國家與農(nóng)民的對(duì)接：基層治理的新實(shí)踐

摘要：基層治理現(xiàn)代化問題是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的一個(gè)部分，隨著國家資源下鄉(xiāng)、項(xiàng)目下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)等一系列的治理變革，基層治理的重點(diǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的特性也發(fā)生改變。本文以河南省H縣為例，總結(jié)了其黨建統(tǒng)領(lǐng)基層治理路徑，并從基層空間構(gòu)建的組織邊界、村民自治體系的功能再造、村干部行政化與選擇性行政三方面提出新的思考，表明要抓黨建統(tǒng)領(lǐng)基層治理，重構(gòu)黨建治理新格局，激發(fā)基層黨組織活力，以適應(yīng)不斷變化的形勢(shì)。

關(guān)鍵詞：黨建統(tǒng)領(lǐng)；基層治理；壓力型體制；組織架構(gòu)；鄉(xiāng)村振興

20世紀(jì)90年代中后期，我國社會(huì)“三農(nóng)”問題日漸突出，村民自治越來越不能擔(dān)負(fù)起基層社會(huì)治理的目標(biāo)，尤其進(jìn)入后稅費(fèi)改革時(shí)期，隨著國家資源下鄉(xiāng)、項(xiàng)目下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)等一系列的治理變革，基層治理必須抓住什么？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的特性是什么？一時(shí)間，目標(biāo)多維條件下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作變得不知所措。于是，相關(guān)學(xué)者在沒有搞清楚鄉(xiāng)村體制運(yùn)行的基本邏輯前提下，面對(duì)基層現(xiàn)代化治理的各種約束條件，盲目地開出所謂的“藥方”，使得鄉(xiāng)村“何去何從”“鄉(xiāng)村政權(quán)是什么”這個(gè)基本的前提變得暗淡不清[1]?；鶎诱惨庾R(shí)到，要想出色地完成上級(jí)政府壓力型和運(yùn)動(dòng)型的重大政治任務(wù)，沒有一個(gè)強(qiáng)有力的組織保障系統(tǒng)是行不通的，而黨建統(tǒng)領(lǐng)基層治理就是這種合理的政策選擇。在基層自治的空間中嵌入黨的主體性，抓黨建促進(jìn)基層治理成為未來發(fā)展的主流。基層政府通過抓黨建促發(fā)展，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的功能，避免口號(hào)主義、形式主義、文牘主義、惰性、推諉、低效率、自保自利、裹足不前等治理難題，使得基層治理有了“主心骨”“當(dāng)家人”。但這種“主心骨”“當(dāng)家人”的角色不應(yīng)成為萬事包辦的家長，而是應(yīng)通過集中各方面資源，千方百計(jì)地釋放市場(chǎng)的潛能和效率，從而達(dá)到基層治理效能的最大化。在實(shí)際的操作層面上，黨建統(tǒng)領(lǐng)基層治理發(fā)揮著巨大的作用，但這一制度的落地，還需要進(jìn)一步探索可行性的實(shí)施路徑[2]。

1 國家推進(jìn)基層治理實(shí)踐的歷史邏輯

圍繞著我國國家治理的模式，學(xué)界提出很多模型，以下對(duì)各種模型的來龍去脈和研究的道路進(jìn)行梳理。

1.1 錦標(biāo)賽體制與行政發(fā)包制

改革開放以后，各地都在進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大實(shí)驗(yàn)，地方政府展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)。錦標(biāo)賽理論認(rèn)為，地方官員為了獲得晉升的激勵(lì)，就要沖業(yè)績發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力，于是各地方展開類似于人民公社體制的生產(chǎn)競(jìng)賽。也有很多學(xué)者認(rèn)為，中國地方政府逐漸“法團(tuán)化”，像市場(chǎng)上盈利的公司，和改革開放之前相比，“財(cái)政包干制實(shí)際上是以財(cái)政分權(quán)的方式為地方政府提供了激勵(lì)，促使地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面展開競(jìng)爭(zhēng)”[3]?；鶎诱彩窃谶@種“馴化”中不斷成長并且適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中自身角色的新的定位。

行政發(fā)包制是從基層政府治理的失序方面展開的論證，即錦標(biāo)賽制在強(qiáng)調(diào)地方官員晉升的同時(shí)，也看到競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了市場(chǎng)的分割、重復(fù)建設(shè)等相互的、盲目“攀比”“較勁”和“拆臺(tái)”，因?yàn)楣賳T之間無法像商人之間那樣實(shí)行利益合作，更多的是一種“零和博弈”。因此，中央政府為了調(diào)節(jié)地方政府在競(jìng)賽中的發(fā)展失序，在采取經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的同時(shí)，也對(duì)內(nèi)部行政行為進(jìn)行了必要的控制。正如學(xué)者周黎安指出“如委托人的管理和監(jiān)督成本，財(cái)政約束，激勵(lì)代理人的成本，平民百姓的權(quán)利保障和合法性預(yù)期，等等，使得官僚制的現(xiàn)實(shí)版本偏離其理想類型，向行政發(fā)包制轉(zhuǎn)型”[4]。

