公共服務(wù)下沉的維度、模式及其內(nèi)在邏輯

關(guān)鍵詞 公共服務(wù)下沉 可達(dá)性 獲得感 條塊關(guān)系

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

公共服務(wù)下沉①是以人民為中心的價(jià)值理念的直接體現(xiàn)，也是公共服務(wù)高質(zhì)量供給的重要實(shí)現(xiàn)形式。公共服務(wù)下沉創(chuàng)新引起了學(xué)界的高度關(guān)注，相關(guān)學(xué)術(shù)積累主要集中在三個(gè)脈絡(luò)。

一是服務(wù)重心下移。該研究脈絡(luò)強(qiáng)調(diào)通過(guò)公共服務(wù)的重心結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)促進(jìn)公共服務(wù)下沉。西方國(guó)家主要聚焦于政府規(guī)模大小、②政府預(yù)算、③ 人口密度④ 等議題，層級(jí)越少規(guī)模越小的政府組織，其治理重心自然下移。公共財(cái)政與公共服務(wù)密切相關(guān)，各層級(jí)政府預(yù)算規(guī)模也是公共服務(wù)重心的重要體現(xiàn)。國(guó)內(nèi)目前主要聚焦在農(nóng)村自治單元下沉和城市治理重心下沉兩個(gè)方面。從農(nóng)村自治單元下沉方面而言，近年一些地方推進(jìn)基層自治單元從行政村向自然村下沉，面對(duì)這種結(jié)構(gòu)重心的下移，有兩種截然對(duì)立的觀點(diǎn)。一方面，肯定者認(rèn)為自治單元下沉能夠細(xì)化治理單元、①提升村民主體性地位、②激活村莊內(nèi)生資源③以及通過(guò)外部行政注入驅(qū)動(dòng)自治生長(zhǎng)；④另一方面，反對(duì)者則認(rèn)為自治單元下沉實(shí)質(zhì)上是對(duì)行政村自治功能的剝離，⑤可能與當(dāng)前法律制度相沖突，⑥背離當(dāng)前基層治理精簡(jiǎn)和效能方向，⑦還會(huì)隨著傳統(tǒng)資源自身的限度而衰退。⑧ 雖然關(guān)于自治單元下沉的爭(zhēng)論十分激烈，但這些探索和爭(zhēng)論對(duì)改善農(nóng)村公共服務(wù)供給具有重要意義。從城市治理重心下沉方面而言，治理重心下移是一個(gè)復(fù)雜互嵌的“綜合體”，其包括黨建重心、服務(wù)重心、執(zhí)法重心、自治重心和管理重心等。網(wǎng)格化管理是治理重心下沉的典型代表，其被認(rèn)為是街鎮(zhèn)向下延伸的一級(jí)結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)“公共服務(wù)代理人”的角色。⑨ 重心下移不一定能產(chǎn)生良好的服務(wù)績(jī)效，但如果治理結(jié)構(gòu)能夠根據(jù)外部情形進(jìn)行調(diào)適，就可通過(guò)縮小服務(wù)半徑、調(diào)整條塊關(guān)系、下沉管理資源和引導(dǎo)多元參與等來(lái)提升公共服務(wù)績(jī)效。

二是服務(wù)資源下沉。該研究脈絡(luò)強(qiáng)調(diào)通過(guò)權(quán)力、財(cái)政、人員、信息、編制等資源下沉來(lái)推動(dòng)公共服務(wù)的有效落地。西方國(guó)家試圖通過(guò)民營(yíng)化、服務(wù)外包和政府購(gòu)買等方式，將政府部分權(quán)力和資源下沉至市場(chǎng)和社會(huì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。但這些帶有市場(chǎng)化和分權(quán)化的公共服務(wù)下沉理念和行為也遭到了“逆民營(yíng)化”等思潮的批判。國(guó)內(nèi)研究則主要集中在權(quán)力下沉和人員下沉兩個(gè)方面。研究認(rèn)為，權(quán)力資源下沉本質(zhì)上是行政體系將國(guó)家意志整合進(jìn)基層治理之中的過(guò)程，其有利于基層財(cái)政、人力和信息資源的整合以及基層治理資源與治理任務(wù)之間矛盾的緩解。在權(quán)力下沉過(guò)程中需要重點(diǎn)考慮權(quán)力如何放得下、權(quán)力如何接得住以及權(quán)力如何轉(zhuǎn)得動(dòng)等問(wèn)題。而且權(quán)力下沉也可能帶來(lái)基層財(cái)政負(fù)擔(dān)、侵蝕村民合法權(quán)益、加劇政府間差序信任和擠壓民主自治空間等負(fù)面后果，①進(jìn)而違背基層簡(jiǎn)約治理的基本原則。就人員下沉而言，不同基層任務(wù)場(chǎng)景中下沉人員的作用機(jī)制存在一定區(qū)別，比如在基層黨建場(chǎng)景中，專職黨建指導(dǎo)員是政府介入基層治理的有效渠道，也是引領(lǐng)基層自治的主導(dǎo)力量；②在脫貧攻堅(jiān)場(chǎng)景中，第一書記下沉能夠形成“資本—資源—制度—激勵(lì)”四維治理的行動(dòng)邏輯，促進(jìn)多種資源的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)；③在疫情防控場(chǎng)景中，黨員下沉將一套科層運(yùn)作體系移植到基層社區(qū)，能夠顯著提升社區(qū)內(nèi)部的組織動(dòng)員和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。④ 人員下沉是帶動(dòng)其他服務(wù)資源下沉的核心驅(qū)動(dòng)力，在如何發(fā)揮其作用上應(yīng)因時(shí)因地制宜。

三是服務(wù)關(guān)系重塑。該研究脈絡(luò)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)下沉對(duì)各種基層關(guān)系的影響，并探討各種關(guān)系對(duì)基層公共服務(wù)績(jī)效的影響。西方國(guó)家在公共服務(wù)供給中主要關(guān)注國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，⑤如認(rèn)為政府應(yīng)該掌舵而不是劃槳，或政府既不應(yīng)該劃槳也不應(yīng)該掌舵，而應(yīng)該更好地回應(yīng)公民等。⑥ 國(guó)內(nèi)則主要集中在政社關(guān)系和條塊關(guān)系兩個(gè)方面。就政社關(guān)系方面而言，在我國(guó)整個(gè)封建社會(huì)時(shí)期，政社關(guān)系可以概括為“國(guó)權(quán)不下縣、縣下惟宗族、宗族皆自治、自治靠倫理、倫理造鄉(xiāng)紳”。⑦ 新中國(guó)成立后，我國(guó)國(guó)家權(quán)力經(jīng)歷了下沉、回縮和再進(jìn)入三個(gè)階段。⑧ 在早期的權(quán)力下沉階段，其目的主要是實(shí)現(xiàn)國(guó)家直接控制地方的政治性目標(biāo)，而當(dāng)前的權(quán)力下沉目的主要是應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)因空間流變而產(chǎn)生的各類空間場(chǎng)域中的風(fēng)險(xiǎn)。⑨ 服務(wù)下鄉(xiāng)就是通過(guò)建立“七站八所”等服務(wù)機(jī)構(gòu)，在服務(wù)中將國(guó)家力量滲透于農(nóng)民日常生產(chǎn)和生活之中。但近幾年的服務(wù)下沉直接將國(guó)家主導(dǎo)的常態(tài)化標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)體系引入鄉(xiāng)村，造成了成本升高和群眾退場(chǎng)的意外后果。就條塊關(guān)系方面而言，為應(yīng)對(duì)“公共服務(wù)下沉”，基層往往通過(guò)設(shè)置公共服務(wù)大廳或服務(wù)站來(lái)化解條塊沖突，這增強(qiáng)了基層綜合管理能力。但條線任務(wù)和機(jī)構(gòu)下沉也觸發(fā)了基層責(zé)權(quán)關(guān)系的進(jìn)一步失衡，造成了跨部門合作中的行動(dòng)主體無(wú)法獲得匹配的資源和配套的授權(quán)，引發(fā)了條塊矛盾的再生產(chǎn)。

