村干部公職化管理的產(chǎn)生邏輯及推行路徑

［摘 要］村干部公職化管理是以行政化的方式管理村干部，是對傳統(tǒng)村干部管理方式的一場變革。學(xué)術(shù)界對村干部公職化管理爭議的焦點在于行政與自治的關(guān)系。文章基于鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)變遷和國家基層治理變革分析村干部公職化管理的生成邏輯，基于行政助力自治的視角探討村干部公職化管理的推行路徑。公職化管理所帶來的行政下沉，為鄉(xiāng)村社會構(gòu)建了正式激勵系統(tǒng)，培養(yǎng)了專業(yè)的治村人才，有效彌補了鄉(xiāng)村自治不足，符合基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的預(yù)期。

［關(guān)鍵詞］村干部；公職化管理；產(chǎn)生邏輯；推行路徑

［中圖分類號］D63 ［文獻標(biāo)志碼］A ［文章編號］2095-0292（2024）05-0049-06

［收稿日期］2024-03-11

［基金項目］河北省社會科學(xué)基金項目（HB18GL052）

［作者簡介］張素羅，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，研究方向：農(nóng)村公共管理、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理；姜曉楠，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共政策。

黨的十八屆三中全會上，黨中央提出了新時代新命題——“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；黨的十九大將“治理有效”作為國家鄉(xiāng)村戰(zhàn)略總要求之一。這說明國家在頂層設(shè)計層面對國家基層組織的治理理念和治理目標(biāo)提出了清晰的要求，為基層組織未來發(fā)展描繪了理想圖景。作為社會發(fā)展基本單元，鄉(xiāng)村治理關(guān)乎鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村振興關(guān)乎國計民生。鄉(xiāng)村治理是國家治理體系現(xiàn)代化的有機組成部分，也是推動國家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，更是響應(yīng)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一環(huán)。村干部是鄉(xiāng)村治理的核心力量，村干部主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理，和廣大村民的生存發(fā)展休戚相關(guān)，也和國家治理體系執(zhí)行效能、運作效率息息相關(guān)［1］（P56-57+P60）。但在我國現(xiàn)行的行政管理體制中，村干部并非國家公務(wù)員，普遍面臨“晉升無門、退休無保、年老無養(yǎng)、報酬低廉”的狀況［2］ （P112-116+P136）。伴隨著國家治理重心不斷下移，國家對鄉(xiāng)村治理的重視度越來越高，如何管理村干部、激發(fā)村干部的治村動力成為提高鄉(xiāng)村治理能力一項關(guān)鍵任務(wù)。當(dāng)前，村干部公職化管理作為對傳統(tǒng)村干部管理方式的一種變革，已然成為理論研究和實踐探索的重要問題。

一、文獻回顧與問題提出

村干部公職化管理是管理方法的改革，是指國家將管理公務(wù)人員的一些做法運用到村干部管理中。當(dāng)前學(xué)界對村干部公職化管理產(chǎn)生歧義的焦點主要集中于以下三個方面。一是公職化與村民自治的沖突。根據(jù)《村民委員會組織法》對鄉(xiāng)村自治的定義來看，“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”是村民自行調(diào)解內(nèi)部糾紛、自行管理村內(nèi)公共事務(wù)、共同維護鄉(xiāng)村社會治安的行為準(zhǔn)則。其明確指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部之間是“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”的關(guān)系，而不是上下級關(guān)系［3］（P57-68+P96）。李勇華在《自治轉(zhuǎn)型：對村干部“公職化”的一種解讀》一文中提及“我國鄉(xiāng)村并非依附于政府的行政組織，而是法律承認(rèn)的自治組織。政府給村干部發(fā)‘工資’的行為，無疑模糊了政府行政體和鄉(xiāng)村自治體間原本涇渭分明的界限，一旦鄉(xiāng)村自治體淪為政府行政體的附庸，必然會出現(xiàn)政府‘行政權(quán)’侵害村民‘自治權(quán)’的結(jié)果?！保?］（P4-13）二是村干部角色傾斜。張雪霖在《村干部公職化建設(shè)的困境及其超越》中指出：“村干部是聯(lián)系國家和農(nóng)民的‘橋梁’，既扮演著國家代理人角色，也扮演著農(nóng)民保護人角色，村干部的‘雙重’角色身份原本處于動態(tài)平衡的狀態(tài)。一旦村干部公職化管理，勢必會打破這種固有的角色身份的平衡，村干部的‘天平’會不自覺地朝著政府傾斜，長此以往，‘行政消解自治’趨勢將不可避免?！保?］（P44-50+P189-190）三是公職化的管理方式不適用于鄉(xiāng)村治理。公職化管理強調(diào)的是一種規(guī)則化運行、理性化運行、非人格化的科層制管理模式，集中力量辦大事是“科層制管理模式”的最大優(yōu)勢。而鄉(xiāng)村瑣事和糾紛較多，治理需求呈瑣碎化、微小化特征。由此來看，科層體系的管理模式與村莊治理需求不契合。齊燕在《中西部村干部公職化的社會基礎(chǔ)與實踐困境》中指出：“村干部公職化具體表現(xiàn)為坐班制、招聘制、考核精細化和逐級晉升制。而村干部治理事務(wù)復(fù)雜且微小，嚴(yán)格的科層體系對于微小事務(wù)的回應(yīng)能力較弱，因此村干部公職化會導(dǎo)致村組治理框架破碎化、村干部動員能力弱化等問題?！保?］（P48-53）

