川渝毗鄰經(jīng)濟新區(qū)警務共同體建設困境與出路

黨的二十大報告提出，進一步貫徹區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設[1]。川渝兩地共有31個毗鄰區(qū)縣[2]，共同規(guī)劃建設了10個功能性區(qū)域發(fā)展綜合平臺[3]，這是新時代推進西部大開發(fā)形成新格局、推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)同發(fā)展的創(chuàng)新之舉。川渝兩地公安機關歷經(jīng)警務協(xié)作、泛西南警務合作、雙城經(jīng)濟圈警務合作，構建了川渝警務合作機制。川渝省際毗鄰經(jīng)濟新區(qū)應當構建跨省域互惠合作、共建共治共享的警務共同體，推進川渝毗鄰地區(qū)和新區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

一、川渝高竹新區(qū)警務共同體建設的實踐經(jīng)驗

重慶市、四川省在渝北區(qū)茨竹鎮(zhèn)、大灣鎮(zhèn)部分行政區(qū)域和廣安市鄰水縣高灘鎮(zhèn)、壇同鎮(zhèn)部分行政區(qū)域，規(guī)劃共建川渝高竹新區(qū)[4]跨省“飛地”，攜手推進經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革試驗區(qū)建設[5]。2023年，川渝高竹新區(qū)工業(yè)、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，重慶市公安局渝北區(qū)分局和四川省廣安市公安局、鄰水縣公安局（以下簡稱“‘兩地三方’公安機關”）共同設立川渝高竹新區(qū)警務中心（以下簡稱“警務中心”），推進警力、資源、保障、機制、系統(tǒng)、勤務、服務匯聚，構建跨省域治理警務共同體。

（一）警務合作機制趨于完善

1.加強警務合作領導。川渝高竹新區(qū)警務共同體建設兼具雙向需求自主合作與臨時共同上級推動合作兩種形式。在省級層面，重慶市公安局、四川省公安廳共同成立了服務成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設川渝警務合作領導小組，部署了川渝警務合作。在市級層面，重慶市公安局渝北區(qū)分局、廣安市公安局成立了川渝警務合作領導小組，先后召開了10余次專題座談會。在川渝高竹新區(qū)，“兩地三方”公安機關成立警務工作領導小組，共同推進新區(qū)警務共同體建設。

2.建立警務合作機制?！皟傻厝健惫矙C關在重慶市公安局、四川省公安廳《服務成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設22條》《關于支持廣安探索跨省域一體化警務打造川渝警務合作示范區(qū)的若干措施》基礎上，簽訂了警務合作協(xié)議及安全穩(wěn)定、風險防控、治安管控、交通管理、應急處置、政務服務等子協(xié)議，警務合作事項越來越具體。

3.建立常態(tài)化磋商機制?！皟傻厝健惫矙C關建立了會商、座談、調(diào)研等磋商決策機制，工作中遇到的問題和困難以視頻會議、文件聯(lián)審共發(fā)等形式高效解決。

（二）警務共同體趨于實體化

德國社會學家斐迪南·滕尼斯（Ferdinand T？nnies）正式提出與闡釋了“共同體”的概念，概指建立在血緣、地緣與情感基礎上的基于較小單元的社會形態(tài)[6]，現(xiàn)指人們在一個匿名社會中開展合作行動，建立起合作型信任[7]。警務共同體是警民合作協(xié)商、攜手共建、共享平安的共同體，川渝高竹新區(qū)警務共同體指基于跨省域警務合作的多元主體參與、以渝廣（鄰）警方聯(lián)盟為主的共同體?！皟傻厝健惫矙C關按照“人員共派、平臺共管、資源共享”原則，在川渝高竹新區(qū)設立警務中心，抽調(diào)16名警力分工協(xié)調(diào)“兩地三方”公安機關、統(tǒng)籌指揮轄區(qū)4個派出所開展工作（見表1）。

（三）警務運行機制趨于一體化

1.建立跨省域警務運行機制。警務中心打破行政區(qū)、治安轄區(qū)限制，與“兩地三方”公安機關共同制定異地警力調(diào)動方案和制度，建立了跨省域“情指行”一體化運行機制，統(tǒng)籌開展警務工作。

2.建立跨省域執(zhí)法行動機制。警務中心在“兩地三方”公安機關授權下，在川渝高竹新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)開展一體化執(zhí)法執(zhí)勤活動，部署推進專項行動，提升維護安全、防控風險的能力。

3.健全跨省域警務保障體系。“兩地三方”公安機關和川渝高竹新區(qū)管理委員會參照經(jīng)濟區(qū)“跨省投資、成本分擔、利益共享”的開發(fā)投資機制[4]，建立共同出警力、出資金、出政策的保障體系。

可見，警務中心確立了目標同向、措施一體、優(yōu)勢互補、互利共贏的工作原則，構建了以聯(lián)勤指揮體系、情報信息系統(tǒng)、反恐防恐網(wǎng)絡、治安防控網(wǎng)絡、省界通道查控、公安行政服務、警務資源建設、警媒合作宣傳“八個一體化”為主的跨省域警務共同體，保障兩省市警方“打、防、管、控、疏、服”六個方面警務一體化運行。

