城市建筑廢棄物污染治理困境及其突破

城市建設和城市改造過程中產生的建筑廢棄物不僅影響市容市貌，還對環(huán)境產生了大量污染。建筑廢棄物又稱建筑垃圾，根據《城市建筑垃圾管理規(guī)定》，建筑垃圾是指建設單位、施工單位新建、改建、擴建和拆除各類建筑物、構筑物、管網等以及居民裝飾裝修房屋過程中所產生的棄土、棄料及其他廢棄物?！督ㄖ幚砑夹g標準》指出，建筑廢棄物主要分為工程渣土、工程泥漿、施工廢棄物、拆除廢棄物和裝修廢棄物等五類。因此，城市建設和改造過程的每一個環(huán)節(jié)都有可能產生建筑廢棄物，并且建筑廢棄物主要以固體廢棄物的形式存在。除此之外，建筑廢棄物的數量與城市化的進程有關。城市化初期，城市建設需求低，城市發(fā)展產生的建筑廢棄物較少；城市化后期，城市建設能力強但城市建設需求低，城市發(fā)展產生的建筑廢棄物亦少。而城市化中期，城市建設的能力和需求不斷增強，產生較多的建筑廢棄物。我國目前正處于城市化高速發(fā)展時期，2022年我國城市化率已經達到65.22%，大量的城市基礎設施建設和城市改造還在進行。據統(tǒng)計，我國建筑廢棄物的年產量約為20億噸，而建筑廢棄物處理能力為年10億噸至14億噸[1]，建筑廢棄物治理能力不足。目前，許多建筑廢棄物在未經過處理的情況下，直接被運往城郊或山區(qū)進行粗暴填埋，對環(huán)境產生負面潛在影響。2015年9月21日，國務院頒布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，指出要“完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制”。2021年9月12日，國務院頒布的《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》指出“加快健全市場和有為政府更好結合、分類補償與綜合補償統(tǒng)籌兼顧、縱向補償與橫向補償協(xié)調推進、強化激勵與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護補償制度”。建筑廢棄物的治理模式能豐富生態(tài)補償理論，生態(tài)補償理論對優(yōu)化建筑廢棄物治理方式具有一定的啟發(fā)意義。本文通過對建筑廢棄物領域內的治理模式進行分析，就治理理念、治理方式、治理路徑進行具體的機制設計論證，希冀為我國城市建筑廢棄物治理提供有益借鑒。

一、城市建筑廢棄物污染治理研究的源起與檢視

對建筑廢棄物進行治理不僅是環(huán)境保護的要求，還是實現高質量發(fā)展的要求。習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“我們要推進美麗中國建設，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展?！睂ㄖU棄物污染治理是環(huán)境保護的內在需求，學界也圍繞此展開了大量的探討。

（一）源起：城市環(huán)境保護的內在需求

建筑廢棄物的處理多采取直接焚燒或者填埋的方式，而這種處理方式使得建筑廢棄物成為一個確定的污染源。地下填埋的建筑廢棄物會占用土壤資源，直接造成土地污染。建筑廢棄物排放量的增多決定了建筑廢棄物消納場所的數量上升，土地被占用的面積也逐年上升。而每產生一萬噸建筑廢棄物就需要一畝地進行堆放。這種處理方式會對土地資源造成較大的污染和浪費，且消納場所的增長速度無法匹配建筑廢棄物的增長速度。大量建筑廢棄物會在高溫、細菌的分解下產生惡臭，引發(fā)空氣污染。有害金屬物質伴隨著降雨滲透到地下水中，造成水源污染，并且伴隨著水流形成污染帶，進而影響水生物的健康、農作物的灌溉、飲用水的供應，間接對人體產生損害。直接焚燒的建筑廢棄物會產生空氣污染，并隨著呼吸進入人體。少部分可燃建筑垃圾還會在焚燒過程中合成有毒物質，形成二次污染。對建筑廢棄物進行治理已經成為促進環(huán)境保護、提高城市化質量、貫徹生態(tài)文明理念的題中之義?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固廢法》）明確指出要建立建筑垃圾全過程管理制度，規(guī)范建筑垃圾產生、收集、貯存、運輸、利用、處置行為。粗放型的污染處理方式已經不適應我國經濟社會發(fā)展要求。對建筑廢棄物污染進行優(yōu)化治理，提高建筑廢棄物污染處理的社會效益，增加建筑廢棄物處理的附加價值，促進資源的再利用是建筑廢棄物治理的重要價值選擇。

