城市更新重塑空間格局 賦能新質(zhì)生產(chǎn)力高質(zhì)量發(fā)展

摘 要：城市更新是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的基礎(chǔ)保障和重要路徑。為充分釋放城市存量資源的內(nèi)在潛力，強(qiáng)化其對(duì)新質(zhì)生產(chǎn)力的支撐和賦能作用，本文建議在實(shí)施城市更新行動(dòng)中進(jìn)一步優(yōu)化生產(chǎn)力布局、創(chuàng)新生產(chǎn)要素配置方式、充分挖掘存量住房資源、塑造創(chuàng)新型公共空間，構(gòu)建存量資源利用評(píng)估體系，在保障城市可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)助力新質(zhì)生產(chǎn)力的高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新質(zhì)生產(chǎn)力；城市更新；存量資源

一、存量時(shí)代下的城市更新蘊(yùn)含巨大潛力

（一）城市在全球生產(chǎn)力發(fā)展中扮演重要角色

城市在全球生產(chǎn)力發(fā)展中扮演著至關(guān)重要的角色。在人口分布上，城市地區(qū)通常聚集了一個(gè)國家大部分的人口。聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前全球約有55%以上的人口生活在城市，且這一比例預(yù)計(jì)到2050年將增加到68%，凸顯了城市人口不斷集中的趨勢。同時(shí)，城市地區(qū)也貢獻(xiàn)了大部分的經(jīng)濟(jì)總量。隨著大量的人力、物力和財(cái)力不斷向城市聚集，促進(jìn)了生產(chǎn)力與科學(xué)技術(shù)的提升，城市作為創(chuàng)新的搖籃，匯聚了大量的科研機(jī)構(gòu)、高等教育機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)，為新質(zhì)生產(chǎn)力的孵化提供了良好環(huán)境，推動(dòng)著全球生產(chǎn)力和技術(shù)的不斷進(jìn)步。此外，城市還是國際貿(mào)易和金融交易的中心，全球四大證券交易所均位于城市地區(qū)，其不僅在規(guī)模和交易量上占據(jù)重要地位，還在全球金融市場中扮演著關(guān)鍵角色，影響力輻射全球金融市場，進(jìn)一步凸顯了城市在全球貿(mào)易和金融體系中的核心地位。

（二）城市存量資源是新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的基石

城市作為科技、教育、文化中心，吸引了大量專業(yè)人才，同時(shí)也集聚了眾多高等教育機(jī)構(gòu)，為新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展提供人才支持，也為各行業(yè)的持續(xù)發(fā)展增添動(dòng)力。同時(shí)，城市擁有現(xiàn)代化交通運(yùn)輸系統(tǒng)、先進(jìn)的信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施以及完善的市政服務(wù)等，為創(chuàng)新企業(yè)和科技公司提供了高效便捷的環(huán)境，加速了新產(chǎn)品、新技術(shù)的研發(fā)和推廣。城市龐大的市場規(guī)模和旺盛的消費(fèi)需求，為新質(zhì)生產(chǎn)力的應(yīng)用提供了廣闊的市場空間。城市中消費(fèi)者多樣化和個(gè)性化的需求，進(jìn)一步刺激企業(yè)創(chuàng)新并不斷生產(chǎn)高質(zhì)量產(chǎn)品來滿足消費(fèi)者需求。此外，城市還聚集了大量的金融資本和風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)，為創(chuàng)新企業(yè)提供了融資和資金支持，促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和壯大。

（三）城市更新是新質(zhì)生產(chǎn)力提升的重要路徑

城市更新作為推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展的重要手段，對(duì)于新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展具有重要意義。城市更新帶來城市空間的更新與優(yōu)化，通過持續(xù)完善城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和建筑物，使城市環(huán)境更加現(xiàn)代化、宜居化，為新技術(shù)的引入和應(yīng)用提供了更廣闊的場所。同時(shí)，城市更新也在不斷促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的更新與升級(jí)。通過淘汰落后產(chǎn)能、重新規(guī)劃土地利用、吸引新興產(chǎn)業(yè)入駐、提升城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)了新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展。此外，城市更新還關(guān)注勞動(dòng)者的技能提升與職業(yè)發(fā)展。城市更新的實(shí)施不僅創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，還為勞動(dòng)者提供了技能培訓(xùn)和再教育的機(jī)會(huì)，幫助其適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)的需求，提高了整體勞動(dòng)力素質(zhì)，為新質(zhì)生產(chǎn)力的提升奠定了堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。

