成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈立法中府際合作的協(xié)同治理

黨的二十大報(bào)告中要求“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一。推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域合作法治化建設(shè)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)圈立法中的府際合作是為成渝地區(qū)跨區(qū)域一體化經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展提供有效法治保障的必然要求，也是打造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有為政府的題中之義。近年來，因川渝兩地府際之間的立法不統(tǒng)一導(dǎo)致的跨界法律糾紛時(shí)有發(fā)生。如何堅(jiān)持府際間的立法協(xié)同，保障《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》的實(shí)施、監(jiān)督政府行為、明確責(zé)任的歸屬，突破我國現(xiàn)行立法機(jī)制對于跨行政區(qū)域立法一體化的限制，實(shí)現(xiàn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈府際之間的立法協(xié)同，是本文研究的主要內(nèi)容。

一、國內(nèi)現(xiàn)有都市經(jīng)濟(jì)圈立法協(xié)同路徑類型化分析

（一）京津冀地區(qū)都市經(jīng)濟(jì)圈

作為“首都經(jīng)濟(jì)圈”，京津冀始終是我國重要的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《京津冀規(guī)劃綱要》）實(shí)施以來，京津冀三地政府圍繞北京非首都功能疏解、交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等關(guān)鍵問題開展了一系列工作并取得了較大進(jìn)展。

京津冀的立法協(xié)同是通過聯(lián)席會議等平臺進(jìn)行協(xié)商，由一地立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草草案，并向其他兩地送達(dá)征求意見；屬于區(qū)域協(xié)同立法項(xiàng)目的，則分別由三地人大常委會審議后通過，形成地方性法規(guī)。例如，列入河北省人大常委會2015年重點(diǎn)立法項(xiàng)目的《河北省大氣污染防治條例（修訂草案）》首次向京津兩地人大征求意見；《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大立法工作協(xié)同的若干意見》則是由天津市人大常委會負(fù)責(zé)起草文件討論稿，三地共同對文件討論稿進(jìn)行了修改完善并審議通過。[2]

2017年3月，《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》分別經(jīng)三地人大常委會主任會議通過并開始施行，規(guī)定今后凡涉及京津冀三地的重要立法將由三方共同商定。[3]但是，囿于沒有專門的區(qū)域立法機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的區(qū)域立法權(quán)限，京津冀三地人大立法仍遵循原有的模式，由地方政府牽頭來推動區(qū)域立法協(xié)同，很難破除傳統(tǒng)管理中的體制機(jī)制障礙，行政壁壘的存在導(dǎo)致三地在很多方面“各自為戰(zhàn)”，削弱了立法協(xié)同的實(shí)效。

（二）粵港澳大灣區(qū)都市經(jīng)濟(jì)圈

在立法協(xié)同方面，由于《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》規(guī)定港澳兩地實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。因此，在大灣區(qū)范圍內(nèi)出臺并頒布某項(xiàng)法律規(guī)范不可避免地要尊重港澳地區(qū)相關(guān)立法的高度自治權(quán)，導(dǎo)致大灣區(qū)內(nèi)部的法律規(guī)范很難具有統(tǒng)一性。

作為大灣區(qū)經(jīng)貿(mào)合作基本框架和法律基礎(chǔ)的《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）系列協(xié)議，是同一主權(quán)國家內(nèi)統(tǒng)轄不同的單獨(dú)關(guān)稅的政府間的區(qū)際自由貿(mào)易協(xié)議，在性質(zhì)上不屬于聯(lián)合立法。而粵港澳之間簽署的其他框架協(xié)議或合作協(xié)議，例如《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》《粵澳知識產(chǎn)權(quán)合作協(xié)議（2019—2020年）》等，并不具有法律上的強(qiáng)制約束力，主要作用在于區(qū)域間的行政協(xié)調(diào)，而非實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的聯(lián)合立法。

