“1+6+N”工作體系創(chuàng)新背景下基層綜治中心改革實踐分析

摘要：本文旨在分析廣東省在“1+6+N”工作體系創(chuàng)新背景下基層綜治中心的改革實踐與成效。綜治中心作為政府與社會之間的橋梁，承擔(dān)著整合資源、協(xié)調(diào)部門、調(diào)解糾紛等關(guān)鍵職能。廣東省通過縱橫聯(lián)動、空間聯(lián)動和線上線下聯(lián)動等措施，提升了綜治中心的實戰(zhàn)效能，實現(xiàn)基層治理目標(biāo)。在矛盾隱患排查預(yù)警、系統(tǒng)集成化解等方面取得的成效，展示了綜治中心在維護(hù)社會穩(wěn)定中的重要作用。當(dāng)前綜治中心仍存在頂層設(shè)計不完善等問題。同步本文提出了分類推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)等建議，以推動矛盾糾紛的“一站式”化解，實現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：楓橋經(jīng)驗；“1+6+N”工作體系；綜治中心；改革實踐；規(guī)范化建設(shè)

引言

基層強(qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安。在完善社會治理體系建設(shè)中，要提升社會治理效能，在社會基層堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，要“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”。廣東省某報告指出，要構(gòu)建“綜合網(wǎng)格+綜治中心+‘粵平安’云平臺”的全覆蓋立體式智能化工作體系。在省委的統(tǒng)一部署和高位推動下，廣東省各地以綜治中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為抓手，整合多方力量，以“1+6+N”工作體系創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”。

“1+6+N”工作體系，即“1”指綜治中心，“6”指綜合網(wǎng)格、法院、檢察院、公安、司法以及“粵平安”社會治理云平臺，“N”指其他政法綜治和社會力量。其中綜治中心，全稱為社會治安綜合治理中心，是由政法委下屬的承擔(dān)社會治安綜合治理職能的實體化平臺，在政府與社會之間充當(dāng)橋梁，協(xié)調(diào)二者關(guān)系。綜治中心是新形勢下創(chuàng)新社會治理，深化平安建設(shè)、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的重要平臺和抓手，是社會治理的“實戰(zhàn)平臺”，是推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化工作的具體實踐，近年來在基層社會治理工作中發(fā)揮了越來越重要的作用[1]。

當(dāng)前關(guān)于基層綜治中心的相關(guān)研究取得了較大進(jìn)展，但由于基層綜治中心建設(shè)時間普遍較短，能獲取的實踐材料較為單薄，因此“楓橋經(jīng)驗”60周年之際，廣東積極展開調(diào)研和探索工作。本文將從社會治理體系組織空間建設(shè)的視角出發(fā)，以文獻(xiàn)研究、案例研究為研究方法，探索廣東基層政府在“1+6+N”工作體系創(chuàng)新背景下如何有效推進(jìn)綜治中心體系縱深建設(shè)，為國內(nèi)其他基層綜治中心建設(shè)提供參考，并嘗試為推進(jìn)廣東省基層綜治中心規(guī)范化建設(shè)提出對策建議。

一、廣東縱深推進(jìn)綜治中心樞紐化建設(shè)

為提升綜治中心在基層矛盾調(diào)處中的實戰(zhàn)效能，廣東縱深推進(jìn)綜治中心樞紐化建設(shè)。樞紐化建設(shè)是指鎮(zhèn)街一級綜治中心實體化、標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作，在聯(lián)動基層治理主體、整合基層治理要素、實現(xiàn)基層治理目標(biāo)的過程中扮演“聯(lián)動樞紐”的角色。具體如下：

（一）縱橫聯(lián)動

廣東搭建市、縣（區(qū)）級、鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）級的全覆蓋的綜治中心工作體系，形成縱向貫通、橫向覆蓋的城鄉(xiāng)社區(qū)的綜治工作格局。其中特別強(qiáng)調(diào)做實鎮(zhèn)（街）一級綜治中心。大部分地級市規(guī)定鎮(zhèn)（街）綜治中心主任由鎮(zhèn)（街）書記擔(dān)任；少數(shù)地級市略有松動，如鎮(zhèn)（街道）書記或者政法委員擔(dān)任、鎮(zhèn)街（園區(qū)）副書記擔(dān)任。