二、城市更新賦能新質(zhì)生產(chǎn)力仍存提升空間

（一）城市更新制度頂層設(shè)計(jì)仍待完善

當(dāng)前，我國在城市更新的頂層制度設(shè)計(jì)層面尚存不足，尤其是在存量空間資源再利用的法律框架構(gòu)建上有待完善，應(yīng)將“以人為本”的城市更新理念進(jìn)一步融入制度設(shè)計(jì)，以適應(yīng)城市更新的多樣化需求。由于城市更新及存量土地再利用的現(xiàn)有機(jī)制尚不完善，使得更新周期有所延長。具體表現(xiàn)為物流工業(yè)用地更新滯后于商業(yè)用地及公共服務(wù)設(shè)施用地，且針對(duì)特定用地類型（如工業(yè)倉儲(chǔ)用地）缺乏更為有效的激勵(lì)機(jī)制及指導(dǎo)政策。此外，制度設(shè)計(jì)中還需要全面考慮貨幣、稅收、環(huán)保等全球性政策因素，通過完善各項(xiàng)配套政策，助力新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。

（二）城市存量用地配套政策不靈活

過去我國城市開發(fā)以用地增量拓展為主，土地利用往往采用單一用途的用地管控。依據(jù)當(dāng)前的土地轉(zhuǎn)讓制度，土地轉(zhuǎn)讓后，在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)其用途不會(huì)改變。但在城市更新存量用地再開發(fā)時(shí)，常常需要改變土地用途，且老城區(qū)密度大，用地混合度高，增加了管理難度?，F(xiàn)有的土地資源利用管理模式已無法完全適應(yīng)存量時(shí)代的發(fā)展和城市更新實(shí)施的需求，需要對(duì)土地用途功能轉(zhuǎn)換等管理流程和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理調(diào)整，尤其是對(duì)于老城區(qū)的開發(fā)需要更加精細(xì)的土地管理制度，以確保城市更新策略的有效實(shí)施。

（三）城市外部資源環(huán)境約束加大

進(jìn)入存量發(fā)展階段，城市由擴(kuò)張式發(fā)展轉(zhuǎn)向存量用地更新，部分地區(qū)還提出城市減量化發(fā)展，這意味著用地規(guī)模增長的空間呈下降趨勢。加之優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)稀缺、產(chǎn)權(quán)制度需要進(jìn)一步完善等，產(chǎn)業(yè)升級(jí)與功能提升仍面臨挑戰(zhàn)。同時(shí)，由于城市空間承載力有限，大量拆除重建式的城市更新模式會(huì)導(dǎo)致城市空間密度不斷提高，城市空間使用成本急劇上升，給城市有限的資源承載力帶來壓力。盡管城市更新的初衷是多模式并舉，但拆除重建式的城市更新是快速獲得存量資產(chǎn)增值收益的最便捷手段，較受青睞，而綜合整治和功能提升類的城市更新則推進(jìn)較慢，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和功能提升的更新項(xiàng)目較少。

（四）城市存量空間利用難度上升

由于缺乏增量空間，眾多城市必需的公共設(shè)施只能在存量空間里選址。而落地困難、垃圾與水源治理、環(huán)境保護(hù)、歷史保護(hù)等諸多問題不僅會(huì)增加城市安全風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)使得城市更新處理歷史遺留問題困難加大。此外，隨著城市規(guī)劃迭代更新，目前的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)無法滿足新階段的要求，大量老破小等基礎(chǔ)建筑面臨更新重構(gòu)的改造任務(wù)，難度較大，數(shù)量較多。這些問題需要通過城市更新予以改善，但新增的設(shè)施僅僅能夠滿足自身容量增長的需求，面對(duì)整個(gè)地區(qū)的人口和建設(shè)增長，城市更新還需進(jìn)一步發(fā)力。

