發(fā)現(xiàn)鼓勵類政策會導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。

產(chǎn)能過剩本質(zhì)上是微觀層面安裝產(chǎn)能和理論最優(yōu)產(chǎn)能之間的差異，一切能夠提高企業(yè)生產(chǎn)效率和競爭力的微觀機制都可能使產(chǎn)能過剩的問題得到緩解（饒品貴和巫琴，2022）。因此，企業(yè)的創(chuàng)新行為可能成為化解產(chǎn)能過剩的重要渠道。重點產(chǎn)業(yè)政策通常包括對研發(fā)的支持，如財政補貼、稅收優(yōu)惠等，可以激勵企業(yè)投入更多資源進行技術(shù)研發(fā)，開發(fā)新產(chǎn)品和新技術(shù)。通過創(chuàng)新，企業(yè)可以提升生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量，減少單位產(chǎn)能的過剩，同時滿足市場對高質(zhì)量產(chǎn)品的需求。重點產(chǎn)業(yè)政策通過支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)資源向高附加值、高技術(shù)含量的領(lǐng)域集中，從而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少低端產(chǎn)能的過剩。因此，產(chǎn)業(yè)政策有可能通過促進企業(yè)創(chuàng)新使得企業(yè)產(chǎn)能過剩得到治理。然而，產(chǎn)業(yè)政策還可能會引發(fā)企業(yè)通過購置設(shè)備、開設(shè)新廠、兼并收購等行為擴大企業(yè)規(guī)模。如果產(chǎn)業(yè)政策過于強調(diào)擴大生產(chǎn)而忽略市場需求和技術(shù)升級，企業(yè)可能會在缺乏充分市場調(diào)研的情況下盲目擴大生產(chǎn)能力，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。因此，產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)產(chǎn)能過剩的最終影響是不確定的，我們提出以下兩個有待檢驗的研究假說：

假說1：重點產(chǎn)業(yè)政策通過促進企業(yè)擴大生產(chǎn)加重企業(yè)產(chǎn)能過剩。

假說2：重點產(chǎn)業(yè)政策通過創(chuàng)新渠道緩解企業(yè)產(chǎn)能過剩。

三、數(shù)據(jù)和實證模型

（一）樣本

聚焦于制造業(yè)，本文考察“十一五”“十二五”“十三五”和“十四五”規(guī)劃期間重點產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)產(chǎn)能過剩的影響。其中，產(chǎn)能過剩指標的計算方法參考Aretz and Pope（2018），利用隨機前沿模型估計企業(yè)的理論產(chǎn)能，以安裝產(chǎn)能（固定資產(chǎn)原值）和最優(yōu)理論產(chǎn)能的差異來衡量企業(yè)的產(chǎn)能過剩水平。參考張莉等（2017）的方法，本文通過手工收集中央和31 個省市自治區(qū)的“十一五”“十二五”“十三五”和“十四五”等四個五年規(guī)劃期所提到的重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)，以此來衡量重點產(chǎn)業(yè)政策。企業(yè)層面的數(shù)據(jù)來源于中國經(jīng)濟金融研究數(shù)據(jù)庫（CSMAR），樣本年份為2007—2022 年。為了消除極端值的影響，本文對連續(xù)變量進行了上下5%的縮尾處理。

（二）變量

1. 產(chǎn)能過剩的計算

以往文獻常常使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）和隨機前沿模型（SFA）來度量微觀效率，前者為非參數(shù)方法，后者為參數(shù)方法。本文利用隨機前沿模型，參考Aretz and Pope（2018）的做法，測算企業(yè)產(chǎn)能過剩程度。隨機前沿模型的優(yōu)勢在于：第一，SFA 模型將產(chǎn)出分解為生產(chǎn)函數(shù)（成本函數(shù)）、隨機因素以及無效率項三部分，充分考慮了隨機因素，避免了將這些隨機誤差錯誤地計入到求解的產(chǎn)能過剩中。由于產(chǎn)能過剩受不確定因素影響較大，所以SFA 等參數(shù)方法較DEA 等非參數(shù)方法在研究發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家的效率問題時更具優(yōu)勢，也更適用于測度中國企業(yè)的產(chǎn)能過剩程度。第二，SFA 模型能夠平等對待每個樣本并充分利用每個樣本的信息，計算結(jié)果不易受極端值的影響，結(jié)合遞歸方法進行估計，能夠?qū)崟r計算出產(chǎn)能過剩情況，使得指標穩(wěn)定且合理（余靖雯等，2022）。