二、川渝省際毗鄰經(jīng)濟新區(qū)警務共同體建設的現(xiàn)實困境

川渝高竹新區(qū)警務中心逐步成為川渝省際毗鄰經(jīng)濟新區(qū)社會治理的范式，為全國城市群和其他省際毗鄰地區(qū)警務共同體建設提供了經(jīng)驗。當前，公安機關以往那種較為零散、一事一議的合作，已經(jīng)無法適應新形勢、新任務的要求[8]，川渝毗鄰地區(qū)經(jīng)濟新區(qū)需要多維審視現(xiàn)實問題，構建實體化的警務共同體。

（一）警務合作主體建設乏力

1.警務合作理念滯后。跨省域警務合作多為自發(fā)組織、平等協(xié)商、互惠合作、輪流坐莊的方式展開，臨時性、松散性、不穩(wěn)定性等弊端突出[9]。客觀上，渝北區(qū)公安分局的工作重心在商圈、主城區(qū)，且川渝高竹新區(qū)核心區(qū)主要在鄰水縣一側(cè)，鄰水合作意愿、合作需求強于廣安、渝北，而鄰水對廣安、渝北的依賴性較強。同時，川渝兩地多個層級的行政鴻溝影響警務共同體建設。

2.合作治理的邊界難破。工作實踐中，“兩地三方”的平等獨立自主的合作愿景和民主理念、價值追求、目標定位難以調(diào)和。臨時組建的警務中心在指揮調(diào)度、溝通協(xié)調(diào)方面面臨事權責邊界，調(diào)動“兩地三方”警力共建共治共享的難度極大，難以以無邊界的合作治理應對社會風險和失范行為。

3.警務中心合法性存疑?！吨袊伯a(chǎn)黨機構編制工作條例》規(guī)定，編制就是法制[10]，警務中心暫無機構編制，也不屬于法定的議事協(xié)調(diào)機構?！兜胤礁骷壢嗣裾畽C構設置和編制管理條例》規(guī)定，依照國家規(guī)定的程序設置的機構和核定的編制，是錄用、聘用、調(diào)配工作人員、配備領導干部和核撥經(jīng)費的依據(jù)[11]，警務中心無法接受川渝高竹新區(qū)管理委員劃撥的保障經(jīng)費，無法解決抽借用警力的編制和領導職級?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府根據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機制，加強區(qū)域合作[12]，未明確跨行政區(qū)劃的政府機構的設置?！豆矙C關組織管理條例》對縣級以上人民政府公安機關、區(qū)公安分局及其內(nèi)設綜合管理機構、執(zhí)法勤務機構、公安派出所的設置[13]都有明確規(guī)定，但對跨行政區(qū)劃的經(jīng)濟新區(qū)是否設置公安機關、設置什么類型的公安機關沒有明確規(guī)定，警務中心依法解決機構編制困難重重。

（二）警務運行機制建設不實

1.“情指行”一體化機制不夠精細。警務中心建立了跨省域“情指行”一體化運行機制，但存在多頭指揮、不夠精細、過程管控不到位等問題，影響其對社會治安的掌控、治安局勢的研判和警務工作決策的制定。如警務中心主要統(tǒng)籌警衛(wèi)安保、重大行動等進攻型事件的指揮處置，而轄區(qū)警情、案件等應急型事件仍由“兩地三方”公安機關分頭指揮處置，存在多個主體指揮的問題。

2.跨省域執(zhí)法一體化機制難以建立。首先，推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈警務合作需要認真思考如何解決處理案件管轄原則與跨省警務合作之間的關系問題[9]，而《關于支持廣安探索跨省域一體化警務打造川渝警務合作示范區(qū)的若干措施》明確，“警務中心不負責案件辦理等需相關法律規(guī)定賦權的執(zhí)法類工作，具體案事件直接移交轄區(qū)派出所、交（巡）警等辦案單位辦理”，這一規(guī)定極大影響了跨省域一體化執(zhí)法。其次，川渝兩地執(zhí)法標準不一，影響執(zhí)法一體化機制建立。廣安、渝北兩地刑事立案追訴標準差異403個、行政裁量標準差異598個，其中治安管理處罰裁量標準差異65個、交通違法處罰裁量標準差異468個。如川渝兩地對盜竊罪具體數(shù)額執(zhí)行標準不一，重慶比鄰水執(zhí)行標準高（見表2）。第三，川渝高竹新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的刑事案件需要分別移送渝北、鄰水兩地檢法兩院進行訴訟判決，行政復議、行政訴訟需要到渝北、鄰水兩地人民政府和人民法院，難以實現(xiàn)一體化辦理。

3.應急聯(lián)動處置機制尚有拓展空間。川渝高竹新區(qū)人員跨省流動頻繁，社會治理難度大。兩地警方?jīng)]有真正建立聯(lián)勤應急機制和預案。其次，川渝高竹新區(qū)街面警務站過少，警力投入過少，快反能力不強。再者，警務中心推進立體化社會治安防控體系建設進度緩慢，前端感知體系缺乏，且茨竹鎮(zhèn)、大灣鎮(zhèn)明顯好于高灘鎮(zhèn)、壇同鎮(zhèn)。