上述觀點傾向于村干部公職化管理與鄉(xiāng)村自治呈現(xiàn)一定對立的關(guān)系，且當(dāng)前鄉(xiāng)村社會自身仍具有較強的自治能力。因此，在討論村干部公職化管理時，應(yīng)該首先明確當(dāng)前中國鄉(xiāng)村是否具備完全的自治能力和自主選舉內(nèi)生性治理主體的能力。如果具備，那么正體現(xiàn)了上述學(xué)者的觀點，村干部公職化管理導(dǎo)致的行政力量的介入很有可能會破壞鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生性秩序，不利于鄉(xiāng)村自治制度的進一步發(fā)展。如果不具備，那么需要對村干部公職化管理的產(chǎn)生邏輯及其推行路徑進行進一步的闡釋。

綜上所述，要進一步闡釋村干部公職化管理的存在是否合理，就必須對當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的自治能力進行系統(tǒng)的判斷。鄉(xiāng)村自治的運行與鄉(xiāng)村內(nèi)外環(huán)境的變化緊密相關(guān)。鄉(xiāng)村社會變化是對鄉(xiāng)村秩序、鄉(xiāng)村發(fā)展具有重要影響力的內(nèi)在變量；黨和政府在基層的治理任務(wù)和治理目標(biāo)是影響鄉(xiāng)村秩序和未來發(fā)展的外在變量。本文主要從鄉(xiāng)村內(nèi)外環(huán)境變化出發(fā)，分析村干部公職化管理的產(chǎn)生邏輯及其推行路徑，論證村干部公職化管理對重塑鄉(xiāng)村自治、促進鄉(xiāng)村發(fā)展的重要意義。

二、村干部公職化管理的發(fā)展歷程及特征

村干部是基層群眾合法合規(guī)選舉、推選產(chǎn)生的管理村內(nèi)公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的農(nóng)村干部［7］（P56-63）。廣義上說，村干部泛指農(nóng)村工作人員，除以村黨組織書記、村委會主任為核心的村“兩委”干部外，還包括通過省、市、鄉(xiāng)、縣四級聯(lián)考招錄到鄉(xiāng)村任職的大學(xué)生村官、到村里掛職鍛煉的“第一書記”及選派駐村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部。狹義上說，村干部是由村民選舉推選出的，代表村民行使權(quán)力、處理村內(nèi)事務(wù)、為村民服務(wù)的，在黨組織和村民委員會中任職的工作人員，主要包括村黨支部成員和村民委員會成員。本文所研究的是狹義概念上的村干部，是以村黨組織書記和村委會主任為核心的村“兩委”干部。