（三）長三角地區(qū)都市經(jīng)濟(jì)圈

長三角區(qū)域內(nèi)都市經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同立法起始于2007年9月，由蘇、浙、滬兩省一市的人大常委會以及其他法制工作機(jī)構(gòu)等部門簽署《蘇、浙、滬法制協(xié)作座談會會議紀(jì)要》。2009年，長三角域內(nèi)的省級人大常委會經(jīng)商議建立了主任座談會制度，將地方立法協(xié)作納入了地方人大常委會工作聯(lián)系的整體框架。自2014年起，長三角又將安徽省納入?yún)^(qū)域合作的發(fā)展范圍之內(nèi)，蘇、浙、滬、皖三省一市的人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)每年召開一次立法協(xié)作會議，研討共同關(guān)注的立法內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了地方立法協(xié)作的常態(tài)化。2014年5月，三省一市的人大常委會及法制工作機(jī)構(gòu)決定以協(xié)調(diào)互補(bǔ)的立法協(xié)作模式進(jìn)行區(qū)域立法協(xié)作，之后四地相繼通過各自的《大氣污染防治條例》，四部地方性法規(guī)統(tǒng)一了立法目的的表述，設(shè)專章規(guī)定了區(qū)域協(xié)同部分的內(nèi)容，成為長三角區(qū)域立法協(xié)同的首例成功范例。但是，長三角地區(qū)府際間的立法協(xié)調(diào)工作仍然存在著有待改善之處，譬如缺乏正式的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、共同立法范式并未完全解決四地立法各自為政問題，府際間的協(xié)調(diào)機(jī)制仍不健全等。[4]

綜上而論，京津冀地區(qū)強(qiáng)調(diào)政府間的相互配合，發(fā)展重點(diǎn)在于協(xié)同而非一體化；粵港澳大灣區(qū)建設(shè)則是側(cè)重香港、澳門與廣東珠三角地區(qū)的合作；長三角地區(qū)尚未形成一部適用于區(qū)域內(nèi)各個行政主體的統(tǒng)一法律，立法主體存在區(qū)域立法權(quán)限，無法以共同立法的方式實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)法律的統(tǒng)一。

二、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈立法協(xié)同機(jī)制一體化過程中存在的問題

（一）立法一體化的過程中存在制度性障礙

一是現(xiàn)行的行政管理體系使得跨行政區(qū)域立法一體化受限。由于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)地方立法的適用范圍以行政區(qū)劃為界限，導(dǎo)致立法呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)。而行政績效制度的存在又使得區(qū)域內(nèi)各城市間存在著行政壁壘，給成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的立法一體化發(fā)展帶來了不確定性。因此，需要打破行政藩籬，加強(qiáng)跨行政區(qū)域間的立法協(xié)同。

二是經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域內(nèi)府際間的協(xié)作機(jī)制缺乏法律強(qiáng)制性約束。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈主要依據(jù)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》推進(jìn)一體化進(jìn)程，兩地的省級行政機(jī)關(guān)可能會出現(xiàn)對法律法規(guī)理解不一致的問題且兩地府際間的協(xié)作機(jī)制缺乏法律的強(qiáng)制性約束。因此，需要在立法層面構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)合作的制度體系。

目前，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈促進(jìn)跨區(qū)行政區(qū)域立法一體化采用的方式是重慶四川黨政聯(lián)席會議進(jìn)行決策，達(dá)成共識，但仍然需要分別通過各自的立法程序，從而影響了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的立法效率。已經(jīng)頒布的行政性文件對于經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各個地方的立法工作定位并不明晰，僅僅給出了指導(dǎo)性條款，沒有明確追責(zé)的渠道和方式，增加了區(qū)域內(nèi)府際合作的風(fēng)險(xiǎn)性。因此，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)應(yīng)將市場和公眾納入一體化的進(jìn)程中，鼓勵、引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，支持大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)等智庫的建設(shè)工作，實(shí)現(xiàn)成渝兩地間的產(chǎn)、學(xué)、研有機(jī)結(jié)合。

（二）成渝經(jīng)濟(jì)圈立法協(xié)同模式與重點(diǎn)領(lǐng)域

從立法協(xié)同的模式來看，根據(jù)川渝兩地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特性，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展協(xié)同應(yīng)當(dāng)是以立法一體化為引領(lǐng)的全層次聯(lián)動。針對目前成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各地法規(guī)不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，建議出臺統(tǒng)一的地方性法規(guī)，區(qū)域立法可以在國家層面進(jìn)行或由全國人大及其常委會特別授權(quán)地方立法，由省級人大和政府配合建立立法的協(xié)調(diào)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)默示性聯(lián)動，解決現(xiàn)行法律制定層面存在的障礙。