以上三個(gè)脈絡(luò)的探討為公共服務(wù)下沉研究的深化提供了重要基礎(chǔ)和啟發(fā)，但公共服務(wù)下沉是一個(gè)內(nèi)涵和外延比較寬泛的概念，不同脈絡(luò)和不同視角下的公共服務(wù)下沉研究雖然能夠印證、相通和共鳴，但公共服務(wù)下沉到底在追求什么，具有怎樣的運(yùn)作模式，以及具有怎樣的運(yùn)行邏輯？本文試圖從公共服務(wù)下沉維度、模式和內(nèi)在邏輯三個(gè)方面回應(yīng)上述問(wèn)題，以厘清公共服務(wù)下沉的內(nèi)涵和外延，推進(jìn)不同學(xué)術(shù)脈絡(luò)的對(duì)話和進(jìn)一步拓展該研究領(lǐng)域。

二、公共服務(wù)下沉的三個(gè)維度

不同脈絡(luò)的研究在“公共服務(wù)下沉”上的關(guān)注重心不一樣，因而研究的焦點(diǎn)和看到的“問(wèn)題”也不一樣。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人類的需求可以分為五個(gè)層級(jí)，從層次結(jié)構(gòu)的底部向上分別是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求。從下往上的需求是一個(gè)難度梯度逐漸遞增的過(guò)程，高級(jí)需要出現(xiàn)之前，一般需要先滿足低級(jí)需要。值得注意的是五個(gè)層次的需求可能存在跳躍、退回或交叉的情形。從公共服務(wù)需求角度來(lái)分析公共服務(wù)下沉，可以根據(jù)需求層次的不同要求將其劃分為下沉難度依次遞增的空間、質(zhì)量和感知三個(gè)維度。公共服務(wù)下沉的空間維度類似于生理需求和安全需求，是其他需求實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)和前提；公共服務(wù)下沉的質(zhì)量維度類似于社交需求，是服務(wù)質(zhì)量提升的關(guān)鍵和核心；公共服務(wù)下沉的感知維度類似于尊重需要和自我實(shí)現(xiàn)需要，是公共服務(wù)供給的高層目標(biāo)和終極追求。

１．空間維度：可及性

當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)資源主要集中在科層制“金字塔”頂端，科層制頂端的資源要提供給基層群眾，需要經(jīng)過(guò)科層內(nèi)部的層層傳遞，才能遞送至民眾手中，因而在空間上公平地送達(dá)每一個(gè)群眾是公共服務(wù)下沉的基本要求?？杉靶允堑乩韺W(xué)上評(píng)估公共服務(wù)資源配置合理性和設(shè)施布局公平性的重要工具之一，其可簡(jiǎn)單地理解為從一個(gè)地方到另一個(gè)地方的難易程度，①或者從目標(biāo)起點(diǎn)到終點(diǎn)過(guò)程的難易程度，②或者雙方之間互動(dòng)機(jī)會(huì)的潛力。③ 可及性雖然更多地側(cè)重空間屬性，但其仍然受到距離、時(shí)間、費(fèi)用、習(xí)慣、制度、偏好、階層、網(wǎng)絡(luò)等諸多政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素的影響。由此可見(jiàn)，可及性看似是一個(gè)單一的空間維度，但距離感和覆蓋度只是基礎(chǔ)性測(cè)量指標(biāo)，這種空間維度還受到時(shí)間、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、情感等因素的交織影響，是多種因素共同作用的結(jié)果。

公共服務(wù)經(jīng)縱向間政府傳遞至公民手中并非易事，在這一過(guò)程中至少要遵循三個(gè)方面的規(guī)則。一是布局規(guī)則。一方面，政府部門并不是鐵板一塊，其也由碎片化的職能部門所組成，各職能部門所掌握的公共服務(wù)資源并不是均等的，這就導(dǎo)致公共服務(wù)下沉的分配布局存在非均衡性；另一方面，作為服務(wù)需求方的公民在地理空間上并不是均勻分布的，而且不同公民在服務(wù)需求的偏好、習(xí)慣和特性上存在較大的異質(zhì)性。因而在公共服務(wù)下沉的空間維度上首先要解決的是公共服務(wù)資源分配和布局中的均衡性問(wèn)題。二是成本規(guī)則。公共服務(wù)可及性需要考慮公共服務(wù)供給和獲取的成本，一方面，政府在公共服務(wù)供給過(guò)程中會(huì)受到財(cái)政預(yù)算約束，政府的公共服務(wù)供給能力被控制在一定范圍和幅度之內(nèi)；另一方面，公民在獲取公共服務(wù)過(guò)程中也有區(qū)域、身份、認(rèn)知等方面的束縛，其能夠觸及的公共服務(wù)被限制在一定距離和范圍之內(nèi)。因而公共服務(wù)的空間可及要遵循供需雙方的“交易成本”規(guī)則。三是時(shí)間規(guī)則。公共服務(wù)下沉具有一定的時(shí)效性，雖然某些公共服務(wù)具有可及性，但可及的時(shí)間周期較長(zhǎng)，這容易影響公共服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的彰顯，進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)空間可及性的失效。

公共服務(wù)下沉的空間維度是公共服務(wù)有效落地的基礎(chǔ)維度，如果公共服務(wù)不具備遞送至公民手中的可及性，那么公共服務(wù)下沉的匹配度和獲得感則無(wú)從談起。無(wú)論公共服務(wù)供給的質(zhì)量如何，至少應(yīng)該保證公共服務(wù)能夠覆蓋到所有公民，即公民能夠公平可及地觸及政府提供的公共服務(wù)。總之，政府下沉的公共服務(wù)在區(qū)域間、人群間、城鄉(xiāng)間的均等可及是公共服務(wù)下沉質(zhì)量提升的基礎(chǔ)維度。

２．質(zhì)量維度：匹配度

公共服務(wù)空間上的可及并不意味著高質(zhì)量的公共服務(wù)下沉，公共服務(wù)下沉還需與公民需求相匹配。在我國(guó)公共服務(wù)供給過(guò)程中常出現(xiàn)供需不平衡的現(xiàn)象，即政府供給的公共服務(wù)不是群眾所需的服務(wù)，而群眾所需的服務(wù)政府供給又十分短缺，這種供需之間不匹配的非均衡現(xiàn)象嚴(yán)重影響了公共服務(wù)下沉的效果。潘查斯基和托馬斯在研究公共衛(wèi)生服務(wù)時(shí)提出了可及性的概念，其從顧客和衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)雙方“匹配（ｆｉｔ）”的角度提出了５Ａ分析框架，即可獲得性（Ａｖａｉｌａｂｉｌｉｔｙ）、可接近性（Ａｃｃｅｓｓｉｂｉｌｉｔｙ）、可適合性（Ａｃｃｏｍｍｏｄａｔｉｏｎ）、可承受性（Ａｆｆｏｒｄａｂｉｌｉｔｙ）和可接受性（Ａｃｃｅｐｔａｂｉｌｉｔｙ）。① 其中可適合性和可承受性是衡量供需雙方是否匹配的重要指標(biāo)，可適合性主要強(qiáng)調(diào)提供的服務(wù)能否滿足顧客的偏好，而可承受性主要偏重提供的服務(wù)是否在顧客的可承受范圍，這兩個(gè)指標(biāo)在很大程度上決定了公共服務(wù)供給的質(zhì)量。