二十世紀(jì)80年代，農(nóng)村開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，取代了以集體勞動為主的人民公社化制度，各種鄉(xiāng)村治理難題［8］（P18-20）對鄉(xiāng)村治理提出了更大的挑戰(zhàn)。與此同時，城鎮(zhèn)化進程持續(xù)推進，也使得國家資源朝著城市傾斜。在此境況下，部分村莊開始構(gòu)建自治機構(gòu)，以便能游刃有余地解決鄉(xiāng)土生活中的部分難題?；趪乙暯嵌?，在當(dāng)時的歷史條件下，推行鄉(xiāng)村自治確實是低成本、高效化的治理手段。在難以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理的時代背景下，國家將部分治理權(quán)力下放給基層，構(gòu)建鄉(xiāng)村自治能力的舉措并無不妥之處，但隨著時代的變遷，鄉(xiāng)村自治已無法完全滿足現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理需求。

1988年，山東平邑縣因地制宜、因時制宜地推行村干部公職化管理試點工作，這是村干部公職化管理的最早雛形［9］（P73-80）。村干部公職化管理打破了村干部選舉不出村的陳舊觀念，開創(chuàng)了選賢舉能新局面。面向社會公開遴選候選人再由村黨員大會在候選人中做出最終決定。而后安徽省、江蘇省的一些發(fā)達地區(qū)逐漸在村干部工資、考勤、晉升、保障等方面相繼推行了更多元的公職化管理實踐。公職化管理主要有以下三方面特征。

（一）規(guī)范的規(guī)章制度

公職化管理推行坐班制、薪酬制、晉升制。坐班制指實行嚴(yán)格的上下班時間表，要求村干部周一到周五必須到村委會坐班，周末則輪流值班，對村干部工作時間提出了更高的要求。薪酬制優(yōu)化了原本的薪酬分配制度，確定薪酬由基本工資和考核工資兩部分構(gòu)成；考核工資和考核結(jié)果直接掛鉤，村干部只有完成相應(yīng)的治理目標(biāo)，才能得到考核工資［10］（P40-48）。薪酬制提升了村干部的薪資待遇，對村干部群體有很大吸引力。晉升制主要是指開放村干部進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的通道，同時為村干部提供培訓(xùn)，奠定其職業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。2018年出臺的《國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出：“要優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔流程，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔制度?！贝艘庖姷奶岢鰹榇甯刹繒x升提供了途徑，打破村干部晉升天花板［11］（P82-89）。改變了傳統(tǒng)村干部管理中上下班時間不確定、沒有固定的辦公地點、收入不穩(wěn)定、職業(yè)發(fā)展渺茫、大多處于“被動干事”“推磨干事”的局面。

（二）明晰的權(quán)責(zé)分工

村干部公職化管理采用了科層化的分工模式，明確界定了村干部的職能權(quán)限，并面向基層群眾公示村干部的職能劃分和崗位職責(zé)。在管理上采取“縱橫交錯”的方法，推行村干部工作分片包干負(fù)責(zé)制，將管理職責(zé)明確劃分到個人，減少了村干部推諉扯皮的現(xiàn)象。這一方面改變了傳統(tǒng)村干部工作范疇、工作責(zé)任以及向上向下的對接工作分工不清的狀態(tài)；另一方面改變了村干部管理界限不明、村內(nèi)大事小事主要依賴村黨支部書記拍板決定的現(xiàn)象。村干部公職化管理構(gòu)建了標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的治理機制，避免了村干部“亂作為、不作為”的現(xiàn)象，保證了村干部管理中任務(wù)到人、責(zé)任到位，確?；鶎又卫沓鴺?biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、專業(yè)化的方向有序發(fā)展。

（三）多元的監(jiān)督機制

村干部公職化管理構(gòu)建了“雙管齊下“的系統(tǒng)監(jiān)督機制。其一，借助于制度框架從管人、管錢、管權(quán)三方面加強對村干部的管控力度。其中，“管人”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借助集約化的內(nèi)部管理方法干預(yù)村干部工作績效考核標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)實際考核結(jié)果確定村干部工資標(biāo)準(zhǔn)?！肮苠X”是指“村財鎮(zhèn)管”的政策。村集體資產(chǎn)收支由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核定，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅管理資金，而且管理賬目。農(nóng)村財務(wù)人員主要扮演“報銷員”的角色?！肮軝?quán)”是指在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，村干部的部分權(quán)力由鎮(zhèn)政府管控，避免出現(xiàn)村，干部利用手中權(quán)力損害村民利益的現(xiàn)象［12］（P33-41）。其二，暢通了村民監(jiān)督渠道，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，使得村民意見反饋和舉報匿名化，減輕村民的心理負(fù)擔(dān)，加強了村民監(jiān)督的實效性，轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)村干部管理中監(jiān)管不足、監(jiān)管不清的現(xiàn)象。