（二）空間聯(lián)動

綜治中心選址傾向于靠近法院、檢察院、公安、司法部門，或靠近行政服務(wù)中心，有的地區(qū)甚至高度聚集形成“社會治理一條街”，便于各部門在綜治中心“常駐、輪駐、隨駐”“中心吹哨，部門報到”，提升基層政法力量空間聯(lián)動的效率。各地嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化建設(shè)“五室一廳”，即群眾接待廳、矛盾糾紛調(diào)處室、網(wǎng)格工作室、社會心理服務(wù)室、部門進(jìn)駐工作室、監(jiān)控研判室，同時結(jié)合實際情況在設(shè)置辦事大廳窗口時增加設(shè)置群眾訴求反映多的窗口，如針對當(dāng)?shù)蒯t(yī)患糾紛較多的情況在辦事大廳增設(shè)醫(yī)調(diào)委窗口，切實暢通群眾信訪訴求渠道，建成“一站式”基層矛盾糾紛多元化解實體化平臺。

（三）線上線下聯(lián)動

綜治中心大力加強(qiáng)視聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、大屏信息顯示系統(tǒng)等基礎(chǔ)信息化建設(shè)，積極推進(jìn)線上線下聯(lián)動，提高政法資源利用效率和群眾辦事效率。例如，打造綜治視聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，搭建覆蓋鎮(zhèn)村兩級綜治中心的司法惠民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；推出“碼上辦”小程序，辦事群眾掃碼登錄即可向鎮(zhèn)街綜治中心填報事項；以及“社區(qū)通”小程序方便群眾向綜治信息化指揮平臺爆料、調(diào)解、求助等。

二、廣東縱深推進(jìn)綜治中心建設(shè)成效機(jī)制分析

廣東推進(jìn)“1+6+N”工作體系建設(shè)以來，通過縱深推進(jìn)綜治中心建設(shè)取得了卓越成效，從機(jī)制分析的角度具體體現(xiàn)在：

（一）矛盾隱患排查預(yù)警機(jī)制進(jìn)一步完善

廣東做實做細(xì)鎮(zhèn)村（街道、社區(qū)）層面矛盾糾紛排查預(yù)警工作，橫向信息排查收集機(jī)制、縱向信息核查機(jī)制得到進(jìn)一步完善，做到矛盾糾紛及時發(fā)現(xiàn)、及時上報、及時處理，助力守牢安全穩(wěn)定“第一道防線”。

1.橫向信息排查收集機(jī)制進(jìn)一步完善

廣東各地通過整合網(wǎng)格員、樓棟長、社會工作者等基層社會治理群體，提供職業(yè)發(fā)展激勵、物質(zhì)激勵和精神激勵，常態(tài)化發(fā)揮其基層觸角作用。加強(qiáng)走訪問詢，全面細(xì)致排查轄區(qū)內(nèi)各類矛盾糾紛，積極聽取群眾訴求，了解民情民意民愿，對各類矛盾糾紛第一時間上報，有序引導(dǎo)群眾前往綜治中心解決問題、化解糾紛。例如，D市打通職業(yè)上升通道，擇優(yōu)選聘專職網(wǎng)格員進(jìn)入村（社區(qū)）“兩委”班子，A市規(guī)定優(yōu)秀的專、兼職網(wǎng)格員可以優(yōu)先選拔為政府雇員；B市對網(wǎng)格員工作進(jìn)行星級評定，與薪酬掛鉤，優(yōu)秀網(wǎng)格員擔(dān)任網(wǎng)格長等；C市在矛盾多發(fā)的城中村創(chuàng)新“網(wǎng)格員+樓棟長”協(xié)同工作機(jī)制，發(fā)揮1.9萬名網(wǎng)格員、12.8萬樓棟長對網(wǎng)格風(fēng)險隱患摸排作用[2]。