從立法協(xié)同的重點(diǎn)領(lǐng)域來看，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展法治協(xié)同應(yīng)是由點(diǎn)及面、逐步推進(jìn)的過程，應(yīng)當(dāng)首先確定立法協(xié)同的重點(diǎn)領(lǐng)域，對具有跨區(qū)域性、系統(tǒng)性、聯(lián)動性的事項(xiàng)進(jìn)行重點(diǎn)研究、優(yōu)先協(xié)同。通過重點(diǎn)領(lǐng)域立法協(xié)同工作的推進(jìn)，繼而對整個區(qū)域的立法協(xié)同工作起到引領(lǐng)示范作用。

具體而言，此處所說的重點(diǎn)領(lǐng)域主要是關(guān)系國計(jì)民生、與公眾生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，包括生態(tài)環(huán)境、食品、藥品安全等。同時(shí)，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)作為域內(nèi)企業(yè)的核心競爭領(lǐng)域，法律應(yīng)當(dāng)加大保護(hù)力度。需要注意的是，在立法協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)立的過程中，應(yīng)當(dāng)充分挖掘現(xiàn)有立法體制下的互動合作，兼顧考慮制約當(dāng)前立法協(xié)同發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等因素，為促進(jìn)廣泛的公眾參與、實(shí)現(xiàn)成渝地區(qū)一體化發(fā)展提供有力的制度保障。[5]

三、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈立法協(xié)同的路徑規(guī)劃

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)立法主體應(yīng)對立法現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)梳理，充分掌握地方性法規(guī)與上位法之間、不同地方性法規(guī)之間以及川渝兩地不同城市的地方性法規(guī)與地方規(guī)章存在差異或沖突的情況，然后確定區(qū)域地方立法協(xié)同的進(jìn)程，按步驟、分階段、有重點(diǎn)地進(jìn)行，在重點(diǎn)領(lǐng)域針對共同面臨的重大問題先行實(shí)現(xiàn)協(xié)同立法，再根據(jù)實(shí)際逐步完成各領(lǐng)域法律法規(guī)的協(xié)同，以彌補(bǔ)現(xiàn)行法律在地方層面的供給不足。同時(shí)，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的區(qū)域立法協(xié)同應(yīng)當(dāng)是平等的地方立法主體之間的協(xié)同。根據(jù)我國《憲法》《立法法》《地方組織法》等法律規(guī)定，在不與上位法相抵觸的前提下，省級人民代表大會及其常委會可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)；省級人民政府及設(shè)區(qū)的市的人民政府可以依據(jù)法律、行政法規(guī)制定政府規(guī)章?？梢姡瑱M向的區(qū)域協(xié)同立法只能在相同層級的省級或設(shè)區(qū)市之間展開。因此，在符合我國憲法、法律和行政法規(guī)的前提下，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈域內(nèi)的省級人民代表大會及其常委會可以根據(jù)成渝區(qū)域一體化發(fā)展的需求進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法，此舉也符合憲法層面的立法精神，并且區(qū)域協(xié)同立法的重要目的之一也是為了在地方性法規(guī)的內(nèi)容上達(dá)到協(xié)同的效果。

（一）確定聯(lián)合立法規(guī)劃

在立法的準(zhǔn)備階段，應(yīng)當(dāng)以成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈為核心，圍繞區(qū)域一體化發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域確定立法需求，由規(guī)劃編制部門將其納入立法計(jì)劃，建立統(tǒng)一的立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)好兩地城市群之間的立法規(guī)劃及編制工作。在平等參與立法規(guī)劃的同時(shí)，兩地的立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注川渝區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的新情況、新問題，及時(shí)提出修改建議，經(jīng)協(xié)商后對立法規(guī)劃作出調(diào)整。確定聯(lián)合立法規(guī)劃，通過法律的形式將需要解決的重要問題確定下來，便于日后執(zhí)行。川渝（四川、重慶）兩地的省級人大常委會在制定五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃之前，可以通過區(qū)域立法信息交流共享平臺進(jìn)行溝通，根據(jù)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會法治協(xié)同發(fā)展的需要，結(jié)合本地實(shí)際，將必要可行的協(xié)同立法項(xiàng)目納入地方立法規(guī)劃中，上報(bào)至成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