（二）檢視：學界對建筑廢棄物治理的探討

建筑廢棄物的治理離不開“減量化、資源化、無害化”（以下簡稱“三化”）。學界對建筑廢棄物治理探討大多圍繞此展開。其一，有學者提出借鑒德國建筑廢棄物治理經驗，實行建筑廢棄物源頭分類治理機制[2]，通過確立“污染有價”原則[3]從源頭減量。其二，有學者認為應當建立監(jiān)管聯動機制促進對建筑廢棄物的再利用。[4]中小城市普遍消納能力不足，但建筑廢棄物數量還在高速增長。通過渣土回填、安全拆解、科學清運、“互聯網+”等方式達到資源再利用的目的[5]。其三，有學者認為應當從制度設計入手推進建筑廢棄物的無害化，并且配合公共采購等相關政策法規(guī)進一步保證再生產品的市場競爭力[6]。采取單一主體治理的“運動式”治理方式使得治理效果呈現短效性[7]，不符合可持續(xù)發(fā)展要求，應當通過完善“政府引導扶持、企業(yè)自主投資”的模式引導多元主體共治[8]。中國知網相關領域論文發(fā)表情況顯示，我國對生態(tài)補償理論的研究最早在20世紀90年代。在研究之初，學者們主要聚焦流域生態(tài)補償理論的研究，此后拓寬到草原、耕地等領域。除此之外，學界對建筑廢棄物治理的探討大多傾向于從環(huán)境科學、管理學視角切入，以技術層面的治理為主，制度層面的研究相對較少。因此，有必要從制度層面對現有建筑廢棄物治理模式的困境表征進行梳理，并在“生態(tài)補償”理論視角下探索完善城市建筑廢棄物污染治理機制。

二、現有建筑廢棄物治理模式的困境表征

現有建筑廢棄物治理模式缺乏創(chuàng)新性舉措，無法凸顯對建筑廢棄物治理的特殊性。在污染預防方面存在對長遠利益的短視、在污染治理方面存在污染者與被污染者的收益分配機制缺位、在污染排放方面存在排放成本收益局限。綜合來看，雖然目前建筑廢棄物的治理取得了一定成效，現有治理模式仍然有很大提升空間。

（一）污染預防：對長遠利益的短視

環(huán)境損害難以修復、難以逆轉。對環(huán)境污染最好的治理方式是減少污染、預防污染。而現有的建筑廢棄物污染治理更多傾向于對污染的事后治理，污染預防機制的建設差強人意。一方面是由于城市化進程的不可避免。在城市建設與改造過程中必然會產生大量的建筑廢棄物，因此社會注意力更多地傾向于對建筑廢棄物的事后治理。另一方面是由于環(huán)境污染具有累積性、遷移性和轉化性。通常來講，建筑廢棄物屬于固體廢棄物。與有毒化學物質對生態(tài)環(huán)境造成的損害不同，建筑廢棄物的堆放并不會產生明顯的污染擴散效應，對生態(tài)環(huán)境也并不會產生立竿見影的損害，而會隨著時間的推移，通過生態(tài)循環(huán)來對整個生態(tài)環(huán)境造成影響。市場主體在短期污染治理過程中無法意識到環(huán)境利益的重要性，也就無法對環(huán)境污染防治進行事前預防。

當前環(huán)境污染預防存在“結構”與“功能”內在沖突。換言之，現有的利益結構使得環(huán)境污染預防功能無法全面展現。政府注意力作為社會治理的資源，預示著對某些領域的關注程度。政府作為環(huán)境污染治理的主體之一，雖然“兩手抓，兩手硬”的理念要求政府必須要對生態(tài)環(huán)境進行預防性治理，但是當前經濟建設仍然是地方政府的中心工作，經濟發(fā)展亦是干部考核的顯性政績。因此，當短期利益吸引政府注意力的時候，行政機關就可能存在對長遠利益的忽視。