公共服務(wù)經(jīng)縱向間政府精準(zhǔn)匹配至公民個(gè)體并非易事，在這一過(guò)程中至少要處理好以下三個(gè)問(wèn)題。一是政府內(nèi)部的碎片化問(wèn)題。由于政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有職責(zé)同構(gòu)的特征，因而在公共服務(wù)下沉傳遞過(guò)程中容易表現(xiàn)出碎片化的供給狀態(tài)，造成公共服務(wù)供給無(wú)法與需求精準(zhǔn)對(duì)接，形成公共服務(wù)懸浮化現(xiàn)象。比如城市井蓋的管理服務(wù)主體包括供電、供水、雨水、污水、燃?xì)?、熱力、通信、照明、廣播電視等諸多部門，當(dāng)城市地下空間塌方時(shí)很難及時(shí)找到對(duì)應(yīng)的負(fù)責(zé)部門，進(jìn)而可能造成城市井蓋服務(wù)供給的懸浮化問(wèn)題。二是傳遞渠道的失真性問(wèn)題。公共服務(wù)在科層結(jié)構(gòu)中需要經(jīng)過(guò)層層傳遞才能送達(dá)基層群眾，但科層結(jié)構(gòu)中的每一層級(jí)都有自身的利益考量，因而在服務(wù)傳遞過(guò)程中容易造成服務(wù)內(nèi)容失真。比如最低生活保障服務(wù)供給中，上級(jí)政策被傳遞過(guò)程中的人情關(guān)系、利益關(guān)系所裹挾，生活補(bǔ)貼沒(méi)有精準(zhǔn)匹配到最需要的人群，造成公共服務(wù)傳遞失真。三是公民偏好的整合性問(wèn)題。公民需求具有強(qiáng)異質(zhì)性特征，而政府下沉的公共服務(wù)具有高標(biāo)準(zhǔn)化特征，因而在公共服務(wù)下沉之前應(yīng)該盡可能考慮不同需求的整合，以使供需之間的匹配更加精準(zhǔn)。

公共服務(wù)下沉的質(zhì)量維度是公共服務(wù)有效落地的關(guān)鍵維度，如果下沉的公共服務(wù)不能與公民需求相匹配，則公共服務(wù)下沉的獲得感無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)。公共服務(wù)下沉并不只是簡(jiǎn)單的政府行為，不能只從供給側(cè)的角度考慮問(wèn)題，還要將公民的實(shí)際需求考慮進(jìn)來(lái)，才能真正達(dá)到供需匹配的目標(biāo)?？傊?，政府下沉的公共服務(wù)在區(qū)域間、人群間、城鄉(xiāng)間的精準(zhǔn)匹配是公共服務(wù)下沉質(zhì)量提升的關(guān)鍵維度。

３．感知維度：獲得感

公共服務(wù)空間上的可及和質(zhì)量上的匹配并不一定意味著高質(zhì)量的公共服務(wù)下沉，因?yàn)楣卜?wù)下沉還與公民的主觀感知相關(guān)。獲得感是一種基于客觀獲得而產(chǎn)生的主觀感知，其反映了“相對(duì)剝奪感”的思想內(nèi)核。獲得感從不同角度可以劃分為不同類型，但最基本的劃分類型是橫向獲得感和縱向獲得感。橫向獲得感主要是基于社會(huì)中的其他人和物的比較而產(chǎn)生的主觀感知，比如公共服務(wù)供給的均等化、公平度等；縱向獲得感主要是基于不同時(shí)間點(diǎn)的比較而產(chǎn)生的主觀感知，比如公共服務(wù)充足性、供給質(zhì)量等。② 公共服務(wù)下沉體現(xiàn)了以人民為中心的價(jià)值取向，其直指人民群眾的獲得感、安全感和幸福感。如果人民群眾的獲得感、安全感和幸福感沒(méi)有得到提升，公共服務(wù)下沉的可達(dá)性和匹配度再高也無(wú)法完成其價(jià)值使命。

公共服務(wù)經(jīng)縱向間政府傳遞至公民而產(chǎn)生獲得感并非易事，在這一過(guò)程中至少要關(guān)注以下幾個(gè)問(wèn)題。一是服務(wù)態(tài)度。公共服務(wù)下沉的“最后一米”，對(duì)群眾的滿意度和滿足感具有重要影響，“最后一米”中的服務(wù)態(tài)度甚至直接決定了群眾的獲得感。比如在同樣的租房備案辦理過(guò)程中，一個(gè)窗口面帶微笑、耐心解答，而另一個(gè)窗口面容冷淡、不太耐煩，即便最后兩個(gè)窗口提供了同樣的服務(wù)，但兩者帶來(lái)的尊重感、滿足感和幸福感完全不一樣。二是服務(wù)效率。公共服務(wù)下沉的效率直接影響公共服務(wù)的獲得感，比如在同樣的瓶裝燃?xì)夤?yīng)站執(zhí)照辦理過(guò)程中，一個(gè)區(qū)按傳統(tǒng)程序花一個(gè)月辦理完成，而另一區(qū)則通過(guò)信用審批模式花一個(gè)星期辦理完成。雖然兩者最后都提供了群眾需求的審批服務(wù)，但前者的獲得感在橫向比較中產(chǎn)生了自然剝奪。三是獲取成本。公共服務(wù)下沉的獲取成本也直接對(duì)獲得感產(chǎn)生影響，比如在中醫(yī)診所備案辦理中，一個(gè)區(qū)需要走線下流程、跑服務(wù)大廳，成本較高，而另一個(gè)區(qū)則可以線上辦理、零次跑動(dòng)，成本較低。雖然兩者都成功備案，但后者的獲得感在與之前的縱向體驗(yàn)比較中得到明顯提升。

公共服務(wù)下沉的感知維度是公共服務(wù)有效落地的評(píng)價(jià)維度，如果公共服務(wù)下沉的獲得感不足，那么就不能說(shuō)它實(shí)現(xiàn)了以人民為中心的價(jià)值生產(chǎn)。公共服務(wù)下沉的獲得感知是一種更高維度的主觀體驗(yàn)，其建立在客觀的事實(shí)基礎(chǔ)之上，但卻超越了客觀的事實(shí)感知。公共服務(wù)下沉過(guò)程中如果沒(méi)有高可達(dá)性和高匹配度就不可能有強(qiáng)烈的獲得感，但即使具有較高的可達(dá)性和匹配度，公共服務(wù)下沉的獲得感也不一定增加。因此，不僅要關(guān)注公共服務(wù)下沉的可達(dá)性和匹配度，還要注重在“最后一米”的服務(wù)供給設(shè)計(jì)中投入更多耐心和情感。

三、公共服務(wù)下沉的三種模式

公共服務(wù)下沉的效果可從難度依次增加的空間維度、質(zhì)量維度和感知維度上體現(xiàn)出來(lái)，不同公共服務(wù)下沉模式側(cè)重不同維度的價(jià)值追求。根據(jù)現(xiàn)有的公共服務(wù)下沉創(chuàng)新實(shí)踐，具體可將其劃分為傳統(tǒng)型、結(jié)構(gòu)型和要素型三種模式（見(jiàn)圖１）。