企業(yè)i在t時的安裝產(chǎn)能-Ki，t代表當(dāng)時企業(yè)的固定資產(chǎn)存量，由理論最優(yōu)產(chǎn)能K*i，t和產(chǎn)能過剩ξi，t兩部分組成：

-Ki，t= K*i，tξi，t（1）

其中，理論最優(yōu)產(chǎn)能K*i，t 是指在企業(yè)價值最大化下企業(yè)理論上擁有的最優(yōu)產(chǎn)能數(shù)量；產(chǎn)能過剩ξi，t則反映了安裝產(chǎn)能與理論最優(yōu)產(chǎn)能之間的差距。由于投資的不可逆性或撤資成本高昂，當(dāng)安裝產(chǎn)能大于理論最優(yōu)產(chǎn)能時，企業(yè)很難立刻縮小產(chǎn)能；反之，當(dāng)安裝產(chǎn)能小于理論最優(yōu)產(chǎn)能時，企業(yè)可以迅速地增加投資。因此，設(shè)定ξi，t ∈ [1， ∞），意味著-Ki，t ≥ K*i，t ，安裝產(chǎn)能-Ki，t恒大于等于理論最優(yōu)產(chǎn)能K*i，t 。對（1）式兩邊取自然對數(shù)得：

其中，ui，t ≡ ln（ξi，t） ≥ 0。假設(shè)理論最優(yōu)產(chǎn)能的自然對數(shù)ln（K*i，t）是關(guān)于一些因素、固定效應(yīng)以及干擾項vi，t的線性函數(shù)，那么（2）式可以進一步改寫為：

其中，αk行業(yè)固定效應(yīng)，Xi，t為一系列決定理論最優(yōu)產(chǎn)能的因素， β為參數(shù)向量，vi，t～N（0， σ2v）。εi，t ≡vi，t + ui，t為復(fù)合干擾項。產(chǎn)能過剩對數(shù)項ui，t服從截斷型半正態(tài)分布，即ui，t～N+（γZi，t，σ2u），其中Zi，t為一系列影響產(chǎn)能過剩的因素，γ為參數(shù)向量。

使用極大似然方法對式（3）進行估計，直接估計出來的結(jié)果是復(fù)合干擾項εi，t，并非產(chǎn)能過剩對數(shù)項ui，t。按照隨機前沿模型相關(guān)文獻的慣常做法，定義u*i，t = εi，tσ2u+γ'Zi，tσ2v/σ2u+σ2v以及σ*i，t =σuσv/根號下σ2u+σ2v，從而可以得到產(chǎn)能過剩對數(shù)項的條件期望ui，t：

其中，n（. ）和N（. ）分別為標準正態(tài)分布概率密度函數(shù)和累積分布函數(shù)。結(jié)合Xi，t、Zi，t以及模型的參數(shù)，利用估計窗[0， t]，使用遞歸的方法估計。估計t 期的模型時僅使用t 期及t 期之前的樣本，能夠確保ui，t實時地反映出企業(yè)當(dāng)前產(chǎn)能過剩狀況，且不會受到未來數(shù)據(jù)的影響。