（二）污染排放：收益分配機制的缺位

《固廢法》及作為環(huán)境保護基本法的《中華人民共和國環(huán)境保護法》確立了法定的排污收費制度[9]。該制度僅涉及對排污主體的收費，屬于行政收費的一種。行政收費是行政機關在依法行使職權或事業(yè)單位在依法提供公共服務中，向公民、法人和其他組織收取費用的行政決定[10]。排污收費是污染主體造成環(huán)境損害的一種對價，是污染主體對環(huán)境利益的付費。但污染主體在對環(huán)境造成損害的同時獲得了利益，被污染主體的環(huán)境權益受到了損害卻沒有獲得補償。從法理上講，人不能因為自己的過錯而獲益。即使排污主體制造環(huán)境污染的行為客觀上可能具有合法性，但這種合法性是社會主體之間利益博弈的結果，并不代表合理。排污行為是以犧牲環(huán)境利益為前提而獲取經濟利益，是對環(huán)境權益的“過錯”，污染主體亦因“過錯”而獲益。基于“分配正義和共享正義的生態(tài)正義”[11]理念，即使污染主體獲益亦應當對被污染主體有所補償。通過對被污染主體的補償，實現對生態(tài)成本與收益進行再次分配，進一步矯正環(huán)境權益初次分配的不合理。正是由于收益分配機制的缺位，污染主體在利益導向下對環(huán)境造成更多的污染，缺乏對污染治理的內生動力，無法從源頭進行整治?，F有的建筑廢棄物污染治理模式忽視了對被污染者環(huán)境權益的保障，亦忽視了通過收益分配的方式對污染者排污進行約束，僅對污染排放進行收費無法取得良好的污染治理成效。

（三）污染治理：成本收益局限

污染排放的治理必然涉及成本和收益的考量。不少學者提出運用新興技術對建筑廢棄物進行資源化處理。但現有建筑廢棄物的治理由于技術研制成本高、建筑廢棄物多等原因導致治理成本高，治理的收益無法達到理想效果。例如，二次鋼的價格高于原鋼價格導致二次鋼的銷售量低于原鋼的銷售量，挫傷了污染主體對污染物“三化”的積極性。雖然《固廢法》指出要對固體廢棄物的防治給予稅收優(yōu)惠，但整體來講，污染治理的收益并沒有與成本匹配。從“理性經濟人”的角度考量，人的理性完備，必然趨利避害，把降低成本、提高收益，取得社會利益的最大化作為追求目標[12]。治理主體作為市場主體的一部分，必然會選擇對自我利益最大化的方式對環(huán)境進行治理，而不是對環(huán)境利益最大化的方式進行治理。因此，治理成本低、經濟收益高的治理方式就成為最優(yōu)的解決方式。例如，通過簡單填埋、就近焚燒的方式，降低治理成本，從而提高經濟收益。這是市場經濟的固有局限性，無法被克服，當市場失靈的時候就需要尋找新的治理出路。

三、建筑廢棄物治理的生態(tài)補償模式適用

黨的十八大報告、十九大報告均提出完善生態(tài)補償機制，彌補污染治理缺乏激勵、資金籌集來源單一的缺憾，并在全國多地展開了生態(tài)補償機制試點?！稛o錫市生態(tài)補償條例》第二條、《蘇州市生態(tài)補償條例》第三條均指出，生態(tài)補償是指主要通過財政轉移支付方式，對有關組織和個人給予補償的活動。生態(tài)補償是對社會利益的二次分配，引入生態(tài)補償理念對建筑廢棄物進行治理，有助于擴充治理理念、優(yōu)化治理方式、完善治理路徑。在建筑廢棄物污染治理中，應通過強制建筑廢棄物污染者對因建筑廢棄物污染而受到損害的區(qū)域、企業(yè)和個人進行經濟補償，實現經濟效益和社會效益的統(tǒng)一。

（一）生態(tài)補償理論適用的可行性分析

生態(tài)補償理念（Ecological Compensation）就是按照“誰受益，誰補償”的原則，通過經濟手段來調節(jié)相關者利益關系，對生態(tài)環(huán)境進行修復的發(fā)展理念。其產生的背景在于生態(tài)權益受損者和生態(tài)受益者的利益分配不均衡，進而引入新的利益分配機制，使生態(tài)權益受損者的受損權益及發(fā)展利益得到合理補償[13]。生態(tài)補償制度逐漸成為獲得普遍認同的生態(tài)治理領域經濟性激勵制度。