１．傳統(tǒng)型公共服務(wù)下沉模式

傳統(tǒng)型公共服務(wù)下沉模式是指在壓力型體制下上級(jí)政府試圖通過(guò)公共服務(wù)任務(wù)和責(zé)任層層下放實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)有效落地的模式。基層政府向公民提供的服務(wù)大致可以概括為行政執(zhí)法類服務(wù)、行政審批類服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類服務(wù)、生活便民類服務(wù)四大類，這四大類任務(wù)又可細(xì)分為常規(guī)性公共服務(wù)和重點(diǎn)性公共服務(wù)。常規(guī)性公共服務(wù)一般是指政府職能部門為履行自身職責(zé)而提供的常規(guī)性公共服務(wù)，比如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門提供的公租房服務(wù)。重點(diǎn)性公共服務(wù)是指政府內(nèi)部圈定的中心任務(wù)，值得注意的是，重點(diǎn)性公共服務(wù)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，常規(guī)性公共服務(wù)由于受到領(lǐng)導(dǎo)重視、突發(fā)事件、部門推動(dòng)等因素的影響容易轉(zhuǎn)化為重點(diǎn)任務(wù)，同時(shí)隨著矛盾緩解、注意力轉(zhuǎn)移、部門式微等原因，重點(diǎn)性公共服務(wù)也會(huì)退回常規(guī)性公共服務(wù)。也有人將基層的公共事務(wù)劃分為政治性任務(wù)（黨務(wù)）、行政性任務(wù)（政務(wù)）和居民事務(wù)（居務(wù)）三大類，而且將這三大類任務(wù)又進(jìn)一步區(qū)分為硬指標(biāo)和軟指標(biāo)類任務(wù)。① 硬指標(biāo)任務(wù)類似于重點(diǎn)性公共服務(wù)，是重點(diǎn)考核的對(duì)象，也是需要優(yōu)先完成的任務(wù)，而軟指標(biāo)任務(wù)則是那些務(wù)虛的、重要性靠后的任務(wù)。

無(wú)論是常規(guī)性還是重點(diǎn)性公共服務(wù)，經(jīng)過(guò)科層體系的層層下沉，最終絕大部分都要通過(guò)街鎮(zhèn)、村居系統(tǒng)來(lái)予以落實(shí)，因此就形成了基層公共服務(wù)落實(shí)的“上面千條線、下面一根針”的“倒金字塔”局面。在這種傳統(tǒng)的公共服務(wù)下沉模式中至少面臨三個(gè)結(jié)構(gòu)性困境。一是任務(wù)不對(duì)等。在科層制體系中大量服務(wù)工作主要落到基層政府，中央和省級(jí)政府主要是任務(wù)發(fā)包，而市區(qū)縣政府主要是任務(wù)傳達(dá)，街鎮(zhèn)和社區(qū)則負(fù)責(zé)具體落實(shí)。大量公共服務(wù)供給的任務(wù)壓在街道和社區(qū)，科層體系上下層結(jié)構(gòu)之間形成任務(wù)不對(duì)等的結(jié)構(gòu)性困境。二是責(zé)權(quán)不對(duì)等。省市區(qū)縣政府擁有大量的公共服務(wù)資源和權(quán)限，而街鎮(zhèn)和社區(qū)卻資源短缺、權(quán)限有限，上級(jí)政府的公共服務(wù)任務(wù)可以無(wú)限下沉，而基層政府承接的能力和精力有限，這就造成基層政府責(zé)大權(quán)小的結(jié)構(gòu)性困境。三是供需不對(duì)等。上級(jí)政府職能部門在公共服務(wù)下沉過(guò)程中并未足夠考慮需求方的具體訴求，主要是依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)將公共服務(wù)供給作為一種行政任務(wù)予以層層落實(shí)，這一過(guò)程偏離了以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向，造成了公共服務(wù)下沉過(guò)程中的供需不對(duì)稱的結(jié)構(gòu)性困境。

傳統(tǒng)型公共服務(wù)下沉模式造成大量任務(wù)堆積在基層街道和社區(qū)，而街道和社區(qū)的服務(wù)能力和時(shí)間是有限的，這就造成公共服務(wù)下沉在最后一個(gè)環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)選擇性供給的問(wèn)題，即基層街鎮(zhèn)和社區(qū)選擇那些強(qiáng)勢(shì)部門的、重點(diǎn)列表的、矛盾強(qiáng)烈的、領(lǐng)導(dǎo)重視的、容易完成的公共服務(wù)優(yōu)先落實(shí)，對(duì)于那些在以上范圍之外的則采取拖延推諉、偷工減料、形式主義的形式予以應(yīng)付。因此，該模式在空間可達(dá)性、供需匹配度和群眾獲得感方面的績(jī)效表現(xiàn)較差。

２．結(jié)構(gòu)型公共服務(wù)下沉模式

結(jié)構(gòu)型公共服務(wù)下沉模式是指通過(guò)結(jié)構(gòu)重心調(diào)整來(lái)推動(dòng)公共服務(wù)布點(diǎn)下沉進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)落地的模式。由于大量條線工作下沉至街道和社區(qū)，給街道和社區(qū)造成巨大工作壓力，使其無(wú)法提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，因而許多條線部門開始調(diào)整結(jié)構(gòu)重心，將服務(wù)窗口、執(zhí)法力量和編制資源往街道和社區(qū)下沉。比如許多地方在街道和社區(qū)建了政務(wù)服務(wù)中心或政務(wù)服務(wù)站點(diǎn)，這種服務(wù)結(jié)構(gòu)在基層的延伸改變了政務(wù)服務(wù)的結(jié)構(gòu)重心，增強(qiáng)了人民的便利感和獲得感。再比如許多地方將城市綜合執(zhí)法隊(duì)伍下沉至街鎮(zhèn)，根據(jù)“編隨事轉(zhuǎn)、人隨事走”的原則將派駐至街鎮(zhèn)的執(zhí)法人員的編制、裝備、物資和執(zhí)法事項(xiàng)等劃轉(zhuǎn)下沉至街鎮(zhèn)，執(zhí)法隊(duì)伍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道進(jìn)行管理，這種執(zhí)法重心的下移也在一定程度上提升了執(zhí)法類公共服務(wù)供給的效率。再比如全國(guó)大部分地區(qū)將社區(qū)劃分為多個(gè)無(wú)縫銜接的網(wǎng)格，在網(wǎng)格內(nèi)配置專職或兼職網(wǎng)格員，為社區(qū)提供更加精細(xì)化的公共服務(wù)，這實(shí)際上也是通過(guò)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)下沉來(lái)提升公共服務(wù)供給效率?？傊?，結(jié)構(gòu)型公共服務(wù)下沉模式通過(guò)公共服務(wù)布點(diǎn)下沉使得公共服務(wù)供給側(cè)與需求側(cè)之間的距離更近，服務(wù)的效率和質(zhì)量也更有保障。