2. 重點產(chǎn)業(yè)政策

借鑒張莉等（2017）的方法，本文基于中央政府和各省級政府每五年發(fā)布一次的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，篩選出31 個省市自治區(qū)“十一五”規(guī)劃、“十二五”規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃和“十四五”規(guī)劃期間產(chǎn)業(yè)政策涉及的重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)。具體的處理方法如下：在五年規(guī)劃提到的產(chǎn)業(yè)中，部分產(chǎn)業(yè)會冠以“重點扶持”“支柱產(chǎn)業(yè)”“優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)”等詞語引導(dǎo)，這類產(chǎn)業(yè)都視為未來五年規(guī)劃中政策重點支持產(chǎn)業(yè)，否則視為非重點支持產(chǎn)業(yè)。同時，由于中央政府及各省級政府五年規(guī)劃大綱中提及的產(chǎn)業(yè)名稱不盡相同，為了與國民經(jīng)濟行業(yè)保持一致，結(jié)合已有文獻對上市公司產(chǎn)業(yè)政策的研究，本文采用證監(jiān)會2001 年發(fā)布的《上市公司行業(yè)分類指引》，對提及的產(chǎn)業(yè)進行標準化分類。

3. 控制變量

根據(jù)已有文獻，本文選擇企業(yè)規(guī)模（Size）、資產(chǎn)負債率（Leverage）、資產(chǎn)收益率（ROA）、存貨周轉(zhuǎn)率（Turnover）、總資產(chǎn)增長率（Growth）作為控制變量。企業(yè)規(guī)模（Size）為總資產(chǎn)的自然對數(shù)。由于規(guī)模經(jīng)濟，企業(yè)規(guī)模優(yōu)勢有利于提高資源利用率，降低生產(chǎn)成本，提高最優(yōu)理論產(chǎn)能，緩解產(chǎn)能過剩。資產(chǎn)負債率（Leverage）為總負債占總資產(chǎn)的比重。財務(wù)杠桿越高，越難以進行提升產(chǎn)能利用率的要素投入，產(chǎn)能過剩越嚴重。資產(chǎn)收益率（ROA）為企業(yè)凈利潤占總資產(chǎn)的比重，反映企業(yè)的盈利能力。存貨周轉(zhuǎn)率（Turnover）為營業(yè)成本除以期初和期末的存貨平均額，反映企業(yè)的營運能力。總資產(chǎn)增長率（Growth）為期間總資產(chǎn)變動值除以期初和期末總資產(chǎn)的平均值，反映企業(yè)的成長能力。盈利能力強、存貨周轉(zhuǎn)快、成長較快的企業(yè)，經(jīng)營效益較好，產(chǎn)能過剩水平較低。

為檢驗產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)能過剩的影響，本文構(gòu)建如下計量模型：

COi，t= α+ βIMPi，t+ γXi，t+ λi+ μt+ εi，t（5）

在模型中，下標i代表企業(yè)，t代表年份。其中COi，t為企業(yè)的產(chǎn)能過剩指標。IMPi，t為重點產(chǎn)業(yè)政策虛擬變量，若該行業(yè)為中央或省級政府五年規(guī)劃中的重點支持行業(yè)，則賦值為1，否則為0。本文主要關(guān)注的參數(shù)是β，它衡量了重點產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)產(chǎn)能過剩的影響。Xi，t為一系列控制變量，主要包括企業(yè)規(guī)模（Size）、資產(chǎn)負債率（Leverage）、資產(chǎn)收益率（ROA）、存貨周轉(zhuǎn)率（Turnover）、總資產(chǎn)增長率（Growth）。λi和μt分別為企業(yè)固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)。εi，t表示隨機誤差項，回歸的標準誤在企業(yè)層面進行聚類調(diào)整。

表2 展示了主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。從結(jié)果中不難發(fā)現(xiàn)，企業(yè)產(chǎn)能過剩的平均值為0.037。根據(jù)產(chǎn)能過剩指標的測算方法，制造業(yè)企業(yè)的安裝產(chǎn)能比理論產(chǎn)能平均要高3.7%。重點支持行業(yè)的均值為0.695，這表明約有69.5%的企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)政策的重點支持行業(yè)中，說明重點產(chǎn)業(yè)政策覆蓋范圍較廣，是政府干預(yù)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)調(diào)整的重要手段。其余變量分布均在合理范圍之內(nèi)。