2.縱向信息核查機(jī)制進(jìn)一步完善

廣東依托綜治中心，形成市縣鎮(zhèn)村四級縱向信息核查機(jī)制。網(wǎng)格員對初步排查出來的風(fēng)險隱患報同級綜治中心篩查，再報上一級綜治中心研判，對不涉重大敏感信息的情報線索進(jìn)行合并去重、梳理分析后，通報屬地和有關(guān)部門核查，推動各類基層矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)在早、處置在小、就地化解。僅2023年8月，全省21個地市在“粵平安”群訴應(yīng)用板塊新增群眾訴求6.9萬件，其中C市新增4.1萬件，占總數(shù)的六成，說明C推廣群眾訴求服務(wù)“光明模式”，在全市建成四級群眾訴求服務(wù)站點1359個，由社區(qū)直接向區(qū)級部門“派單”，要求訴求服務(wù)“10分鐘告知、30分鐘處理、24小時基本完成”，實現(xiàn)了縱向信息核查機(jī)制提質(zhì)增效的良好成效。

（二）堅持系統(tǒng)集成化解機(jī)制保障

理論上，組織協(xié)同、聯(lián)動作業(yè)是提升治理效能的重要工具。通過部門聯(lián)動、資源整合，有效地將分散的治理力量與資源予以集中，能夠推動基層治理效能提升。實踐證明，系統(tǒng)集成化解矛盾理念是“1+6+N”工作體系得以持續(xù)有效運(yùn)行的機(jī)制保障。該理念以維穩(wěn)促安、服務(wù)發(fā)展為導(dǎo)向，以多元協(xié)同、機(jī)制優(yōu)化為牽引，以群眾滿意為目標(biāo)，通過搭建平臺、力量整合、完善全鏈條、一站式調(diào)解、全要素進(jìn)駐等多維度實踐，為“1+6+N”工作體系成效的彰顯奠定基礎(chǔ)。廣東根據(jù)治理力量的分布、矛盾糾紛類型的差異，各地市對原有綜治中心進(jìn)行“擴(kuò)容”，重點設(shè)立群眾接待大廳、矛盾糾紛調(diào)解室、心理咨詢室等辦公場所，推動“1+6+N”工作體系中的各職能部門的多元治理力量整體入駐和有機(jī)融合。此外，針對城市發(fā)展中涌現(xiàn)出來的復(fù)雜性、多元性矛盾糾紛實踐，各地市還探索行業(yè)力量“輪駐、隨駐”進(jìn)行矛盾調(diào)處、法律咨詢、政策解釋等日常工作，解決退役軍人問題、勞動用工問題、婚姻家庭問題，實現(xiàn)了“1+1>2”效果。當(dāng)前圍繞“一站式服務(wù)、一攬子解決”工作思路，堅守系統(tǒng)集成思維，優(yōu)化和整合資源，全力把矛盾化解在基層、隱患消除在萌芽時推動廣東社會穩(wěn)定、長治久安和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)力保障。

三、當(dāng)前廣東基層綜治中心規(guī)范建設(shè)存在的問題分析

首先，綜治中心建設(shè)的頂層設(shè)計有待完善。綜治中心的科學(xué)建構(gòu)與有效運(yùn)行需要制度文本作為政策指引。目前，廣東省層面出臺的政策更多體現(xiàn)在導(dǎo)向性，面向基層的操作性不強(qiáng)，缺乏從微觀的角度規(guī)定各職能部門如何進(jìn)駐綜治中心，進(jìn)駐中心后如何開展工作。實際上，廣東省層面亦希望地市政府各自探索，進(jìn)而形成典型經(jīng)驗，最終形成制度化的政策文件。這就導(dǎo)致了上級期盼與地方訴求之間出現(xiàn)錯位。職能部門入駐之后綜治中心開展的具體工作仍然需要有標(biāo)準(zhǔn)、有規(guī)則、有章程、有流程等，但目前尚不健全。