（二）清理與區(qū)域發(fā)展定位相悖的地方性法規(guī)、規(guī)章

有效清理現(xiàn)行有效的法規(guī)、規(guī)章并非一件易事，建議可以先根據(jù)確定的立法規(guī)劃作出簡要分類，包括重點(diǎn)領(lǐng)域的協(xié)同立法、未列入重點(diǎn)協(xié)同立法項(xiàng)目的區(qū)域協(xié)同立法、完全由兩地自行掌握的地方立法，然后分階段、按步驟進(jìn)行清理。兩地的立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)分別梳理本區(qū)域內(nèi)現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件，對其進(jìn)行全面審視和清理，及時(shí)廢止過時(shí)、有礙發(fā)展的法規(guī)，同時(shí)發(fā)掘存在影響協(xié)同立法的機(jī)制性障礙，并在清理過程中注意區(qū)域間的聯(lián)動。

1.對重點(diǎn)領(lǐng)域的協(xié)同立法進(jìn)行專項(xiàng)清232b544083d9e5b6d4ae419852c89e5d理。對于列入重點(diǎn)協(xié)同立法的項(xiàng)目，通過立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)開展共同的立法清理活動。需要將現(xiàn)行有效的所有涉及該領(lǐng)域的法規(guī)、政府規(guī)章等進(jìn)行比對，找出差異或沖突的內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，并在后續(xù)的立法活動中加以協(xié)調(diào)和修改。立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提出建議，對不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的予以廢除，可以通過修改解決的則進(jìn)行修改。通過重點(diǎn)區(qū)域立法合作與協(xié)調(diào)，可以在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)形成相對統(tǒng)一的法治環(huán)境。

2.對未列入?yún)f(xié)同立法項(xiàng)目而由各地掌握的地方性法規(guī)，建議由各地自行清理。法律法規(guī)的清理應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，不能盲目進(jìn)行，應(yīng)優(yōu)先協(xié)同重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，暫緩清理未列入或者不適宜協(xié)同立法的特殊領(lǐng)域的立法。該部分立法需要兩地根據(jù)時(shí)代發(fā)展自行清理，以保證法律法規(guī)的銜接和延續(xù)，防止出現(xiàn)法律空白。

3.對未列入重點(diǎn)協(xié)同立法項(xiàng)目的區(qū)域協(xié)同立法項(xiàng)目，可以由經(jīng)濟(jì)圈各地方人大的法制工作部門負(fù)責(zé)清理。在立法過程中，應(yīng)當(dāng)注意避免與上位法的具體條文和法律精神相違背。凡是與上位法相沖突、不適應(yīng)的，一律加以廢止或修改；凡是經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)不同城市的地方性法規(guī)有差異的部分，均應(yīng)朝著符合國家法律和發(fā)展規(guī)劃精神的方向作出解釋；差異過大的，則應(yīng)當(dāng)加以修改、完善。經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的地方政府應(yīng)當(dāng)本著區(qū)域立法的協(xié)調(diào)性目標(biāo)，各自校正、宜廢則廢、宜改則改，建立法規(guī)清理的常態(tài)化機(jī)制。

（三）探索區(qū)域協(xié)同的立法模式

建議通過先制定法制范本，再由區(qū)域內(nèi)的各立法主體采取聯(lián)合起草的方式，由人大與政府相關(guān)部門、人大代表、專家學(xué)者組成起草組，共同推進(jìn)起草工作，可基本保持內(nèi)容一致。同時(shí)，借鑒國內(nèi)外其他都市圈已有的經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)立法模式，走出一條符合自身區(qū)域特色之路，形成獨(dú)有的“成渝區(qū)域立法模式”。

1.“共用一個文本”式。針對共同關(guān)注的重點(diǎn)立法項(xiàng)目，川渝兩地除了采用聯(lián)合起草方式，還可以共同委托第三方起草草案，然后各自根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況作出微調(diào)。在總的方面堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，在個別地方體現(xiàn)平衡協(xié)調(diào)原則，其間可以互換文本再協(xié)商，最后形成具有操作性的草案文本，分別由各自省級人大及其常委會審議、通過并給予實(shí)施。