四、實證結(jié)果與討論

（一）基準回歸結(jié)果

表3 報告了本文的基準回歸結(jié)果。其中，第（1）—（2）列為重點產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)產(chǎn)能過剩的估計結(jié)果。第（1）列沒有加入任何控制變量，第（2）列加入控制變量，兩列均控制了年份固定效應(yīng)和企業(yè)固定效應(yīng)。回歸結(jié)果顯示，解釋變量IMP 的估計系數(shù)均在10%的水平下顯著為負，表明其他因素不變，相比于非重點支持產(chǎn)業(yè)，重點支持產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)產(chǎn)能過剩更低。聯(lián)系前文的理論分析和研究假說，這一實證結(jié)果表明重點產(chǎn)業(yè)政策的“創(chuàng)新效應(yīng)”可能強于“擴張效應(yīng)”。重點產(chǎn)業(yè)政策鼓勵企業(yè)創(chuàng)新，促使企業(yè)降低生產(chǎn)成本和產(chǎn)品升級，這有助于提升企業(yè)的最優(yōu)理論產(chǎn)能，緩解企業(yè)產(chǎn)能過剩。

第（2）列中控制變量的估計結(jié)果顯示，資產(chǎn)收益率（ROA）和總資產(chǎn)增長率（Growth）的估計系數(shù)顯著為負，資產(chǎn)負債率（Leverage）的估計系數(shù)顯著為正，企業(yè)規(guī)模（Size）的估計系數(shù)則不顯著。這說明盈利能力越高的企業(yè)產(chǎn)能過剩水平越低；資產(chǎn)負債率越高的企業(yè)的產(chǎn)能過剩水平越高。

（二）央地重點產(chǎn)業(yè)政策

在經(jīng)濟分權(quán)治理模式下，我國重點產(chǎn)業(yè)政策具有多層級特點。中央政府進行重點產(chǎn)業(yè)政策的頂層設(shè)計，地方政府負責(zé)實施，在實施過程中有較大自主權(quán)。在以中央重點產(chǎn)業(yè)政策為綱的同時，地方政府會根據(jù)當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢，對中央重點產(chǎn)業(yè)政策進行取舍，制定適合本地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。因此，為更好解決產(chǎn)業(yè)政策的有效邊界問題，需要將中央產(chǎn)業(yè)政策和地方產(chǎn)業(yè)政策加以區(qū)分。本文將重點產(chǎn)業(yè)政策分為“央地支持”“地方支持（中央不支持）”和“中央支持（地方不支持）”三類，在基準回歸模型（5）的基礎(chǔ)上設(shè)計以下模型進行檢驗：

COi，t= α+ β1IMPgsi，t+ β2IMPsi，t+ β3IMPgi，t+ γXi，t+ λi+ μt+ εi，t（6）

其中，IMPgs 表示“央地支持”重點產(chǎn)業(yè)虛擬變量，賦值方法為若企業(yè)所在行業(yè)同時屬于中央政府和省級地方政府的重點支持產(chǎn)業(yè)，且在政策實施的年份范圍內(nèi)賦值為1，否則為 0；IMPs 表示“地方支持（中央不支持）”重點產(chǎn)業(yè)虛擬變量，賦值方法為若企業(yè)所在行業(yè)僅是省級重點支持產(chǎn)業(yè)而不是中央重點支持產(chǎn)業(yè)，且在政策實施的年份范圍內(nèi)賦值為1，否則為 0；IMPg 表示“中央支持（地方不支持）”重點產(chǎn)業(yè)虛擬變量，賦值方法為若企業(yè)所在行業(yè)不是省級重點支持產(chǎn)業(yè)而是中央重點支持產(chǎn)業(yè)，且在政策實施的年份范圍內(nèi)賦值為1，否則為0。