其次，綜治中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化有待加強(qiáng)。從建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)來看，廣東各地綜治中心的場地建設(shè)、人員編制、財政支持等具體做法不統(tǒng)一，地區(qū)之間建設(shè)情況極不平衡、科學(xué)化程度不高。有些鎮(zhèn)街綜治中心僅僅掛了牌子而基本沒有實體化運(yùn)行。從建設(shè)進(jìn)度來看，各地市建設(shè)綜治中心的進(jìn)度不一致，珠三角地區(qū)如C市的鎮(zhèn)街一級綜治中心已經(jīng)五臟俱全，運(yùn)行機(jī)制健全，功能發(fā)揮出色，并已經(jīng)漸漸地建到村居一級；但某些地區(qū)，由于財政、編制等資源的限制，一個縣就只能集中力量打造一個標(biāo)桿式綜治中心。

四、廣東基層綜治中心規(guī)范化建設(shè)提升建議

（一）分類推進(jìn)鎮(zhèn)街綜治中心規(guī)范化建設(shè)，全面提高鎮(zhèn)街綜治中心運(yùn)行能力

按照《社會治安綜合治理綜治中心建設(shè)與管理規(guī)范》要求，堅持因地制宜分類推進(jìn)與標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范建設(shè)并重原則，倒排工期、有序推進(jìn)、制定時間表，實施開展全省鎮(zhèn)街綜治中心分類規(guī)范提質(zhì)行動。各區(qū)縣負(fù)有鎮(zhèn)街綜治中心規(guī)范化建設(shè)主體責(zé)任，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況、人口規(guī)模、矛盾糾紛量、社會治安復(fù)雜度等指標(biāo)，區(qū)分一類地區(qū)、二類地區(qū)、三類地區(qū)編制鎮(zhèn)街綜治中心規(guī)范化建設(shè)方案。各縣鎮(zhèn)街綜治中心分類規(guī)范化建設(shè)方案報各地級以上市“1+6+N”工作體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組審批，報省“1+6+N”工作體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組備案，構(gòu)建全省鎮(zhèn)街綜治中心分類規(guī)范提質(zhì)行動“一盤棋”格局，并壓實監(jiān)督責(zé)任，做到鎮(zhèn)街綜治中心規(guī)范化建設(shè)可操作、見實效。

通過督導(dǎo)考核，進(jìn)一步強(qiáng)化落實鎮(zhèn)街綜治中心的組織領(lǐng)導(dǎo)，明確中心主任由書記擔(dān)任，常務(wù)副主任由政法委員擔(dān)任，提升鎮(zhèn)街綜治中心的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。依托鎮(zhèn)街綜治中心分類規(guī)范提質(zhì)行動，分類落實部門進(jìn)駐要求，一類地區(qū)鎮(zhèn)街綜治中心落實綜治、法院、檢察院、司法行政、綜合行政執(zhí)法等部門力量進(jìn)駐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合治理委員會、公共服務(wù)委員會、綜合行政執(zhí)法委員會辦公室等1—2名業(yè)務(wù)受理人員進(jìn)駐；二類地區(qū)鎮(zhèn)街綜治中心落實綜治、司法行政等部門力量進(jìn)駐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合治理委員會、公共服務(wù)委員會、綜合行政執(zhí)法委員會辦公室等1—2名業(yè)務(wù)受理人員線上進(jìn)駐；三類地區(qū)鎮(zhèn)街綜治中心落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合治理委員會、公共服務(wù)委員會、綜合行政執(zhí)法委員會辦公室等1—2名業(yè)務(wù)受理人員和各部門業(yè)務(wù)受理人員線上進(jìn)駐。構(gòu)建清晰高效鎮(zhèn)街綜治中心部門現(xiàn)場和線上協(xié)同流轉(zhuǎn)處置流程，硬化事件辦結(jié)反饋時效。各地政府進(jìn)一步推動資源下沉、力量下沉，強(qiáng)化鎮(zhèn)街綜治中心的人員配備、設(shè)施場所等工作保障。