三、村干部公職化管理的產(chǎn)生邏輯

在基層治理變革、鄉(xiāng)村社會變遷的時代背景下，鄉(xiāng)村內(nèi)生性的治理需求發(fā)生變化，“需求誘致性制度變遷”是產(chǎn)生村干部公職化管理的直接動因［13］（ P76-83）。在鄉(xiāng)村自治難以發(fā)揮其有效性，難以產(chǎn)生能夠帶領(lǐng)鄉(xiāng)村發(fā)展、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的村級治理主體的情況下，公職化管理作為一種應(yīng)對措施應(yīng)運而生。公職化管理在一定程度上是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的產(chǎn)物，是對鄉(xiāng)村治理需求變化的回應(yīng)性措施。

（一）鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)變遷

從歷史的角度來看，自建國以來，我國農(nóng)村經(jīng)歷了三次改革，依次為土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革、稅費改革，中國農(nóng)村的結(jié)構(gòu)和內(nèi)部環(huán)境都發(fā)生了巨大變化［14］（P236-241）。費孝通先生的《鄉(xiāng)土中國》中提到：“從基層上看，中國社會是鄉(xiāng)土性的，那些被稱為土頭土腦的鄉(xiāng)下人才是中國社會的基層?！保?5］（P28）此處所謂的鄉(xiāng)土性具有兩個特征：第一是熟人社會。誠如費孝通先生所言，中國社會具有濃郁的鄉(xiāng)土氣息，土地束縛了一代又一代的中國人。正是這種地方局限性，讓“熟悉”成為鄉(xiāng)土社會的特色。因此，中國鄉(xiāng)村社會性質(zhì)被概述為“熟人社會”。第二是農(nóng)民與土地高度黏合?！巴恋亍笔撬麄兊拿苯涌哭r(nóng)業(yè)來謀生的人是粘著在土地上的，以農(nóng)為生的人，世代定居是常態(tài)。

自二十世紀(jì)九十年代社會主義市場經(jīng)濟體制建立，農(nóng)村的半自然經(jīng)濟發(fā)生解體，農(nóng)民的生活日益融入市場經(jīng)濟大潮。進入二十一世紀(jì)，為了縮小城鄉(xiāng)差距，城鎮(zhèn)化改革成為主流，我國農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代科技農(nóng)業(yè)的新方向轉(zhuǎn)變。

第一，熟人社會逐漸解體。“熟人社會”靠的是禮治，重視人情關(guān)系。隨著城鎮(zhèn)化變遷和市場經(jīng)濟的興起，市場成為農(nóng)村資源配置的決定性因素，以血緣關(guān)系為紐帶的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)逐漸分散，村莊共同體的屬性受到劇烈沖擊，鄉(xiāng)村利益需求分化。一方面，村民逐漸關(guān)起門來過日子。鄉(xiāng)村社會原以人情為紐帶的關(guān)系網(wǎng)變得松弛，村民之間原本密切的互動和合作逐漸減少。原子化的社會特征凸顯，熟人社會逐漸被瓦解［16］（P90-93）。另一方面，傳統(tǒng)的價值觀念受到?jīng)_擊。曾經(jīng)，出任村干部收獲更多的是精神上的贊譽，強調(diào)自我犧牲和自我奉獻精神。因此，在物質(zhì)不夠豐富的年代，僅有微薄的物質(zhì)補貼也能吸引大批鄉(xiāng)村精英加入村干部隊伍?，F(xiàn)如今在市經(jīng)濟的浪潮中，僅靠精神認(rèn)可和微薄的收入已經(jīng)無法吸引村內(nèi)精英，大部分農(nóng)民涌向城市務(wù)工以獲取經(jīng)濟收益。