表3 中第（3）和（4）列展示了央地產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)產(chǎn)能過剩影響的回歸結(jié)果。第（3）列沒有加入任何控制變量，第（4）列加入控制變量，兩列均控制了年份固定效應(yīng)和企業(yè)固定效應(yīng)?；貧w結(jié)果顯示，解釋變量IMPs 在5%的顯著性水平下顯著為負，而IMPg 和IMPgs 則不顯著。這表明，地方政府的重點產(chǎn)業(yè)政策在緩解企業(yè)產(chǎn)能過剩方面具有更顯著的效果。相比于中央政府，地方政府對本地企業(yè)的偏好和需求更了解，設(shè)計的產(chǎn)業(yè)政策更有利于企業(yè)創(chuàng)新，從而緩解企業(yè)產(chǎn)能過剩?！把氲刂С帧钡闹攸c產(chǎn)業(yè)政策并沒有化解企業(yè)的產(chǎn)能過剩。對這個結(jié)果可能的解釋是，由于地方政府要配合和追隨中央政府的政策，難以真正根據(jù)本地偏好和需求自行規(guī)劃，從而無法發(fā)揮重點產(chǎn)業(yè)政策的作用。上述結(jié)果都體現(xiàn)了地方政府在緩解產(chǎn)能過剩方面起到的關(guān)鍵作用。

（三）穩(wěn)健性檢驗

上文考慮的是當(dāng)期重點產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)產(chǎn)能過剩的影響。然而，重點產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)能過剩的影響可能具有滯后性，因此本文還考慮了滯后一期的重點產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)能過剩的影響，回歸結(jié)果如表4 第（1）列所示。IMP 滯后一期的估計系數(shù)為-0.004 1，并在1%的水平下顯著，無論是從估計系數(shù)的大小還是顯著性程度來看，都沒有對本文的結(jié)論產(chǎn)生影響。此外，由于新冠疫情是較為特殊的時期，可能會對企業(yè)的行為決策造成很大影響，本文剔除疫情后即2020 年以后的樣本進行分析，結(jié)果如表4 第（2）列所示。重點產(chǎn)業(yè)政策變量（IMP）同樣在10%的顯著性水平下為負。這表明，在非疫情的正常經(jīng)濟周期中，重點產(chǎn)業(yè)政策同樣對產(chǎn)能過剩具有重要的化解作用。最后，企業(yè)產(chǎn)能過剩水平可能還與其所屬地區(qū)有很大關(guān)系，地區(qū)層面的因素可能會導(dǎo)致本文的估計有偏差，因此我們還在基準回歸的基礎(chǔ)上控制了省份—年份固定效應(yīng)，減少地區(qū)層面因素對本文估計的影響，結(jié)果如表4 第（3）列所示。加入省份—年份固定效應(yīng)后，重點產(chǎn)業(yè)政策變量（IMP）的估計系數(shù)為-0.005，在1%的顯著性水平下為負，與基準回歸結(jié)果一致。這些結(jié)果都表明，本文的研究發(fā)現(xiàn)具有較好的穩(wěn)健性。

（四）影響機制檢驗

正如前文理論分析和研究假設(shè)闡述，本文提出重點產(chǎn)業(yè)政策可能通過擴張渠道加劇企業(yè)產(chǎn)能過剩，也可能通過創(chuàng)新渠道緩解企業(yè)產(chǎn)能過剩，重點產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)產(chǎn)能過剩的凈影響取決于上述兩種效應(yīng)的相對大小。實證結(jié)果顯示重點產(chǎn)業(yè)政策有助于緩解企業(yè)產(chǎn)能過剩，即創(chuàng)新渠道的正向作用可能大于企業(yè)擴張的負面作用。本文以企業(yè)R&D 投入衡量創(chuàng)新水平，并構(gòu)建以下模型對創(chuàng)新渠道進行檢驗。