（二）落細(xì)八大機(jī)制建設(shè)，推動“一站式”矛盾糾紛化解標(biāo)準(zhǔn)化

以八大機(jī)制建設(shè)為重點推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化“一站式”矛盾糾紛化解。建立首問負(fù)責(zé)制度，各級綜治中心辦公人員、值班人員等接收群眾訴求反映的第一人均為首問責(zé)任人，對群眾反映的訴求事項，第一時間分類辦理，按照程序流轉(zhuǎn)處置，并根據(jù)信息平臺流轉(zhuǎn)時效處理結(jié)果、網(wǎng)格員或群眾反饋滿意度等進(jìn)行首問追究。完善分流交辦機(jī)制，堅持“分級負(fù)責(zé)、歸口辦理”和“誰主管誰負(fù)責(zé)”原則，探索“一個窗口”受理，根據(jù)矛盾糾紛難易程度、性質(zhì)、訴求等進(jìn)行分級分類分流交辦、轉(zhuǎn)辦。做實吹哨報到機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)督，對事權(quán)不在本級或本級難以化解的矛盾糾紛，要及時向上級職能部門報告，相關(guān)部門要確保有效承接，配置力量按時辦結(jié)，形成閉環(huán)處置流程。創(chuàng)新群防共治機(jī)制，根據(jù)矛盾糾紛化解場景，創(chuàng)新法律顧問、人民調(diào)解員、社工、鄉(xiāng)賢、志愿者和五老人員等重點社會力量參與矛盾糾紛調(diào)解的制度和機(jī)制。細(xì)化會商研判機(jī)制，建立固定開展與動態(tài)召集相結(jié)合的會商研判工作制度，落實“每周一梳理、每月一分析、每季度一研判、每半年一總結(jié)”的“四個一”工作機(jī)制，細(xì)化會商內(nèi)容，及時排查梳理分析轄區(qū)內(nèi)各類社會風(fēng)險隱患、研究分析各類社會風(fēng)險隱患和發(fā)展趨勢，做到風(fēng)險早發(fā)現(xiàn)、問題早解決。用活監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)等加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)測，對于短期內(nèi)急劇攀升的矛盾糾紛類型要及時報告、制定化解預(yù)案。豐富評價督導(dǎo)機(jī)制，發(fā)揮好市縣平安指數(shù)的引導(dǎo)功能，強(qiáng)化綜合網(wǎng)格履職表現(xiàn)、成員單位受理流轉(zhuǎn)辦理網(wǎng)格事件表現(xiàn)以及各類重點人群、重要場所的走訪、巡查任務(wù)推送、接收、完成情況表現(xiàn)等的考核通報，對因矛盾糾紛化解不力造成嚴(yán)重不良影響的，依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅追責(zé)。健全敏感信息快報機(jī)制，對命案信息、輿情信息、群體性行為信息等敏感信息，一經(jīng)接報，鎮(zhèn)街綜治中心須按規(guī)定逐級“快報”市縣綜治中心。

結(jié)語

隨著“1+6+N”工作體系的深入實施，廣東省基層綜治中心的改革實踐已取得顯著成效，不僅有效提升了基層治理的實戰(zhàn)效能，而且為維護(hù)社會穩(wěn)定、推動社會治理現(xiàn)代化提供了有力支撐。本文通過深入分析廣東省綜治中心的改革實踐，揭示了其在矛盾隱患排查預(yù)警、系統(tǒng)集成化解等方面的創(chuàng)新機(jī)制，展現(xiàn)了綜治中心在基層治理中的重要作用。同時，通過對存在問題的剖析，本文提出了針對性的規(guī)范化建設(shè)建議，旨在進(jìn)一步優(yōu)化綜治中心的運(yùn)行機(jī)制，實現(xiàn)矛盾糾紛的“一站式”化解，推動基層治理向更高水平發(fā)展。

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