結(jié)構(gòu)型公共服務(wù)下沉模式在空間可達(dá)性上能夠顯著提高公共服務(wù)的覆蓋度，而且對(duì)促進(jìn)公共服務(wù)供需之間的匹配度提升也有一定作用，但其在落實(shí)過(guò)程中也面臨以下幾個(gè)問(wèn)題。一是服務(wù)成本增加。公共服務(wù)下沉布點(diǎn)在某種程度上等同于增加了一級(jí)科層結(jié)構(gòu)，勢(shì)必增加政府財(cái)政開支。即使有些地方公共服務(wù)下沉只是在不增加額外編制的情況下對(duì)服務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，但布點(diǎn)增加的服務(wù)機(jī)構(gòu)在后期運(yùn)營(yíng)上也有一筆不小的開支。二是承接能力不足。由于下沉布點(diǎn)的服務(wù)機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)關(guān)系、人員管理和專業(yè)能力等方面都是全新的，即使有上級(jí)政府職能部門駐點(diǎn)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但下沉機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)在短時(shí)間內(nèi)還難以調(diào)整，服務(wù)供給進(jìn)入正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要時(shí)間磨合。三是權(quán)力關(guān)系沖突。服務(wù)機(jī)構(gòu)下沉之后，依附機(jī)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系可能因未及時(shí)調(diào)整而產(chǎn)生內(nèi)在沖突。比如判定是否為違法建設(shè)由規(guī)劃和自然資源局認(rèn)定，規(guī)劃和自然資源局根據(jù)上級(jí)行政審批改革的精神將該項(xiàng)服務(wù)權(quán)力授權(quán)城市管理和綜合執(zhí)法局執(zhí)行，但城市管理和綜合執(zhí)法局進(jìn)行執(zhí)法力量下沉街鎮(zhèn)改革后，該項(xiàng)執(zhí)法權(quán)不能再次授予街鎮(zhèn)，否則存在“二次授權(quán)”問(wèn)題，違背了依法行政的原則。

結(jié)構(gòu)型公共服務(wù)下沉模式看似只是一個(gè)簡(jiǎn)單的科層結(jié)構(gòu)延伸和調(diào)整，但其引發(fā)的復(fù)合效應(yīng)難以估量。伴隨著公共服務(wù)的布點(diǎn)下沉，人員編制、權(quán)力關(guān)系和服務(wù)資源等一系列要素都隨之進(jìn)行了重組和調(diào)整，而這些改變對(duì)公共服務(wù)供給質(zhì)量具有“雙刃劍”的影響。而且公共服務(wù)布點(diǎn)下沉也存在多種細(xì)分模式，不同模式在不同類型公共服務(wù)領(lǐng)域具有不同的適應(yīng)性條件，這也決定了公共服務(wù)布點(diǎn)下沉可能帶來(lái)的多樣化效果。

３．要素型公共服務(wù)下沉模式

要素型公共服務(wù)下沉模式是指通過(guò)權(quán)力、編制、技術(shù)、信息和資金等服務(wù)要素下沉來(lái)拓寬公共服務(wù)下沉通道進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)落地的模式。由于公共服務(wù)需求具有聚集爆發(fā)性和短時(shí)驟增性特點(diǎn)，因而即使通過(guò)布點(diǎn)下沉也難以有效應(yīng)對(duì)公共服務(wù)的波動(dòng)性需求。比如租房備案服務(wù)就具有明顯的短時(shí)驟增性特點(diǎn)，每年畢業(yè)季后都是租房備案登記的高峰期，排隊(duì)備案容易給群眾留下不好的服務(wù)感知。公共服務(wù)下沉需要通過(guò)服務(wù)要素創(chuàng)新來(lái)拓寬公共服務(wù)下沉通道，進(jìn)而提升公共服務(wù)供給的數(shù)量、容量、極量、流量和質(zhì)量。服務(wù)要素創(chuàng)新具有形式多樣性，其可根據(jù)具體問(wèn)題有針對(duì)性地嵌入基層公共服務(wù)供給體系之中。比如在“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)道”工作機(jī)制中，街鄉(xiāng)具有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、吹哨召集的權(quán)力，各條線部門執(zhí)法力量則需要承擔(dān)落實(shí)任務(wù)、解決問(wèn)題的責(zé)任，這種不變體制變機(jī)制的創(chuàng)新形式促進(jìn)了執(zhí)法服務(wù)的有效下沉。再比如在黨員“雙報(bào)到”工作機(jī)制中，各級(jí)黨組織向?qū)俚亟宙?zhèn)黨工委報(bào)到，在職黨員回居住地村委會(huì)或居委會(huì)報(bào)到，這種在不改變?cè)谢鶎庸卜?wù)供給格局的前提下，無(wú)形之中推動(dòng)人力、物力、財(cái)力等服務(wù)資源向基層集中，提升了公共服務(wù)供給效能。

要素型公共服務(wù)下沉模式具有較強(qiáng)的多樣性和靈活性，其可以根據(jù)權(quán)力、人員、資金、技術(shù)、信用等不同服務(wù)要素進(jìn)行公共服務(wù)下沉創(chuàng)新，但該模式也存在以下幾個(gè)問(wèn)題。一是體制依賴性。要素型公共服務(wù)下沉模式并未觸動(dòng)公共服務(wù)供給體制，而只是利用服務(wù)要素創(chuàng)新改變公共服務(wù)下沉機(jī)制，拓寬公共服務(wù)下沉通道，這就導(dǎo)致該模式對(duì)原有的公共服務(wù)供給體系具有強(qiáng)烈的依賴性，很難突破既有的公共服務(wù)供給框架，而且要尋找到能在既有公共服務(wù)框架基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)供給效果發(fā)生質(zhì)變的服務(wù)要素較為困難。二是創(chuàng)新形式化。由于要素型公共服務(wù)下沉創(chuàng)新不會(huì)改變既有的公共服務(wù)供給架構(gòu)，政治成本和資金成本相對(duì)較低，在基層治理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”的大背景下，各種名頭、概念和包裝的公共服務(wù)下沉創(chuàng)新形式也層出不窮，但具有可復(fù)制可推廣性的卻相對(duì)較少。三是效果回縮性。要素型公共服務(wù)下沉在創(chuàng)新之初往往勁頭十足，其利用服務(wù)要素創(chuàng)新拓展了公共服務(wù)供給的紅利空間，但隨著服務(wù)資源消耗、創(chuàng)新熱情消減以及深化創(chuàng)新的阻力倍增，要素型公共服務(wù)下沉創(chuàng)新往往會(huì)出現(xiàn)回縮性的衰退，有些創(chuàng)新甚至直接成為爛尾工程。

要素型公共服務(wù)下沉模式的核心是利用服務(wù)要素的嵌入和創(chuàng)新來(lái)撬動(dòng)體制內(nèi)和體制外資源以拓寬公共服務(wù)的下沉通道，進(jìn)而為公共服務(wù)下沉賦能提效。要素型公共服務(wù)下沉模式要獲得成功的難點(diǎn)是需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦尋找到與當(dāng)?shù)厍闆r相符的公共服務(wù)要素，而現(xiàn)實(shí)中很多地方不顧自身的先天條件，盲目復(fù)制其他地方看似成功的做法，最后導(dǎo)致服務(wù)創(chuàng)新沒(méi)有領(lǐng)會(huì)到成功案例的內(nèi)核，進(jìn)而造成后續(xù)運(yùn)行的不可持續(xù)。

四、公共服務(wù)下沉的內(nèi)在邏輯

三種公共服務(wù)下沉模式是對(duì)公共服務(wù)下沉創(chuàng)新的不斷探索，也是對(duì)公共服務(wù)下沉不同維度的實(shí)踐回應(yīng)。傳統(tǒng)型公共服務(wù)下沉模式主要致力于追求空間上的可及性，結(jié)構(gòu)型公共服務(wù)下沉模式在追求空間可及性的基礎(chǔ)上試圖提升質(zhì)量上的匹配度，而要素型公共服務(wù)下沉模式則更加側(cè)重在追求服務(wù)匹配度的同時(shí)提升人民對(duì)公共服務(wù)的獲得感。不同公共服務(wù)下沉模式側(cè)重在不同維度發(fā)力，但內(nèi)含著共同的公共服務(wù)下沉邏輯。