RDi，t= α+ βIMPi，t+ γXi，t+ λi+ μt+ εi，t（7）

COi，t= α+ β1RDi，t+ β2IMPi，t+ γXi，t+λi+μt+εi，t （8）

表5 第（1）和第（2）列匯報了以R&D 投入（RD）為被解釋變量、重點產(chǎn)業(yè)政策為解釋變量的回歸結(jié)果。第（1）列沒有加入控制變量，第（2）列加入控制變量，重點產(chǎn)業(yè)政策的估計系數(shù)顯著為正，表明其他因素不變，平均而言，受產(chǎn)業(yè)政策重點支持企業(yè)的R&D 投入顯著高于非重點企業(yè)，這也證實了產(chǎn)業(yè)政策能夠促進重點支持行業(yè)的創(chuàng)新，同理論分析一致。第（3）列和第（4）列匯報了以企業(yè)產(chǎn)能過剩為被解釋變量、重點產(chǎn)業(yè)政策和R&D 投入為解釋變量的回歸結(jié)果。第（3）列沒有加入控制變量，第（4）列加入控制變量，結(jié)果發(fā)現(xiàn)重點產(chǎn)業(yè)政策（IMP）變得不再顯著，R&D 投入（RD）的估計系數(shù)在1%的顯著性水平下顯著為負。這些結(jié)果表明，鼓勵創(chuàng)新是重點產(chǎn)業(yè)政策緩解微觀企業(yè)產(chǎn)能過剩的重要渠道。

五、異質(zhì)性分析

（一）企業(yè)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)

考慮到我國的產(chǎn)權(quán)制度安排，本文進一步區(qū)分國有產(chǎn)權(quán)與非國有產(chǎn)權(quán)，考察不同產(chǎn)權(quán)屬性下央地產(chǎn)業(yè)政策異同對企業(yè)產(chǎn)能過剩的影響。從表6 第（1）列和第（2）列可以看出，相比于國有企業(yè)，非國有企業(yè)的系數(shù)絕對值更大更顯著，表明重點產(chǎn)業(yè)政策對非國有企業(yè)的產(chǎn)能過剩的治理更具效果。之所以出現(xiàn)這一結(jié)果，可能是因為：第一，民營企業(yè)作為中國經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，無論是在債券融資還是股權(quán)融資方面都面臨融資約束。在這種情況下，產(chǎn)業(yè)政策對鼓勵行業(yè)的信貸和稅收資源支持等，更能夠緩解民營企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新面臨的資源約束，激勵民營企業(yè)的創(chuàng)新活動，進而緩解產(chǎn)能過剩。第二，相對于民營企業(yè)，國有企業(yè)政府干預(yù)和管理層激勵機制也可能削弱產(chǎn)業(yè)政策激勵對其技術(shù)創(chuàng)新的影響。國有企業(yè)的高管大部分是政府直接任命的，這可能導(dǎo)致他們的行為更多地是對政府而非對企業(yè)負責(zé)，管理者的風(fēng)險偏好和風(fēng)險承擔(dān)水平較低，創(chuàng)新活動對產(chǎn)業(yè)政策激勵不敏感（余明桂等，2016）。

表6 第（3）列和第（4）列的結(jié)果顯示，地方政府重點產(chǎn)業(yè)政策變量（IMPs）的估計系數(shù)顯著為負，“央地支持”重點產(chǎn)業(yè)政策變量和中央政府重點產(chǎn)業(yè)政策變量（IMPgs 和IMPg）均不顯著，與基準回歸結(jié)果保持一致，表明地方政府的重點產(chǎn)業(yè)政策更有效地化解非國有企業(yè)的產(chǎn)能過剩。

（二）地區(qū)分布、重點產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)能過剩

本文根據(jù)企業(yè)的地區(qū)分布對樣本進行東部和中西部地區(qū)的劃分，探究不同地區(qū)內(nèi)，重點產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)產(chǎn)能過剩的影響。表7 的第（1）列和第（3）列中，東部地區(qū)子樣本的IMP 估計系數(shù)在5%水平下顯著為負，而中西部地區(qū)的系數(shù)不顯著。這表明，東部地區(qū)的重點產(chǎn)業(yè)政策在緩解企業(yè)產(chǎn)能過剩方面更為有效?？赡茉蛟谟谥攸c產(chǎn)業(yè)政策更符合東部地區(qū)的比較優(yōu)勢，且東部地區(qū)有更高的市場化程度（余明桂等，2016）和政府效率（張莉等，2019）。