1.理論層面的可行性。目前，我國并不存在與生態(tài)補償有關的單行法。關于生態(tài)補償理論的論述散見于各類部門規(guī)章、地方規(guī)范性文件以及重大會議報告。囿于相關法律規(guī)范的碎片化，生態(tài)補償理論大多是在某個領域內，以某種生態(tài)要素治理為目標而進行發(fā)展，例如，流域生態(tài)補償、耕地生態(tài)補償、森林生態(tài)補償、海洋生態(tài)補償等，并在此基礎上形成橫向生態(tài)補償理論和縱向生態(tài)補償理論，進而衍生出市場化生態(tài)補償理論。生態(tài)補償理論屬于法經濟學與環(huán)境科學相結合的邊緣理論，目前學界還缺乏對該理論的比較分析。部分學者將“生態(tài)補償”理論與“生態(tài)保護補償”理論視為同一個理論。兩種理論的核心都關注了資源的合理配置、環(huán)境保護的經濟效益與社會效益，并且法經濟學已經提供了充足的理論支持，在具體治理中體現的差異尚不明顯。太原市在2017年12月7日頒布《太原市建筑廢棄物管理條例》的第五章對建筑廢棄物的綜合利用、資金來源、產品使用、技術研發(fā)等方面做了多樣化的規(guī)定，生態(tài)補償理念已經有所體現。因此，利用生態(tài)補償理論對建筑廢棄物的治理在理論上具有可行性。

2.實踐層面的可行性。生態(tài)補償機制在全國多地進行試點，其中以新安江流域的生態(tài)補償模式最為典型。該模式為其他類型的生態(tài)補償模式提供了區(qū)域協(xié)同治理機制、聯防聯控機制的借鑒[14]。耕地生態(tài)補償的實踐不斷增多，為其他主體的補償主體、補償方式、補償機制提供了借鑒[15]。在建筑廢棄物治理方面，北京市在2007年明確建立垃圾處理經濟補償機制，其中費用標準核定為每噸50元，垃圾轉運站所在地獲得每噸5元的補償，垃圾處理場所在地獲得每噸45元的補償。西安市于2021年7月印發(fā)《生活垃圾終端處理設施區(qū)域生態(tài)補償辦法》，規(guī)定西安市生活垃圾終端處理設施區(qū)域生態(tài)補償以生活垃圾輸出區(qū)向輸入區(qū)補償為原則，按照每噸50元的標準計算[16]。深圳市自2013年開始便不斷規(guī)范建筑廢棄物的治理，通過完善建筑廢棄物的運輸和處置、綜合利用等制度安排，不斷推進建筑廢棄物的規(guī)范化治理。其中《深圳市建筑廢棄物減排與利用條例》指出實行建筑廢棄物排放收費制度，并將排放費全部用于支持建筑廢棄物減排與回收利用活動。生態(tài)補償理念已經在具體實踐中有所體現，因此引入生態(tài)補償理論對建筑廢棄物的治理在實踐上具有可行性。

（二）代際公平：生態(tài)補償理論適用的價值基礎

“當代人對將來之世代生存負有不可推卸之責任”[17]。生態(tài)補償的理念決定了對于建筑廢棄物污染的治理應當先于建筑廢棄物產生之前預防，而不能僅局限于事后治理。因此，基于代際公平的考量，必須要對建筑廢棄物進行事前防治。代際公平包含跨代的公平和當代的公平，而只有實現當代的公平，跨代公平才有堅實的前提和基礎。