2.“借用他人模板”式。對同一立法項(xiàng)目，如果域內(nèi)部分地區(qū)先出臺了地方性法規(guī)，其余地區(qū)可將其作為模板，遵循共同的立法原則，采用統(tǒng)一的立法標(biāo)準(zhǔn)。此舉不僅有助于立法上的協(xié)同，還可以彌合區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)法治發(fā)展差異造成的不利影響。

（四）創(chuàng)新交叉?zhèn)浒笇彶橹贫?/p>

備案審查制度是加強(qiáng)立法監(jiān)督、解決立法沖突、維護(hù)法治統(tǒng)一的重要制度安排，也是能夠發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)、政府規(guī)章同高位階的規(guī)范性法律文件是否相沖突的有效途徑。為了確保成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域立法的有效性，建議做好備案審查工作，并創(chuàng)新備案審查制度。

1.做好原有的備案工作。按照《立法法》第九十八條關(guān)于備案審查的規(guī)定，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)兩地的地方性法規(guī)規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的30日內(nèi)報(bào)上級國家機(jī)關(guān)備案，以便在出現(xiàn)立法沖突時(shí)，能夠及時(shí)審查，保證國家法制的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)府際間有效立法協(xié)同。

2.做好城市群內(nèi)不同區(qū)域之間的交叉?zhèn)浒腹ぷ?。在制定都市?jīng)濟(jì)圈的地方性法規(guī)、政府規(guī)章時(shí)，在其尚未生效前向其他立法協(xié)調(diào)地區(qū)進(jìn)行備案，以便在發(fā)現(xiàn)立法內(nèi)容相互沖突或可能損害其他地區(qū)利益的情況下及時(shí)進(jìn)行立法協(xié)調(diào)。交叉?zhèn)浒钢贫仍诹⒎ㄖ黧w擴(kuò)容、多個設(shè)區(qū)市立法主體享有立法權(quán)的背景下，更能顯示出其重要性。至于各地單獨(dú)立法項(xiàng)目，也應(yīng)當(dāng)實(shí)行交叉?zhèn)浒钢贫?，可以在省級層面展開，由設(shè)區(qū)的市一級立法主體向省級立法主體進(jìn)行備案，進(jìn)而保證立法效率和法制協(xié)調(diào)的統(tǒng)一。

（五）聯(lián)合開展協(xié)同立法評估

為了進(jìn)一步鞏固和提高區(qū)域立法的質(zhì)量，建議在地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章制定之后，川渝兩地政府應(yīng)當(dāng)在法律解釋、立法后評估乃至法律修改等方面繼續(xù)保持溝通及有效協(xié)同。尤其是做好立法后的評估工作，通過提高已制定法律的質(zhì)量，使其更符合實(shí)際、更具有可操作性。同時(shí)，對已制定的地方性法規(guī)、政府規(guī)章的合法性、合理性、實(shí)效性、技術(shù)性、協(xié)調(diào)性等方面進(jìn)行評估，提出維持、修改或者廢止等建議。

四、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域立法協(xié)同的具體進(jìn)路

（一）兩地人大立法協(xié)同機(jī)制與府際間各種相關(guān)機(jī)制有機(jī)融合

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈可以把人大立法協(xié)同機(jī)制納入成渝一體化發(fā)展的總體框架當(dāng)中，通過加強(qiáng)與政府相關(guān)部門的立法機(jī)制融合，實(shí)現(xiàn)在決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層三個層面的銜接做到依法融合和有效協(xié)同。

在此，建議設(shè)立成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域合作辦公室，并在其中增設(shè)法治小組作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)立法協(xié)同的各項(xiàng)事務(wù)，由川渝兩地的司法機(jī)關(guān)選派專業(yè)的工作人員組成，以此兼顧都市圈內(nèi)多方的利益并提高工作效率。

（二）區(qū)域協(xié)同立法統(tǒng)一規(guī)劃，做好“頂層設(shè)計(jì)”