六、研究結(jié)論與政策啟示

自我國20 世紀80 年代開始推行產(chǎn)業(yè)政策以來，產(chǎn)業(yè)政策逐漸成為我國推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要政策工具，但產(chǎn)業(yè)政策的有效性卻始終充滿爭議。本文利用“十一五”至“十四五”規(guī)劃中關(guān)于重點產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容和微觀企業(yè)數(shù)據(jù)，考察了重點產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)產(chǎn)能過剩的影響和傳導(dǎo)渠道，主要得到以下結(jié)論：（1）產(chǎn)業(yè)政策能夠有效治理產(chǎn)能過剩，創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)政策緩解產(chǎn)能過剩的重要傳導(dǎo)機制。（2）地方政府的重點產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)能過剩具有顯著的緩解作用，中央政府重點產(chǎn)業(yè)政策的影響則不顯著。（3）異質(zhì)性分析結(jié)果表明，重點產(chǎn)業(yè)政策對非國有企業(yè)和東部地區(qū)企業(yè)產(chǎn)能過剩的治理更具效果。

本文的實證發(fā)現(xiàn)具有重要的政策啟示：

首先，要注重產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策，利用創(chuàng)新消化結(jié)構(gòu)性過剩產(chǎn)能。當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟存在供需不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾，產(chǎn)品與服務(wù)的升級嚴重落后于消費結(jié)構(gòu)和消費需求的升級，要堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，形成新的供給和需求。在“中國制造2025”和“互聯(lián)網(wǎng)+”等變革創(chuàng)新的背景下，通過創(chuàng)新推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，強化技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、工藝創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，以新增優(yōu)勢產(chǎn)能擠出新增過剩產(chǎn)能，優(yōu)化存量產(chǎn)能結(jié)構(gòu)，以新的有效供給帶動新需求；通過技術(shù)進步和技術(shù)創(chuàng)新，不斷提升產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的附加值，從而替代高端進口產(chǎn)品消化部分產(chǎn)能；注重創(chuàng)新帶動的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)和布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

其次，正確處理中央政府與地方政府的關(guān)系，促進產(chǎn)業(yè)合理布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。地方政府在獲取本地企業(yè)信息上具有優(yōu)勢，根據(jù)本地企業(yè)需求對產(chǎn)業(yè)政策進行更為合理的規(guī)劃和設(shè)計。中央政府在制定整體區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略時，要充分發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢，促使地方政府因地制宜地發(fā)揮重點產(chǎn)業(yè)政策的作用。

最后，政府要繼續(xù)加大金融、財政稅收等各方面改革，逐步消除民營企業(yè)在信貸、財稅、市場進入等方面的政策劣勢，激發(fā)民營企業(yè)創(chuàng)新活力，提高產(chǎn)業(yè)政策的有效性。企業(yè)是最重要的市場主體，是國民經(jīng)濟的細胞。改革開放以來，民營企業(yè)的發(fā)展在中國經(jīng)濟增長中起到了重要作用。然而，相對于國有企業(yè)，民營企業(yè)面臨著嚴重的融資約束，使民營企業(yè)創(chuàng)新活動長期無法得到可靠的保障。與此同時，民營企業(yè)在項目資格審批、市場進入等方面遭受到嚴重的政策歧視，使民營企業(yè)缺乏發(fā)展機會，這大大降低了其技術(shù)創(chuàng)新積極性。當(dāng)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策在信貸、稅收、政府補貼和市場進入機會方面的激勵時，相對于國有企業(yè)，民營企業(yè)更能迅速抓住機會，提高自身技術(shù)創(chuàng)新水平。因此，繼續(xù)消除民營企業(yè)在信貸、財稅、市場進入等方面的政策歧視，對于提高民營企業(yè)創(chuàng)新水平，進而推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和中國經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

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〔執(zhí)行編輯：周冬〕

作者感謝國家自然科學(xué)基金項目（71973017）和北京外國語大學(xué)卓越人才支持計劃的資助。