當代的公平追求主體利益的公平化：一方面，資金補償方式是實現共享利益的主要補償方式?，F有補償方式以政府財政資金補償為主，給地方政府財政帶來一定壓力。于此，行政機關應當拓寬資金來源渠道，從政府直接出資向政府、企業(yè)、社會共同融資逐漸轉變。同時，設立生態(tài)補償專用資金，充分吸收財政轉移支付資金、綠色金融資本以及社會公眾捐款，鼓勵生態(tài)補償資金市場化運作，緩解生態(tài)環(huán)境保護和治理資金壓力。另一方面，產權交易是實現資源優(yōu)化配置的主要補償方式。生態(tài)資源具有公共屬性，生態(tài)產品具有增值性和可流轉性[18]。排污權交易制度取得了良好的社會效益。將建筑廢棄物污染的堆放納入排污權的交易范圍，倒逼市場主體從源頭控制、減量。跨代的公平要求污染主體承擔相應社會責任：一方面，市場主體的智力補償是主要的責任承擔方式。補償者通過對受償者提供教育、培訓機會，增加受償者的謀生技能。同時這一方式有利于生態(tài)利益受損地區(qū)的人才培養(yǎng)，通過智力補償，能為受償地區(qū)培養(yǎng)大量的技術人才和管理人才，并提供大量的勞動力，帶動經濟發(fā)展。另一方面，加強對建筑廢棄物資源化利用的科學研究與推廣。聯合政府各相關部門制定建筑廢棄物污染治理在科研立項、產業(yè)政策等方面的優(yōu)惠政策，支持關鍵技術的開發(fā)與推廣。通過技術的研究與應用推廣，增加受償地區(qū)的就業(yè)崗位，補償受償地區(qū)損失的環(huán)境利益。

（三）生態(tài)補償模式的具體適用

1.根據建筑廢棄物污染的類型來確定生態(tài)補償模式。不同類型的建筑廢棄物污染對于環(huán)境的損害程度不同。因此，要根據建筑廢棄物污染的類型來確定不同的生態(tài)補償類型。其一，針對非可回收材料組成的建筑廢棄物，應當建立起懲罰型補償機制。通過提高補償水平，促使補償主體的產業(yè)轉型升級。在建設過程中，通過利用可回收建筑廢棄物、對建筑廢棄物分類管理等方式降低成本。其二，針對難以回收的建筑廢棄物，應當建立污染補償型機制。難以回收的建筑廢棄物由于缺乏回收利用的潛力，很大可能轉變?yōu)榻ㄖU棄物污染，因此應當對被污染者給予更高的補償，但這類補償標準應當低于懲罰型補償機制標準。其三，針對回收成本過高的建筑廢棄物，應當建立起技術開發(fā)補償型機制。這部分建筑廢棄物回收成本過高，缺乏相關回收技術。通過降低對受損害方的補償標準，同時建立起相應的技術開發(fā)資金保障，能夠對企業(yè)進行技術研發(fā)起到良好的激勵作用。

2.明確建筑廢棄物生態(tài)補償的標準。明確的補償標準對平衡城市發(fā)展與生態(tài)利益有重要作用。不同地區(qū)的城市化建設進程不同，城市建設改造進程也不同步。因此補償標準應當對應不同地區(qū)的經濟發(fā)展水平，既不能過高而給經濟發(fā)展帶來阻礙，也不能過低而達不到補償效果。一是要考慮受補償區(qū)域的經濟發(fā)展、產業(yè)結構、人口年齡結構構成，評估區(qū)域未來發(fā)展?jié)摿?，根據區(qū)域未來發(fā)展?jié)摿Φ拇笮泶_定補償基數；二是要對補償標準進行動態(tài)調整，適應經濟社會的發(fā)展需要，這也是基于行政化建筑廢棄物補償中存在“一刀切”問題的有效解決辦法。