2015年，全國人大修改的《立法法》賦予了所有設(shè)區(qū)的市一級人大享有地方立法權(quán)，擴(kuò)大了地方立法的主體。由此，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域內(nèi)設(shè)區(qū)的市一級人大和人民政府，與重慶、四川的省級人大及人民政府共同構(gòu)成了成渝區(qū)域的地方立法主體。目前，川渝區(qū)域內(nèi)共有42個市享有地方立法權(quán)，地方立法主體多，立法數(shù)量龐雜，相關(guān)地方性法規(guī)或政府規(guī)章的內(nèi)容有別，對于共性問題的規(guī)定有差異甚至存在沖突，以上問題構(gòu)成了區(qū)域立法一體化的障礙。

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的立法協(xié)調(diào)，既包括川渝兩地省級人大間的立法協(xié)調(diào)也包括各地級市地方政府間的立法協(xié)調(diào)。目前，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈立法機(jī)構(gòu)不僅在省級層面建立了立法協(xié)作機(jī)制，而且省級以下地方人大之間也已經(jīng)開始了點(diǎn)對點(diǎn)的交流，例如，重慶市人大與成都市人大在探討區(qū)域內(nèi)江河及大氣污染共治等方面已經(jīng)開展了跨區(qū)域活動。

與之相伴生的問題是，不同層級人大及其常委會之間是否可以協(xié)同立法？區(qū)域立法與各級地方立法如何銜接？區(qū)域協(xié)同立法能否規(guī)定地方立法主體的協(xié)同立法責(zé)任及其所能采取的約束措施？此等問題，均需要在實(shí)踐中給出答案。對此，建議在省級層面給出指導(dǎo)性建議，做好區(qū)域協(xié)同立法的整體規(guī)劃，避免出現(xiàn)“下位法先行、上位法缺失”或者出現(xiàn)不同層級立法內(nèi)容沖突等現(xiàn)象。另外，需要進(jìn)一步完善立法體系，避免出現(xiàn)參與協(xié)同立法的主體繁多所導(dǎo)致的法規(guī)規(guī)章體系“碎片化”的現(xiàn)象。同時(shí)，整合經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各地立法力量，優(yōu)化立法權(quán)限，降低立法成本，協(xié)調(diào)好不同地區(qū)人大及其常委會與政府的立法關(guān)系。

（三）及時(shí)評估協(xié)同立法的效果，有效協(xié)調(diào)法規(guī)規(guī)章沖突

以區(qū)域協(xié)同立法《大氣污染防治條例》為例，川渝兩地《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃實(shí)施方案》是目前全國為數(shù)不多已經(jīng)成功實(shí)施的區(qū)域立法工作協(xié)同項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域協(xié)同立法從理論構(gòu)想到立法實(shí)踐的實(shí)質(zhì)性突破，為省級人大層面開展區(qū)域協(xié)作立法提供了新模式。

但是，即使是達(dá)成了立法協(xié)同意向并且將區(qū)域協(xié)同寫入地方性法規(guī)的立法，也不能完全解決立法不同步、不統(tǒng)一的問題。何況，隨著時(shí)間的推移，上位法的出臺還會帶來各地相關(guān)法規(guī)的修改，區(qū)域各地立法的同步至少可以減少立法資源的浪費(fèi)。當(dāng)然，區(qū)域立法協(xié)同并不是要求區(qū)域內(nèi)同層級立法完全相同，而是允許照顧地方差異做到因地制宜。因此，區(qū)域立法協(xié)同工作不僅體現(xiàn)在立法準(zhǔn)備階段，還要貫穿于立法程序中，要及時(shí)評估區(qū)域立法協(xié)同的實(shí)施效果，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域立法規(guī)劃協(xié)同、內(nèi)容協(xié)同，使法律法規(guī)更好地服務(wù)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展。

（四）構(gòu)建成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈立法協(xié)同的保障機(jī)制

1.機(jī)構(gòu)保障，成立單獨(dú)的區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。區(qū)域立法協(xié)同從性質(zhì)上說是地方合作，所簽署的合作協(xié)議不具有法律上的強(qiáng)制約束力，給區(qū)域府際立法協(xié)同推進(jìn)帶來了不確定性。兩地參與立法的機(jī)構(gòu)出于利益考量，對某些領(lǐng)域的立法協(xié)同積極性不高，不參與或者參與后退出，這會導(dǎo)致區(qū)域一體化治理遭遇“尷尬”。因此，成立單獨(dú)的權(quán)威性區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)就成為必要，該機(jī)構(gòu)的人員組成、工作職責(zé)、工作方式等，均應(yīng)經(jīng)過經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)立法部門授權(quán)確認(rèn)，保障其執(zhí)行力。