１．責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)：從借力型權(quán)責(zé)到流轉(zhuǎn)型權(quán)責(zé)

傳統(tǒng)型公共服務(wù)下沉的一個(gè)弊病是權(quán)責(zé)不對(duì)等，即上級(jí)職能部門在將公共服務(wù)任務(wù)下放至基層政府部門的過(guò)程中只下放了責(zé)任和任務(wù)，權(quán)力、資金、人員等配套資源則仍保留在上級(jí)職能部門手中。在這種模式下，上級(jí)職能部門只是通過(guò)借助基層政府部門的力量來(lái)完成其本身需要完成的任務(wù)，而一旦這種任務(wù)沒(méi)有按質(zhì)按量完成，基層部門則成為甩鍋的重要對(duì)象。公共服務(wù)下沉中這種借力型權(quán)責(zé)關(guān)系備受詬病，其不僅造成了權(quán)責(zé)不對(duì)等的責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)，而且給基層政府部門造成巨大的負(fù)擔(dān)。近年來(lái)，地方政府在公共服務(wù)下沉創(chuàng)新實(shí)踐中不斷反思總結(jié)，也意識(shí)到了公共服務(wù)下沉必須堅(jiān)持“責(zé)權(quán)利對(duì)等”原則，遵守責(zé)隨職走、編隨事轉(zhuǎn)、人隨編走的運(yùn)行規(guī)則。權(quán)責(zé)不是固定在某個(gè)層級(jí)，而應(yīng)該隨著事務(wù)的流動(dòng)而不斷流轉(zhuǎn)，否則容易造成責(zé)權(quán)利失衡，進(jìn)而影響正常的激勵(lì)機(jī)制。近年來(lái)諸如網(wǎng)格化管理、政務(wù)服務(wù)改革和城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍改革等結(jié)構(gòu)型公共服務(wù)下沉和黨員“雙報(bào)到”“街鄉(xiāng)吹哨報(bào)到”、駐村第一書記等要素型公共服務(wù)下沉都在持續(xù)探索如何實(shí)現(xiàn)從借力型權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)向流轉(zhuǎn)型權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，只有這樣才能真正推動(dòng)“下而不沉”問(wèn)題的解決。

公共服務(wù)下沉創(chuàng)新從表面上看只是任務(wù)的下放、服務(wù)的下移、責(zé)任的下沉，但這些表象的背后更是責(zé)任、權(quán)力、人員、資金、編制等資源的全方位下沉。要推動(dòng)資源下沉實(shí)質(zhì)上是一個(gè)非常困難的事情，很多政府職能部門在公共服務(wù)下沉創(chuàng)新中仍然不肯放權(quán)、不敢放權(quán)、不愿放權(quán)，或者存在明放暗不放、放小不放大、放虛不放實(shí)、放責(zé)不放權(quán)等現(xiàn)象，這嚴(yán)重阻礙了公共服務(wù)下沉中的政府職能轉(zhuǎn)型，制約了公共服務(wù)下沉創(chuàng)新成效。權(quán)責(zé)既是一種規(guī)則約束，也是一種激勵(lì)機(jī)制，權(quán)責(zé)不對(duì)等意味著激勵(lì)機(jī)制失衡，勢(shì)必影響公共服務(wù)供給的成效。權(quán)責(zé)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上是一種組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)平衡的自然選擇，是科層組織內(nèi)部約束與激勵(lì)、責(zé)任與權(quán)力、承壓與抗壓的相互調(diào)適的選擇。公共服務(wù)下沉雖然是一種權(quán)責(zé)的重新配置，但這種權(quán)責(zé)配置不能僅僅將責(zé)任剝離出去，通過(guò)借助下級(jí)政府部門的力量來(lái)完成任務(wù)，卻不承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)。公共服務(wù)下沉實(shí)際上是一個(gè)權(quán)責(zé)流轉(zhuǎn)的過(guò)程，權(quán)力伴隨著責(zé)任流轉(zhuǎn)到相應(yīng)的職位，這樣才能真正將科層注意力有效聚集，也才能有針對(duì)性地解決相關(guān)問(wèn)題。

２．資源吸納：從體制內(nèi)資源到體制外資源

公共服務(wù)下沉的最終指向不是公共服務(wù)供給的可達(dá)性和匹配度，而是民眾的滿意度和獲得感。人們是否感受到了公共服務(wù)獲取中的尊重感、幸福感和獲得感才是評(píng)判公共服務(wù)下沉是否成功的最終標(biāo)準(zhǔn)，而體制內(nèi)有限的服務(wù)資源難以有效滿足人們對(duì)公共服務(wù)下沉獲得感的追求，因而在公共服務(wù)下沉過(guò)程中不僅要最優(yōu)化配置好體制內(nèi)服務(wù)資源，還要最大限度吸納體制外資源來(lái)增強(qiáng)公共服務(wù)效能。雖然公共服務(wù)下沉從表面上看是一個(gè)服務(wù)資源從科層制頂端不斷下沉的過(guò)程，但其在推進(jìn)服務(wù)資源下沉的過(guò)程中更要通過(guò)體制內(nèi)資源帶動(dòng)和激活體制外資源，進(jìn)而推動(dòng)公共服務(wù)有效落地。比如在黨員“雙報(bào)到”服務(wù)創(chuàng)新中，充分發(fā)揮企事業(yè)單位在職黨員服務(wù)基層社區(qū)的作用只是公共服務(wù)下沉的第一層目標(biāo)，而通過(guò)在職黨員帶動(dòng)和激活社會(huì)資源為基層社區(qū)服務(wù)才是公共服務(wù)下沉的第二層目標(biāo)。再比如在駐村第一書記的服務(wù)創(chuàng)新中，駐村第一書記本身的職能和服務(wù)是公共服務(wù)下沉的第一層目標(biāo)，而駐村第一書記背后的資源和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)才是公共服務(wù)下沉的第二層目標(biāo)。由此可見(jiàn)，公共服務(wù)下沉不僅僅是體制內(nèi)服務(wù)資源的轉(zhuǎn)移和分配過(guò)程，更是體制內(nèi)資源博取和吸納體制外資源的過(guò)程。

在公共服務(wù)下沉過(guò)程中促使體制內(nèi)資源吸納體制外資源的因素有以下幾個(gè)：一是公共財(cái)政約束。公共服務(wù)支出是政府的重要負(fù)擔(dān)之一，在有限的公共服務(wù)資金預(yù)算下提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是一件較為困難的事情，因此鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與公共服務(wù)供給是緩解這種財(cái)政負(fù)擔(dān)的重要選擇之一。二是服務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建。優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給不能僅僅依靠自上而下的服務(wù)下沉，而且還需要自下而上的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)支撐。公共服務(wù)下沉過(guò)程中能夠通過(guò)體制內(nèi)資源的吸納和激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建起由體制外資源構(gòu)成的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，這種服務(wù)網(wǎng)絡(luò)能夠協(xié)助公共服務(wù)供給體系提供更加精準(zhǔn)優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。從另一個(gè)角度而言，這種基于體制內(nèi)資源而激活的社會(huì)服務(wù)資源網(wǎng)絡(luò)，不僅在一定程度上發(fā)揮著公共服務(wù)下沉的兜底功能，而且在資源激活過(guò)程中加強(qiáng)了自上而下和自下而上的資源磨合，提升了公共服務(wù)下沉的情感支持和運(yùn)行效率。三是合法性獲取。體制外資源輸入科層體制之內(nèi)意味著科層體系獲得了較多的體制外認(rèn)同，體制內(nèi)資源的帶動(dòng)和吸納能力越強(qiáng)、體制外資源的輸入和供給流量越大，說(shuō)明公共服務(wù)供給的社會(huì)認(rèn)同度越高，公共服務(wù)供給的社會(huì)合法性越高。