（五）城市更新的公眾參與度不高

城市更新作為多元主體參與的復(fù)雜系統(tǒng)，其成功實(shí)施離不開包括政府、企業(yè)、社會(huì)和其他組織在內(nèi)的多元系統(tǒng)性行動(dòng)，以單一主體主導(dǎo)的城市更新已無法滿足社會(huì)資源整合和創(chuàng)新能力提升的需要。各方主體如何在現(xiàn)有存量資源的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前面臨的新挑戰(zhàn)。其中，公眾在城市更新體系中扮演著受益者、監(jiān)督者、貢獻(xiàn)者等眾多角色，需要充分調(diào)動(dòng)公眾在城市更新中的參與度，提升公眾的滿意度和獲得感，關(guān)注公眾訴求，從而促進(jìn)城市更新有機(jī)循環(huán)。

三、城市更新賦能新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的對(duì)策建議

在當(dāng)前城市發(fā)展的背景下，鑒于增量空間的有限性，城市更新通過整合和利用城市的存量資源、提高土地利用效率、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施、提升城市形象和解決社會(huì)問題等，能夠推進(jìn)城市更新提質(zhì)增效。當(dāng)前，我國城市正處于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的高質(zhì)量發(fā)展階段，人民群眾的需求更加多樣，因此，以城市更新行動(dòng)來有序引導(dǎo)存量建設(shè)用地再利用，同時(shí)積極做好老舊城區(qū)的更新改造工作顯得尤為重要。實(shí)施城市更新行動(dòng)應(yīng)以項(xiàng)目計(jì)劃為牽引，統(tǒng)籌整合包括土地用途管理（規(guī)劃審批）、民生保障、社區(qū)治理、基礎(chǔ)設(shè)施配套、城市綜合執(zhí)法等工作。未來應(yīng)聚焦于以下幾方面工作的深化與創(chuàng)新。

（一）優(yōu)化生產(chǎn)力布局，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)

通過城市更新、產(chǎn)業(yè)煥新、科技創(chuàng)新，盤活存量資源，推進(jìn)“八個(gè)統(tǒng)籌”重點(diǎn)工作。加快盤活閑置的老舊廠房、商業(yè)綜合體等資源，深度挖掘存量資源的再生價(jià)值，使其煥發(fā)出新的生機(jī)和活力，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力?；趨^(qū)域發(fā)展的實(shí)際情況，科學(xué)規(guī)劃生產(chǎn)力布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高資源配置效率。加強(qiáng)區(qū)域間的協(xié)調(diào)合作，打破行政壁壘，推動(dòng)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，形成更加合理、高效的生產(chǎn)力布局。把握科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)變革的大趨勢，積極培育新興產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)，打造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。新質(zhì)生產(chǎn)力是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心力量，應(yīng)通過深化改革、擴(kuò)大開放、加強(qiáng)創(chuàng)新等措施，不斷激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力，加快形成新質(zhì)生產(chǎn)力。

（二）創(chuàng)新生產(chǎn)要素配置方式，提升生產(chǎn)要素配置效率

依托城市空間存量資源，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。新質(zhì)生產(chǎn)力不僅體現(xiàn)為各種要素自身的創(chuàng)新發(fā)展，還體現(xiàn)為生產(chǎn)要素結(jié)合方式的發(fā)展創(chuàng)新。新質(zhì)生產(chǎn)力的形成將帶來新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。通過對(duì)存量資源的有效利用，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，整合城市資源，加速“三生空間”高度融合發(fā)展，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)鏈，以高質(zhì)量發(fā)展吸引高素質(zhì)人才、企業(yè)與生產(chǎn)要素集聚，從而加速新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市的長期繁榮。同時(shí)，進(jìn)一步提升現(xiàn)有資源利用率，避免資源浪費(fèi)和重復(fù)投入。創(chuàng)新生產(chǎn)要素配置方式伴隨著技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，通過引入新技術(shù)、新設(shè)備和新工藝，激發(fā)存量資源的活力。引導(dǎo)資源向高效、高附加值領(lǐng)域流動(dòng)，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，從而增強(qiáng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的活力和競爭力。此外，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈上下游的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同發(fā)展與合作共贏，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。