第二，農(nóng)民與土地漸行漸遠。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展，絕大多數(shù)農(nóng)民的收入不再與土地高度相關(guān)。農(nóng)村人口流動性增強，一些資源匱乏地區(qū)的鄉(xiāng)村里，大部分年輕力壯的勞動力涌入城市務(wù)工，城市務(wù)工收入已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)收入，成為主要的收入來源。村內(nèi)留下的大多是沒有耕作能力的兒童與老人，大量的土地被荒廢。一些發(fā)展得比較好的務(wù)工人員，已在城鎮(zhèn)安家落戶，擺脫了面朝黃土背朝天的耕作生活。另一些經(jīng)濟資源較為豐富地區(qū)的村民，大多已經(jīng)依賴于農(nóng)家樂、招商引資項目等獲得收入。只有當(dāng)農(nóng)民依靠土地耕種獲取收入時，“熟人”社會價值體系才會發(fā)生作用；而當(dāng)農(nóng)民依靠務(wù)工、經(jīng)商獲取收入時，原本封閉且穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會秩序就會被打破。鄉(xiāng)村社會逐漸呈現(xiàn)出有活力性、多元性、流動性的特征。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會所依賴的內(nèi)生性權(quán)威必然發(fā)生轉(zhuǎn)變。

由此看來，鄉(xiāng)村社會治理出現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變基于人情關(guān)系的熟人社會被打破。 “鄉(xiāng)土社會”不斷弱化使得傳統(tǒng)村干部的管理方式不能更好地適應(yīng)新形勢，村干部公職化管理的出現(xiàn)就有了必然性。

（二）基層治理轉(zhuǎn)型

國家政策對于村干部管理的影響不容忽視。不同的國家政策會生成不同的鄉(xiāng)村治理任務(wù)，進而影響到鄉(xiāng)村治理模式。探討如何管理村干部，勢必要分析國家鄉(xiāng)村治理政策的變化。當(dāng)前國家針對鄉(xiāng)村的治理政策主要集中于兩個方面。

第一，治理資源下鄉(xiāng)——村干部工作內(nèi)容轉(zhuǎn)變。黨的十六屆三中、四中全會都提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。國家資源持續(xù)向鄉(xiāng)村傾斜，使得鄉(xiāng)村行政任務(wù)更錯綜復(fù)雜，加劇了鄉(xiāng)村治理的壓力。國家向鄉(xiāng)村輸入了普惠性資源和項目性資源。普惠性資源是指國家直接向村民發(fā)放資源，如失地補貼、農(nóng)業(yè)補貼、新農(nóng)保等；項目性資源是指國家基于完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善村容村貌、提升治理水平、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目的，以項目制方式轉(zhuǎn)移的財政資源，如農(nóng)村廁所改造項目、集體經(jīng)濟發(fā)展項目等。項目性資源的發(fā)放流程規(guī)范、資金專款專用［17］（P41-54+P156）。

普惠性資源分配條件明晰、資金瞄準(zhǔn)率高、資源直接分配到個人。項目性資源則秉持程序標(biāo)準(zhǔn)化、運行市場化、管理規(guī)范化原則，為確保項目資源能用到實處，還有專業(yè)的第三方機構(gòu)專門監(jiān)管。隨著項目資源的持續(xù)入村，村干部的工作內(nèi)容大大增加，村干部的行為邏輯也隨之轉(zhuǎn)變，線上操作、規(guī)范流程等成為村干部的主要工作。傳統(tǒng)的村干部管理方式已無法銜接當(dāng)前的工作內(nèi)容。而公職化管理的科層制管理模式在一定程度上符合當(dāng)前村干部的管理需求。

第二，治理任務(wù)下沉——村干部行政任務(wù)加重。國家鄉(xiāng)村治理改革持續(xù)深入，行政資源不斷入村，也意味著鄉(xiāng)村治理任務(wù)的不斷增加。而且新增的鄉(xiāng)村治理任務(wù)，多為傳統(tǒng)村干部較為陌生的、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化的行政任務(wù) ［18］（P166-174）。在貫徹落實國家政策時，也需要村干部更傾向于高效化、程式化的治理方式，更重視規(guī)章制度在在治理過程中的價值。相對比于熟人社會的“人格化”治理，這種“非人格化”治理盡可能地排除了私人利益對政策執(zhí)行的影響，有利于政策的順利落實。這需要村干部具有較強的協(xié)調(diào)能力、統(tǒng)籌能力、執(zhí)行能力和利益分配能力。僅依靠村民自治很難保證合適的人選，因為村民在選舉時更注重人情面子，選舉出的村干部不一定有發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟、建設(shè)福利體系的能力。所以，想要保證更多的村干部達到這樣的要求，需要對干部的產(chǎn)生進行干預(yù)。公職化管理帶來的行政力量的介入恰好彌補了村民自主選舉的不足。