區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成員主要來自川渝人大常委會法制工作委員會、政府法制辦公室，選派人員應(yīng)當(dāng)既有豐富的立法工作經(jīng)驗(yàn)又能充分代表圈內(nèi)各地的利益。同時(shí)，還可以吸納經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與其中，集思廣益。此外，為了提高執(zhí)法效益及解決“執(zhí)法難”問題，可以邀請政府行政執(zhí)法部門工作人員參與立法協(xié)同工作，充分聽取其意見和建議，使立法工作更具有可操作性。

區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)限和職責(zé)主要是圍繞成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在立法事項(xiàng)上進(jìn)行協(xié)調(diào)運(yùn)作，保證經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各地能夠在信息共享、利益協(xié)調(diào)上有序進(jìn)行。建議梳理、比對列入重點(diǎn)協(xié)同立法項(xiàng)目的都市圈內(nèi)各地的法規(guī)規(guī)章，細(xì)化協(xié)同立法事項(xiàng)，擬定立法示范文本。同時(shí)，建議哪些可作為示范文本中的“硬性”條款并附說明；針對不同層級的立法協(xié)同，分別向參與立法協(xié)同的人大和政府提出具體的立法建議，指導(dǎo)各地立法實(shí)踐，協(xié)調(diào)立法沖突；跟蹤兩地各個城市的法規(guī)執(zhí)行，通過調(diào)研、法規(guī)規(guī)章實(shí)施情況反饋等渠道，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、了解存在的問題，分別向兩地的人大或政府提供立法完善建議等。區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)采取定期召開會議方式，條件具備時(shí)可以作為常設(shè)機(jī)構(gòu)（可以考慮下設(shè)法治小組），從而打破各地法規(guī)和規(guī)章的壁壘，有助于川渝兩地的省級人大、政府間，以及不同層級的人大、政府間的溝通與協(xié)調(diào)，保障區(qū)域立法協(xié)同的有序運(yùn)行。

2.技術(shù)保障，搭建區(qū)域立法信息交流共享平臺。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈雖然區(qū)域地緣相近，但是區(qū)域內(nèi)各地的經(jīng)濟(jì)利益、市場環(huán)境和經(jīng)濟(jì)狀況的差異帶來了地方立法的沖突。經(jīng)濟(jì)圈一體化的更高質(zhì)量發(fā)展呼喚區(qū)域內(nèi)立法資源的整合，共享立法信息，減少兩地立法過程中的重復(fù)，節(jié)約立法成本，這就需要保證各地方相關(guān)信息的及時(shí)交流和溝通，搭建區(qū)域立法信息交流共享平臺。

通過平臺可以實(shí)現(xiàn)共享以下信息和資料：（1）立法動態(tài)、立法調(diào)研成果、立法征詢意見、立法專家咨詢、立法論證等立法信息資料；（2）立法工作經(jīng)驗(yàn)交流；（3）重點(diǎn)立法項(xiàng)目具體立法動態(tài)與進(jìn)展；（4）各地新出臺的各種規(guī)范性文件。通過立法信息交流共享平臺，府際間就正在進(jìn)行的立法協(xié)同項(xiàng)目，能夠做到實(shí)時(shí)地更新相關(guān)立法信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并溝通，解決法律沖突，促進(jìn)溝通協(xié)商的機(jī)制更加規(guī)范、透明。

3.人才保障，建立成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域立法專家?guī)臁４蛲ǔ捎宓貐^(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈府際的人才信息網(wǎng)，建立統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)圈立法專家?guī)?，充分利用四川大學(xué)、重慶大學(xué)、西南政法大學(xué)等區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)高校資源，將法律、經(jīng)濟(jì)、管理、技術(shù)等領(lǐng)域的專家學(xué)者信息收錄至專家?guī)?，聘請?jiān)谠擃I(lǐng)域內(nèi)具有特長的人才提供專業(yè)的建議。

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作 者：南京傳媒學(xué)院馬克思主義學(xué)院教師、南京大學(xué)法學(xué)博士研究生

責(zé)任編輯：張 波