（三）充分挖掘存量住房資源，優(yōu)化租售并舉的住房供應(yīng)體系

我國人才資源紅利進(jìn)入加速釋放期，為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力提供了充足的智力支持和人才保障。住房是人民生活的基本需求，也是吸引和留住人才的重要因素。對(duì)于大城市的住房供需結(jié)構(gòu)，應(yīng)通過城市更新，進(jìn)行城中村、老舊小區(qū)、低效廠房改造，盤活存量住房資源，堅(jiān)持租售并舉，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，提供高質(zhì)量的住房產(chǎn)品與服務(wù)。以人民需求為牽引，提升城市宜居性、韌性和智慧水平，解決新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展所需人才的后顧之憂。

（四）塑造城市創(chuàng)新型公共空間，激發(fā)存量資源新活力

城市更新需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動(dòng)，而創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)具有較高的稅收價(jià)值，能夠?yàn)槌鞘邪l(fā)展帶來大量經(jīng)濟(jì)效益，并為城市更新提供經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。當(dāng)前，知識(shí)密集型創(chuàng)新活動(dòng)呈現(xiàn)出向城市中心集聚的趨勢，需要相應(yīng)的空間與之適配，可以通過營造城市創(chuàng)新型公共空間，滿足創(chuàng)意群體社交與辦公需求，進(jìn)而促進(jìn)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)釋放活力。同時(shí)，利用城市開發(fā)過程中的存量空間，塑造創(chuàng)新公共空間，為城市更新注入新的活力，從而為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展孕育創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力。

（五）構(gòu)建存量資源評(píng)估體系，推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展

運(yùn)用新技術(shù)推動(dòng)城市更新科學(xué)化、數(shù)字化、智能化，提高城市存量空間資源的全要素生產(chǎn)率，同時(shí)通過高質(zhì)量的城市更新助力新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。通過構(gòu)建存量資源評(píng)估體系，對(duì)存量資源進(jìn)行精準(zhǔn)診斷，以明確更新規(guī)劃路徑，同時(shí)依靠客觀數(shù)據(jù)庫，有針對(duì)性地評(píng)估結(jié)果，科學(xué)預(yù)測更新目標(biāo)。支持城市更新項(xiàng)目全生命周期智慧化管理，總結(jié)城市片區(qū)更新工作經(jīng)驗(yàn)與重點(diǎn)攻克難題，突出差異化的存量更新方針，突破傳統(tǒng)思維，優(yōu)化城市更新規(guī)劃。通過存量資源評(píng)估體系，清晰了解資源的分布、質(zhì)量和潛力，為決策者提供更加準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持，此舉將有助于優(yōu)化資源配置，提高資源利用效率，推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展。

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【本文系國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（72074240）、教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（19YJCZH154）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持計(jì)劃項(xiàng)目階段性成果】

（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)青年科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，成員：王昊、王偉、戴俊騁、吳怡樂、吳夢芝、胡櫳丹。王昊系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院教授、國際合作處副處長；王偉系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院副教授、城市管理系主任；戴俊騁系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)文化與傳媒學(xué)院教授、副院長；吳怡樂、吳夢芝、胡櫳丹系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院學(xué)生）

Urban Regeneration Empowers the Development of New Quality Productive Forces

Wang Hao Wang Wei Dai Juncheng Wu Yile Wu Mengzhi Hu Longdan

Abstract： Urban regeneration is the fundamental guarantee and important pathway for developing new quality productive forces.To fully leverage urban stock resources in supporting and empowering new quality productive forces， this article provides several recommendations for urban regeneration efforts including optimizing the layout of productivity， innovating the configuration of production elements， fully tapping into existing housing resources， shaping innovative public spaces， and establishing an assessment framework for the utilization of existing resources. These measures aim not only to ensure sustainable urban development but also to facilitate the highquality development of new quality productive forces.

Keywords： New Quality Productive Forces； Urban Regeneration； Stock Resources