1.2 壓力型體制與運(yùn)動(dòng)式治理

具體而言，壓力型體制表現(xiàn)為“上級(jí)政府通過將確定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治任務(wù)等‘硬性指標(biāo)’層層下達(dá)，由縣而至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），鄉(xiāng)再到村莊，并由村莊將每項(xiàng)指標(biāo)最終落實(shí)到每個(gè)農(nóng)民身上[5]”。在目標(biāo)管理上，采取“將上級(jí)黨政組織所確立的行政總目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為各級(jí)組織進(jìn)行管理’（如考評(píng)、獎(jiǎng)懲等）的依據(jù)，并以書面形式的‘責(zé)任狀／書’在上下級(jí)黨政部門之間進(jìn)行層層簽訂”[5]。這種考核機(jī)制就是壓力型體制下的產(chǎn)物。周雪光認(rèn)為，“運(yùn)動(dòng)式治理的突出特點(diǎn)是（暫時(shí)）打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運(yùn)作過程，意在替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規(guī)機(jī)制，代以自上而下、政治動(dòng)員的方式來調(diào)動(dòng)資源、集中各方力量和注意力來完成某一特定任務(wù)?！盵6]針對(duì)這種治理方式，周雪光進(jìn)一步指出：“在中國的大一統(tǒng)體制中，存在著中央集權(quán)與地方治理之間的深刻矛盾，而運(yùn)動(dòng)式治理則是針對(duì)這一矛盾及其組織失敗和危機(jī)而發(fā)展起來的應(yīng)對(duì)機(jī)制之一，反映了國家治理的深刻制度邏輯”[6]。

2 河南省H縣黨建統(tǒng)領(lǐng)基層治理路徑

隨著時(shí)代的變遷，我國基層治理邏輯也在不斷地轉(zhuǎn)換，這背后凸顯的是不斷變遷的國家和社會(huì)關(guān)系的歷史邏輯。從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，國家和農(nóng)民的關(guān)系在逐漸走向融洽，國家動(dòng)員了大量人力、物力和財(cái)力投入到基層，從新農(nóng)村建設(shè)的“資源下鄉(xiāng)”到脫貧攻堅(jiān)中的“政策下鄉(xiāng)”和“資源下鄉(xiāng)”雙管齊下，社會(huì)各界廣泛參與。近年來，脫貧攻堅(jiān)、人居環(huán)境整治等治理都采取了大部門體制，地方政府也意識(shí)到，要想出色地完成上級(jí)政府壓力型和運(yùn)動(dòng)型的重大任務(wù)，沒有一個(gè)強(qiáng)有力的組織是不行的，而黨建統(tǒng)領(lǐng)基層治理就成為目前比較合理的政策選擇。

2.1 重塑組織架構(gòu)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置

河南省H縣為了破解縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)不清晰、條塊關(guān)系不融洽、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌沒權(quán)力、條線壓責(zé)到屬地等突出問題，以增強(qiáng)基層黨組織政治功能和組織力為重點(diǎn)，進(jìn)一步理順體制機(jī)制，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、治理有效的基層治理體系，優(yōu)化基層組織架構(gòu)和職能體系，構(gòu)建“王”字型基層治理架構(gòu)。改革前（如圖1），鄉(xiāng)鎮(zhèn)分工形式比較靈活，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在分配工作時(shí)要考慮干部能力的因素，除了職位本身規(guī)定的職能外，還可以在統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體工作的基礎(chǔ)上來分工。本文在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有副職領(lǐng)導(dǎo)并非能力大小都一樣，這種現(xiàn)象是普遍存在的。另外，有些新提拔的年輕副職干部在本職工作上也有一個(gè)需要?dú)v練的過程。但是，這種除本職工作以外的靈活分工，即“能者多勞”的分工往往沒有界限，導(dǎo)致邊界不清帶來工作上的推諉扯皮、無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，因?yàn)槊咳藢?duì)自身工作邊界的界定是非常模糊的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在分工上往往是靠非正式的情感因素來支配，靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的政治統(tǒng)合能力來實(shí)現(xiàn)。政治的統(tǒng)合能力是結(jié)合各個(gè)副職能力的大小來進(jìn)行分工，能力強(qiáng)的副職多承擔(dān)任務(wù)，當(dāng)然也多擔(dān)責(zé)；能力弱的副職少承擔(dān)任務(wù)，當(dāng)然也就少擔(dān)責(zé)。干部的晉升往往是和主要領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)有關(guān)，能為主要領(lǐng)導(dǎo)分擔(dān)的副職更有上升的可能。