綜上所述，村干部公職化管理是國家政策推動和鄉(xiāng)村社會內(nèi)生需求的誘致性變遷綜合作用的結(jié)果，是鄉(xiāng)村內(nèi)外環(huán)境雙重變化下的產(chǎn)物。在鄉(xiāng)村自治制度下產(chǎn)生的村干部管理方式不能完全適應(yīng)基層治理轉(zhuǎn)型的要求，公職化管理的出現(xiàn)在一定程度上解決了當(dāng)前村干部管理的難題。

四、村干部公職化管理的推行路徑

村干部公職化管理是在國家治理任務(wù)下移和村內(nèi)治理需求轉(zhuǎn)型的互動中衍生出來的，其在運行過程中所帶來的行政化遵循自上而下的科層制運行邏輯，多采取規(guī)則化治理模式。相反，作為村民自治組織，村干部團體遵循的是自治特征的運行邏輯，多采取非正式規(guī)則治理模式［19］（P110-116+P171）。表面上看，規(guī)則化和非正式規(guī)則是兩種截然不同的治理模式，二者呈明顯的二元對立狀態(tài)。但事實上，兩種治理模式并未完全對立，行政和自治都是基層治理實踐中各具優(yōu)勢的機制，二者間并非相互割裂、完全獨立的關(guān)系，而是相互補充、相輔相成的關(guān)系。行政可以彌補自治的不足，進而實現(xiàn)事半功倍的鄉(xiāng)村治理效果。

（一）構(gòu)建正式的激勵系統(tǒng)

村干部公職化管理的實踐，在一定程度打破了村干部晉升天花板，構(gòu)建了更有效的村干部激勵系統(tǒng)。社會性激勵和經(jīng)濟性激勵是村干部治村的兩種有效激勵來源［10］（P40-48）。在熟人社會時期，村干部主要依靠人情、面子、社會聲望等社會性激勵因素，即使在較低的務(wù)工補貼下也能保持積極的工作狀態(tài)。然而，當(dāng)前熟人社會逐漸解體，村莊共同體的屬性受到劇烈沖擊，鄉(xiāng)村利益需求分化，僅靠社會性激勵就難以發(fā)揮有效作用。

村干部公職化管理主要從兩方面構(gòu)建了正式的村干部激勵系統(tǒng)。一是打破村干部晉升天花板。推行村干部公職化管理淡化了行政和自治間原本涇渭分明的界限，為村干部職能轉(zhuǎn)變和身份轉(zhuǎn)變夯實了現(xiàn)實基礎(chǔ)［20］（P277-285）。二是結(jié)構(gòu)性的薪酬機制激活了村干部的工作動力。公職化管理在原來村干部工資的基礎(chǔ)上增加了考核工資的部分，考核工資直接與村干部的治村效果掛鉤，激活了村干部優(yōu)化配置各項資源、有序推定鄉(xiāng)村治理的動力。

（二）培養(yǎng)專業(yè)的治理人才

鄉(xiāng)村社會的轉(zhuǎn)型，對村干部的任職標(biāo)準(zhǔn)提出了更高的要求，而村干部公職化管理無疑是鍛煉和培養(yǎng)村干部的有效途徑。長期以來，村干部基于鄉(xiāng)村內(nèi)部的傳統(tǒng)處理鄉(xiāng)村公共性事務(wù)，這種治村理念往往不需要專業(yè)的培訓(xùn)，主要通過熟人社會的風(fēng)俗習(xí)慣獲取。隨著國家基層治理改革的持續(xù)深入，各種高效化、現(xiàn)代化的管理手段在鄉(xiāng)村涌現(xiàn)。如果村干部不能與時俱進地優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，就無法游刃有余地應(yīng)用現(xiàn)代化管理手段解決鄉(xiāng)村事務(wù)。在村干部治村過程中，專業(yè)性知識作用將更加突出，而專業(yè)性知識需要經(jīng)歷專業(yè)性的培訓(xùn)。行政所強調(diào)的專業(yè)性恰好與轉(zhuǎn)型期間基層政府對村干部專業(yè)性的需求相契合。由此看來，公職化管理所帶來的行政下沉是提升村干部治村能力的有效途徑。