3.建筑廢棄物生態(tài)補償的公權力介入。習近平總書記指出：“要把兩方面優(yōu)勢都發(fā)揮好，既要‘有效的市場’，也要‘有為的政府’。[19]”市場經濟的局限性無法被克服的時候，公共權力的介入就具有了合理性。在環(huán)境國家時代，政府有義務提供某些市場無力提供或無法充分提供的生態(tài)環(huán)境公共物品，即政府在推進生態(tài)保護的進程中發(fā)揮重要作用[20]。生態(tài)補償是通過轉移支付或者提供補償利益對生態(tài)利益受損者進行補償的制度安排，這對政府提出了諸多要求。其一，政府要建立多元化的生態(tài)補償機制。政府作為建筑廢棄物污染生態(tài)補償的重要主體，依法享有對建筑廢棄物污染主體收取因建筑廢棄物導致環(huán)境污染的稅費的權力。通過完善稅收獎勵、綠色保險、跨區(qū)域轉移支付、社保補助、基礎設施補助等生態(tài)補償機制，彌補受償主體環(huán)境權益的損害。大力扶持建筑廢棄物資源化、減量化、無害化相關技術，支持關鍵技術的開發(fā)與研究。強制實施建筑廢棄物分類管理和資源化產品優(yōu)先利用制度，針對工程渣土、可回收鋼筋等不同類別的建筑廢棄物進行分類管理，方便資源化處理。將企業(yè)資源化產品列入政府采購目錄，同時給予優(yōu)先利用資源化產品的企業(yè)稅收等優(yōu)惠，促進資源化產品的開發(fā)利用。除此之外，引導市場主體積極參與生態(tài)補償。通常來講，補償主體可以是生態(tài)補償法律關系中的任何受益者。因此，在一個生態(tài)補償法律關系中，補償主體往往不止一個。在建筑廢棄物生態(tài)補償中，補償主體可以是企業(yè)、施工單位等。因此，政府應當引導多方主體參與生態(tài)補償，構建聯合補償機制。其二，政府要完善部門聯合治理機制。建筑廢棄物治理包括的產生、運輸、中轉、消納、利用環(huán)節(jié)，涉及住建、環(huán)保、規(guī)劃、交通、房管、園林、林業(yè)、水務等多個部門。僅依靠某個部門對建筑廢棄物治理無法達到有效處理建筑廢棄物的效果。提升部門之間的協(xié)同治理力度，暢通行政部門與行業(yè)協(xié)會之間的溝通渠道，科學規(guī)劃建筑廢棄物的消納場所、綜合處理場所、中轉分揀場所的選址，實現科學布點、合理建設、規(guī)范運輸、有效處置，通過部門聯合監(jiān)管實現構建常態(tài)化聯合治理機制。

加快推動綠色低碳發(fā)展、強化綠色發(fā)展的法律與政策保障，是我國“十四五”規(guī)劃提出的重要方向，也是近年來黨和國家確立的重要方針。生態(tài)環(huán)境保護是綠色低碳發(fā)展的應有之義。在城市化進程中，我國建筑廢棄物的生產量與污染防治能力矛盾日益突出，導致資源浪費和環(huán)境污染。對于建筑廢棄物治理的最優(yōu)路徑，就是引入生態(tài)補償理論，通過探討生態(tài)補償理論適用建筑廢棄物治理的理論可行性，構建科學、有效的生態(tài)補償治理機制，實現經濟效益和社會效益的統(tǒng)一。建筑廢棄物污染治理具有普通污染治理的共同特征，也具有基于建筑廢棄物特性的治理特色。僅僅通過引入生態(tài)補償理論無法對建筑廢棄物污染進行全面的治理。即使利用生態(tài)補償理論優(yōu)化建筑廢棄物治理，也存在經濟利益和社會利益的沖突。并且，囿于我國地區(qū)發(fā)展水平差異較大的現狀，在經濟較為落后的地區(qū)，這種沖突可能還會被放大。本文從污染預防、污染排放、污染治理層面展開，同時也懷有市場規(guī)制上的期待，期望通過有序、公平的市場調控的定位，助益于建筑廢棄物污染治理的減量化、資源化、無害化。當然，本文中生態(tài)補償理論對建筑廢棄物治理的啟發(fā)探討仍然處于初步探索狀態(tài)，公權力介入生態(tài)補償治理的邊界問題、生態(tài)補償法律制度上在實踐運用中存在的不足等問題，都有待進一步深入研究。

基金項目：重慶市教委人文社科重大項目“監(jiān)督執(zhí)紀視域下的黨內法規(guī)模糊性問題研究”（項目編號：22SKDJ001）；重慶市社會科學規(guī)劃重點項目“黨建統(tǒng)領基層智治的路徑研究”（項目編號：2023FX15）階段性研究成果。

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作 者：徐信貴，重慶大學法學院教授、法學博士

李瑾萱，重慶大學法學院碩士研究生

李俊男，重慶市公安局沙坪壩區(qū)分局民警

責任編輯：張 波