３．條塊關(guān)系：從垂直性賦權(quán)到跨部門協(xié)同

從表面上而言，公共服務(wù)下沉是上級(jí)條線部門將服務(wù)資源、服務(wù)任務(wù)、服務(wù)權(quán)力等下沉至街鎮(zhèn)和社區(qū)的過(guò)程，但從表象背后來(lái)看，公共服務(wù)下沉更多的是一種服務(wù)資源、服務(wù)任務(wù)和服務(wù)權(quán)力的跨部門協(xié)同。公共服務(wù)下沉不只是簡(jiǎn)單的垂直性賦權(quán)，在服務(wù)下沉過(guò)程中要考慮基層政府是否能夠承接住服務(wù)、是否會(huì)產(chǎn)生新的條塊沖突、是否能夠精準(zhǔn)解決基層的問(wèn)題等。在街鎮(zhèn)和社區(qū)層面，很多公共服務(wù)或公共問(wèn)題的解決不是單個(gè)條線部門下沉所能解決的，而且采用簡(jiǎn)單的垂直性賦權(quán)可能誘發(fā)新的條塊沖突。比如民政部門的權(quán)力和資源下沉到街鎮(zhèn)，接受街鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)和民政部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但由于晉升空間和專業(yè)壁壘等原因可能限制街鎮(zhèn)對(duì)其實(shí)際控制，而民政部門為有效行使其職責(zé)會(huì)加大對(duì)街鎮(zhèn)民政工作的指導(dǎo)，進(jìn)而產(chǎn)生新的條塊沖突。再比如街區(qū)衛(wèi)生管理服務(wù)的提供不是環(huán)衛(wèi)部門下沉街鎮(zhèn)就能完全解決的，街區(qū)馬路周邊的衛(wèi)生由交通部門管理、街區(qū)河道的衛(wèi)生由環(huán)保局管理、街區(qū)小巷的衛(wèi)生由街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)管理等，街區(qū)衛(wèi)生公共服務(wù)的高質(zhì)量供給需要多個(gè)政府職能部門相互合作，只有這樣，條線公共服務(wù)下沉的意義才能真正體現(xiàn)出來(lái)。

在條線公共服務(wù)下沉過(guò)程中下沉機(jī)構(gòu)至少要處理好以下幾對(duì)關(guān)系：一是條線部門與下沉機(jī)構(gòu)之間的“激勵(lì)脫節(jié)”問(wèn)題。條線部門下沉后的服務(wù)機(jī)構(gòu)歸街鎮(zhèn)政府進(jìn)行統(tǒng)一管理，編制和財(cái)政都隨著公共事務(wù)而轉(zhuǎn)移，而條線部門為完成其職能任務(wù)仍然需對(duì)其下沉機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、依托其完成職能任務(wù)。在這種“激勵(lì)脫節(jié)”的情況下兩者由之前的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變成指導(dǎo)關(guān)系，條線職能部門將通過(guò)各種非正式的變通方式推動(dòng)下沉機(jī)構(gòu)落實(shí)任務(wù)。二是街鎮(zhèn)政府與下沉機(jī)構(gòu)之間的“監(jiān)督失靈”問(wèn)題。下沉機(jī)構(gòu)的考核權(quán)轉(zhuǎn)移至街鎮(zhèn)政府，但由于街鎮(zhèn)政府對(duì)所屬條線的專業(yè)業(yè)務(wù)能力并不熟悉，因此在考核監(jiān)管中容易出現(xiàn)“失靈”現(xiàn)象。同時(shí)，由于街鎮(zhèn)的職務(wù)上升空間十分有限，即使強(qiáng)化考核監(jiān)管，下沉機(jī)構(gòu)服務(wù)動(dòng)力也不強(qiáng)，甚至造成諸多“軟抵抗”和形式主義的問(wèn)題。三是下沉條線與下沉條線之間的“各自為陣”問(wèn)題?；鶎庸卜?wù)往往是相互交叉、相互牽制的一個(gè)整體，單純的某一條線的下沉機(jī)構(gòu)很難完全做好其職能范圍的服務(wù)供給，往往需要多個(gè)下沉部門的配合和協(xié)作，因而街鎮(zhèn)是下沉后各條線機(jī)構(gòu)跨部門合作的中心樞紐，其統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用十分重要。

４．持續(xù)機(jī)制：從輸血型維持到造血型運(yùn)營(yíng)

公共服務(wù)下沉的持續(xù)推進(jìn)并不能通過(guò)結(jié)構(gòu)下沉或要素下沉而一勞永逸。公共服務(wù)下沉之后不能單純地依靠上級(jí)職能部門的“輸血”來(lái)維持，更需要通過(guò)自身“造血”來(lái)推動(dòng)公共服務(wù)的高質(zhì)量供給。這里的“造血”包含以下幾層含義：一是很多公共服務(wù)下沉的資金或項(xiàng)目并不具有可持續(xù)性，因而需要職能部門持續(xù)向上爭(zhēng)取資金和項(xiàng)目，以維持公共服務(wù)的持續(xù)供給。二是通過(guò)吸納其他政府職能部門的資源以及條線部門資源在基層的重組和整合，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的高效化使用。三是通過(guò)政府與市場(chǎng)或政府與社會(huì)合作來(lái)生產(chǎn)公共服務(wù)資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的持續(xù)運(yùn)營(yíng)?？傮w上而言，在公共服務(wù)下沉過(guò)程中可以向上級(jí)部門、向同級(jí)部門、向外部部門尋求公共服務(wù)資源，進(jìn)而推動(dòng)公共服務(wù)持續(xù)運(yùn)營(yíng)。無(wú)論是政務(wù)服務(wù)下沉、執(zhí)法服務(wù)下沉，還是基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)下沉、便民利民服務(wù)下沉，這些公共服務(wù)的持續(xù)供給都離不開自身的持續(xù)“造血”。政務(wù)審批服務(wù)和行政執(zhí)法服務(wù)需要持續(xù)向上爭(zhēng)取權(quán)力資源，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)需要向上和向同級(jí)職能部門爭(zhēng)取服務(wù)經(jīng)費(fèi)和資源，便民利民服務(wù)需要向體制外爭(zhēng)取市場(chǎng)資本與社會(huì)資本的合作，這樣才能推動(dòng)公共服務(wù)有效下沉。