（三）彌補鄉(xiāng)村自治不足

行政與自治的差異正是可以有效彌補鄉(xiāng)村自治不足的關(guān)鍵點。處于轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村社會具有不規(guī)則性，這種不規(guī)則性需要行政填補自治的不足。鄉(xiāng)村自治的關(guān)鍵在于處理微小化、瑣碎化的事務(wù)，如辦紅白事、養(yǎng)老糾紛、婚姻糾紛、灌溉水渠的維修和清理等［21］（P24-31）。行政的關(guān)鍵在于集中力量辦大事。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化、市場化的背景下，鄉(xiāng)村社會人口流動性大，村民原子化狀態(tài)越來越明顯，行政所帶來的規(guī)則化、理性化有效的彌補了鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型期間自治無法應(yīng)對的部分，客觀上有效解決了傳統(tǒng)人情關(guān)系難以有效解決的大量新型社會問題等。中國現(xiàn)在正處于現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型時期，完全現(xiàn)代化還需要很長一段時間，依托于熟人社會的鄉(xiāng)村社會關(guān)系也不會快速瓦解，仍需要一定的自治空間來維系鄉(xiāng)村社會中的人情往來。盡管有些農(nóng)民已經(jīng)在城市有了謀生能力，但由于子女教育、居住場所等問題不容易解決，農(nóng)民很難在短時間內(nèi)真正地融入城市，徹底實現(xiàn)城市化。多數(shù)進城務(wù)工的農(nóng)民即使進了城，村內(nèi)也還有老人或孩子，他們與鄉(xiāng)村的關(guān)系并不會輕易切斷，鄉(xiāng)村仍然需要保留一定的自治模式來處理人情事務(wù)。

站在鄉(xiāng)村治理有效性的角度來看，行政并不會消解自治，自治也并不意味著對行政的天然排斥。行政與自治并非絕對意義上的二元對立，相反，在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型期間，行政可以有效彌補自治不足，助力鄉(xiāng)村自治發(fā)展。

五、結(jié)論

綜上所述，村干部公職化管理帶來的行政化與鄉(xiāng)村自治不是對立關(guān)系。從內(nèi)部環(huán)境來看，鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)變遷，內(nèi)生性秩序斷裂，自治無法發(fā)揮其優(yōu)勢，公職化管理成為實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種有效手段。從外部環(huán)境來看，鄉(xiāng)村在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位發(fā)生了變化，鄉(xiāng)村的治理任務(wù)不斷加重，對村干部提出了專業(yè)化、技術(shù)化的要求。一些村干部無法適應(yīng)新的變化，無法滿足鄉(xiāng)村治理的新需求，公職化管理作為一種解決措施應(yīng)運而生。在合理的推行路徑下，村干部公職化管理實現(xiàn)了行政任務(wù)與治理需求的有序?qū)?，并沒有出現(xiàn)學(xué)界所擔(dān)心的“行政擠壓自治”的困境，反而呈現(xiàn)出積極有效的治理形勢，較好地實現(xiàn)了行政與自治的互構(gòu)。

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The motivation and operation logic of village cadres in the process of public office

ZHANG Su-luo，JIANG Xiao-nan

（College of Humanities and Social Sciences，Hebei Agricultural University，Baoding 071000，China）

Abstract：The official management of village cadres is an administrative management of village cadres， which is a change to the traditional management of village cadres. The focus of the dispute in the academic circle is the relationship between administration and autonomy. Based on the transformation of rural social foundation and the transformation of national grass-roots governance， this paper analyzes the generation logic of village cadres’ official management， and probes into the implementation path of village cadres' official management from the perspective of administrative assistant autonomy. The administrative subsidence brought about by the administration of public office has constructed a formal incentive system for the rural society， trained professional village-governing talents， and effectively made up for the lack of rural autonomy， which is in line with the expectation of the modernization transformation of grass-roots governance.

Key words：village cadre; generate logic;implementation path

［責(zé)任編輯 龐春妍］