改革后（如圖2），鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的最大特點(diǎn)是按照職能分工，具體劃分了工作職責(zé)。從縣到鄉(xiāng)，各個(gè)職能定位清晰、目標(biāo)明確，打破了過去“大鍋飯”的職能分工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在總的工作格局建構(gòu)上實(shí)現(xiàn)“人人有責(zé)、事事具體”的大工作格局。在考核上，也能比較具體地量化各自分管領(lǐng)域的工作成效，實(shí)行年度排名，對(duì)工作落后的干部采取多種方式安排其進(jìn)一步的工作。這種壓力傳導(dǎo)會(huì)在整個(gè)干部制度中產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，壓力是通過層層傳導(dǎo)機(jī)制逐級(jí)往下的。除正常的分工安排外，這種模式還衍生出一種專班工作制，即對(duì)于各個(gè)分管工作，尤其是很難具體實(shí)施的中心工作、涉及多個(gè)聯(lián)合主體的工作推進(jìn)的任務(wù)，還是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治統(tǒng)合能力來實(shí)施，建立各種中心工作的專班工作制。但其中也存在消極的一面，即干部的能力的不一致導(dǎo)致這種分工往往難以人盡其才，因?yàn)樵诠芾碇小叭恕边@個(gè)要素不是固定不變的，“人”是有能力大小之分的，這必然導(dǎo)致工作存在短板，而且在固定分工的格局下無法彌補(bǔ)，在各司其職的狀態(tài)下，工作的固定性不會(huì)遷就人才的不確定性。

2.2 推行科學(xué)考評(píng)，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

在治理考評(píng)方面，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政班子成員年度排名、“雙向換崗”制度，全面推廣“三評(píng)兩比一綜合”考核方法。“三評(píng)”即單位全體（代表）人員對(duì)班子成員進(jìn)行評(píng)價(jià)、中層干部對(duì)班子成員進(jìn)行評(píng)價(jià)、班子成員之間互評(píng)；“兩比”即上級(jí)業(yè)務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)同業(yè)務(wù)分管同志排序，本單位“一把手”對(duì)班子成員排序，進(jìn)行“縱”“橫”雙向比較；“一綜合”即綜合考量領(lǐng)導(dǎo)干部在日?！白ロ?xiàng)目促發(fā)展”“抓治理解難題”的表現(xiàn)和業(yè)績。通過“三評(píng)兩比一綜合”，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行科學(xué)分析研判，實(shí)現(xiàn)考評(píng)精準(zhǔn)化，真正樹正導(dǎo)向、傳導(dǎo)壓力、推動(dòng)工作。

3 結(jié)論與思考

新時(shí)代，在全國人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)新征程中，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)刻，黨建統(tǒng)領(lǐng)基層治理是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義新的偉大實(shí)踐。但是，還有以下幾個(gè)問題需要思考。

3.1 基層空間構(gòu)建的組織邊界問題

百余年來，中國的國家權(quán)力持續(xù)滲透鄉(xiāng)村社會(huì)，政府的組織邊界也在不斷發(fā)生重構(gòu)。黨建統(tǒng)領(lǐng)基層治理是要發(fā)揮基層組織戰(zhàn)斗堡壘作用，如何激發(fā)基層組織活力是當(dāng)下改革的重點(diǎn)，如“在組織維度，村民委員會(huì)在法律上是村民自治組織，但它有法定義務(wù)協(xié)助政府的相關(guān)工作；在人事維度，村干部不是真正意義上的國家干部，但他們的報(bào)酬又由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，基層政府亦以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的角色和要求來對(duì)待他們”[7]。

3.2 村民自治體系的功能再造問題

基層自治實(shí)施以來，對(duì)于構(gòu)建鄉(xiāng)村治理空間起到了承上啟下的作用，在一定的歷史時(shí)期有效整合了鄉(xiāng)村的公共資源。但隨著新的形勢(shì)不斷變化，在國家大批的政策、資源下鄉(xiāng)的背景下，原有的組織體系不能承接大規(guī)模的改造，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期中，我國舊有的規(guī)范和秩序形成的文化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)在逐漸喪失，而新的規(guī)則和秩序還沒有完全建立，新問題、新現(xiàn)象層出不窮，“現(xiàn)代行政科層制最大的缺陷是難以預(yù)知因社會(huì)急劇變遷所出現(xiàn)的新問題、新現(xiàn)象，由此容易留下許多‘規(guī)則空間’和‘治理空白’”[8]。

3.3 村干部行政化與選擇性行政的問題

基層治理的末梢靠非正式的村干部運(yùn)作，可以說村干部是縣政府的“腿”，沒有腿便不能走路。隨著近幾年來國家的資源和政策的雙重下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往需要靠前指揮工作，這導(dǎo)致村級(jí)干部行政化問題日益突出，村級(jí)組織承擔(dān)著越來越繁重的行政任務(wù)，各種報(bào)表、匯報(bào)、檢查、督查等紛至沓來，使得村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作的“神經(jīng)末梢”。

黨的二十大報(bào)告明確指出，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。黨建統(tǒng)領(lǐng)基層治理是給基層治理格局打了一劑“強(qiáng)心針”，整合了鄉(xiāng)村資源，凝聚了鄉(xiāng)村共識(shí)，提升了鄉(xiāng)村面貌，使鄉(xiāng)村成為留住“鄉(xiāng)愁”情懷的根。

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[8] 歐陽靜.政治統(tǒng)合制及其運(yùn)行基礎(chǔ)——以縣域治理為視角[J].開放時(shí)代，2019（2）：195.