公共服務(wù)下沉過(guò)程中一定要學(xué)會(huì)“造血”，這種“造血”是一種持續(xù)運(yùn)營(yíng)的能力、一種資源盤活的能力、一種爭(zhēng)取資源的能力和一種資源整合的能力。隨著社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對(duì)公共服務(wù)的供給質(zhì)量要求越來(lái)越高，單純依靠政府自身服務(wù)資源的內(nèi)部轉(zhuǎn)移遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民對(duì)美好生活向往的需求，需要政府加強(qiáng)與市場(chǎng)和社會(huì)之間的合作，開啟自身的造血型運(yùn)營(yíng)。比如廣州市推行全域服務(wù)治理創(chuàng)新改革，其引導(dǎo)企業(yè)增強(qiáng)自我造血功能，指導(dǎo)企業(yè)通過(guò)運(yùn)營(yíng)城市公共資源、參與有償服務(wù)、導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等方式實(shí)現(xiàn)可持續(xù)創(chuàng)收和運(yùn)營(yíng)，從而有效降低政府購(gòu)買服務(wù)成本，提升城市服務(wù)的質(zhì)量和效能。值得注意的是，廣州全域服務(wù)治理創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)在不增加政府公共服務(wù)開支的前提下，提升服務(wù)企業(yè)的造血功能，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的降本增效。隨著人們對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量要求的提高，單純依靠政府方面的投入來(lái)提升公共服務(wù)質(zhì)量難以持續(xù)，更需要政府在公共服務(wù)下沉過(guò)程中整合其內(nèi)部服務(wù)資源、盤活其公共資源、借助市場(chǎng)力量造血運(yùn)營(yíng)，這樣公共服務(wù)才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量下沉。

五、結(jié)論與討論

公共服務(wù)下沉的效果可從難度依次增加的空間維度、質(zhì)量維度和感知維度上體現(xiàn)出來(lái)，具體表現(xiàn)為空間維度的可達(dá)性、質(zhì)量維度的匹配度和感知維度的獲得感。不同的公共服務(wù)下沉模式體現(xiàn)了不同效果維度的價(jià)值追求，傳統(tǒng)型公共服務(wù)下沉模式主要致力于追求空間上的可達(dá)性，結(jié)構(gòu)型公共服務(wù)下沉模式在追求空間可達(dá)性的基礎(chǔ)上試圖提升質(zhì)量上的匹配度，而要素型公共服務(wù)下沉模式則更加側(cè)重在追求服務(wù)匹配度的同時(shí)提升人民對(duì)公共服務(wù)的獲得感。不同公共服務(wù)下沉模式背后都有共同指向的運(yùn)作邏輯，即權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)要從借力型權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)向流轉(zhuǎn)型權(quán)責(zé)、資源吸納要從體制內(nèi)資源轉(zhuǎn)向體制外資源、條塊關(guān)系需從垂直性賦權(quán)轉(zhuǎn)向跨部門協(xié)同以及持續(xù)機(jī)制需從輸血型維持轉(zhuǎn)向造血型運(yùn)營(yíng)。由此可見(jiàn)，公共服務(wù)下沉是公共服務(wù)經(jīng)縱向間政府遞送至公民手中的傳輸過(guò)程，也是權(quán)責(zé)流轉(zhuǎn)、資源吸納、部門協(xié)同和造血運(yùn)營(yíng)的轉(zhuǎn)型過(guò)程，更是公共服務(wù)可達(dá)性、匹配度和獲得感的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。

公共服務(wù)下沉具有空間上的可及性、質(zhì)量上的匹配度和感知上的獲得感三個(gè)效度層次，這三個(gè)效度層次的實(shí)現(xiàn)難度是梯度推進(jìn)的。空間上的可及性是基礎(chǔ)維度，質(zhì)量上的匹配度是關(guān)鍵維度，而感知上的獲得感是評(píng)價(jià)維度?？臻g上的可及性要解決的是公共服務(wù)能否公平地送達(dá)每一個(gè)公民，質(zhì)量上的匹配度關(guān)注的是公共服務(wù)是否能夠精準(zhǔn)地下沉至具有相應(yīng)需求的公民，而感知上的獲得感強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)下沉能否使得公民產(chǎn)生尊重感、幸福感和獲得感。雖然這三個(gè)維度的共同對(duì)象都是公共服務(wù)下沉，但不同維度上關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題不一樣，因而不同維度上的學(xué)科關(guān)注度、研究方法選擇、研究脈絡(luò)走向都會(huì)產(chǎn)生一定差異。在當(dāng)前追求高質(zhì)量發(fā)展背景下，公共服務(wù)下沉過(guò)程中要堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向，下沉效度直指人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，因而未來(lái)公共服務(wù)下沉創(chuàng)新決不能僅僅停留在空間可及性維度，而應(yīng)該更加側(cè)重質(zhì)量維度和感知維度。

公共服務(wù)下沉的模式可以粗略地劃分為傳統(tǒng)型、結(jié)構(gòu)型和要素型三種，結(jié)構(gòu)型和要素型兩種公共服務(wù)下沉模式實(shí)際上是對(duì)傳統(tǒng)型公共服務(wù)下沉模式的回應(yīng)和改進(jìn)。結(jié)構(gòu)型公共服務(wù)下沉主要側(cè)重通過(guò)科層結(jié)構(gòu)的調(diào)整來(lái)提高公共服務(wù)供給效率，而要素型公共服務(wù)下沉側(cè)重通過(guò)服務(wù)資源開發(fā)和創(chuàng)新來(lái)提高公共服務(wù)供給效率，前者形成了公共服務(wù)重心下移的研究脈絡(luò)，而后者形成了公共服務(wù)資源下沉的研究脈絡(luò)，但結(jié)構(gòu)型公共服務(wù)下沉和要素型公共服務(wù)下沉都會(huì)對(duì)公共服務(wù)關(guān)系產(chǎn)生影響，因而會(huì)衍生出側(cè)重公共服務(wù)關(guān)系的研究脈絡(luò)。值得注意的是結(jié)構(gòu)、要素和關(guān)系在公共服務(wù)下沉創(chuàng)新中實(shí)際上是雜糅在一起的，很難對(duì)其進(jìn)行絕對(duì)分離。在公共服務(wù)重心下移的過(guò)程中必然伴隨著公共服務(wù)資源要素的下沉，而結(jié)構(gòu)和要素的調(diào)整又會(huì)引起原有的治理關(guān)系發(fā)生變化，因而公共服務(wù)下沉實(shí)際上是一個(gè)結(jié)構(gòu)、要素和關(guān)系整體聯(lián)動(dòng)的過(guò)程，只是在創(chuàng)新和改革上選擇的切入口不同而已。

公共服務(wù)關(guān)系不像公共服務(wù)重心結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)資源要素，其需要通過(guò)外部投射才能逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。但公共服務(wù)關(guān)系又十分重要，其在一定程度上反映著公共服務(wù)下沉的內(nèi)在邏輯。公共服務(wù)下沉的責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)、資源吸納、條塊關(guān)系和持續(xù)機(jī)制都蘊(yùn)含著公共服務(wù)關(guān)系的調(diào)整。在公共服務(wù)下沉過(guò)程中最難預(yù)料的是公共服務(wù)關(guān)系的變化，而且這種關(guān)系變化帶來(lái)的社會(huì)影響很難把控。公共服務(wù)關(guān)系包括國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、條條與塊塊關(guān)系、政府與民眾關(guān)系、政黨與政府關(guān)系、權(quán)力與責(zé)任關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系等等，這些關(guān)系是相互嵌套、相互影響的，一旦公共服務(wù)下沉重心或下沉要素發(fā)生變化，這些關(guān)系也會(huì)隨之變動(dòng)。而且公共服務(wù)關(guān)系的變動(dòng)往往具有滯后性，其并不會(huì)隨著重心下移或要素下沉而立刻體現(xiàn)出來(lái)，有些公共服務(wù)關(guān)系甚至還會(huì)一直以比較隱蔽的方式存在，這種公共服務(wù)關(guān)系的變化又會(huì)對(duì)重心下移和要素下沉的效度產(chǎn)生反向影響。因此在公共服務(wù)下沉過(guò)程中理清公共服務(wù)關(guān)系是理解其內(nèi)在邏輯的關(guān)鍵核心。