（三）警務合作保障機制缺失

1.改革政策不明。當前，公安部和省級公安機關更關注川渝警務合作這個宏觀機制建設，還沒有在毗鄰經(jīng)濟新區(qū)警務共同體這個微觀層面來考慮，屬于抓大放小、鼓勵基層探索的策略，解決警務共同體建設的具體政策較少。

2.激勵機制不足。“兩地三方”公安機關建立了思想政治工作、財務保障、表彰獎勵、人才選配等制度，但對警務中心的管理、支持和表彰獎勵、干部任用都存在差別。

3.監(jiān)督反饋不力。“兩地三方”公安機關缺乏共同的行政上級對川渝高竹新區(qū)警務共同體建設的推動、監(jiān)督、評價，互不隸屬的職能警種也無法實現(xiàn)對警務中心的監(jiān)督，因此無法根治消極合作問題。

三、川渝省際毗鄰經(jīng)濟新區(qū)警務共同體建設的未來路向

川渝兩地警務共同體應當立足一體化、同城化、實戰(zhàn)化目標，建設川渝兩地多元共治的跨省域治理共同體。警務共同體建設是一項系統(tǒng)工程，需要以制度集體行動理論、區(qū)域合作理論、網(wǎng)絡治理理論、國際區(qū)域警務合作理論為指導，多元主體深化合作意識、完善合作機制、健全保障措施，推進川渝警務合作向警務共同體轉(zhuǎn)型。

（一）深化警務共同體建設

1.統(tǒng)一合作治理共同體意識。川渝兩地公安機關進一步強化合作治理意識，樹牢警務共同體意識，培育政治主導、主動合作、實體運行、制度保障、共建共治共享的合作治理理念，共同防風險、保安全、護穩(wěn)定、促發(fā)展。

2.多元共建治理共同體。川渝兩地公安機關以政治主導、主動合作、實體運行、制度保障、共建共治共享的合作治理理念為指導，出臺社會治理共同體建設政策文件，推進跨省域治理共同體建設。同時，公安機關應當厘清事權責邊界，對警務共同體賦權賦能，保障警務共同體依法履職。此外，警務共同體聯(lián)動黨委政府、綜治中心、法律服務中心、志愿者團體等社會各界力量，建立群防群治、共建共治共享的人民防線。

3.建設法定警務工作主體。川渝高竹新區(qū)建成供電、公積金、市場監(jiān)管等跨省域服務機構，首個跨省“楓橋式”稅費爭議調(diào)解室[6]，首個跨省域稅費征管服務平臺，建設跨省域共同體成為各行各業(yè)的最佳選擇。警務中心從合作型議事協(xié)調(diào)類內(nèi)設機構，建立成為合法性基層公安機關，有兩種解決方案可供選擇。方案一，在川渝高竹新區(qū)管委會模式下，重慶、四川兩地公安機關共同設置公安分局?！豆矙C關組織管理條例》規(guī)定“設區(qū)的市公安局根據(jù)工作需要設置公安分局”[13]。重慶市、四川省爭取公安部、中央組織部支持，按照規(guī)定的權限和程序報批，聯(lián)合設置川渝高竹新區(qū)公安分局，采取行政委托、授權等方式統(tǒng)一交由重慶市公安局或廣安市公安局管理，這也符合“職責明確、分工合理、機構精簡、權責一致”的機構設置管理要求[14]。方案二，廣安市公安局設置川渝高竹新區(qū)公安分局，重慶市公安局渝北區(qū)分局設置川渝高竹新區(qū)警務中心，將兩個機構合署辦公、一體運行，采取委托、授權等方式交由渝北或廣安管理。

（二）完善警務共同體運行機制

1.完善跨省域警務實戰(zhàn)指揮機制。警務中心需要確立“川渝高竹新區(qū)警務工作最高指揮機構、‘兩地三方’公安機關協(xié)調(diào)紐帶”的定位，全面承接川渝高竹新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的警務工作，全面統(tǒng)籌指揮、情報、行動、勤務、輿情、服務等一體化運行，做到全業(yè)務鏈條、全指揮流程、全處置環(huán)節(jié)閉環(huán)管控。

2.建立跨省域執(zhí)法一體化機制。川渝兩地黨委政法委簽署了《關于提升區(qū)域一體化執(zhí)法司法水平 服務保障成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的指導意見》，對執(zhí)法司法一體化作出了規(guī)劃[17]。川渝省際毗鄰經(jīng)濟新區(qū)警務共同體采取委托、指定管轄等方式，解決跨省域行政管理、刑事執(zhí)法問題，做到一體化接處警、執(zhí)法辦案。省級法院、檢察院、公安機關可以協(xié)商確定違法犯罪數(shù)額執(zhí)行標準，確保標準一致[18]。行政刑事案件的行政復議、行政訴訟、批準逮捕、移送審查起訴、判決等環(huán)節(jié)，可以分別由兩地區(qū)人民政府、人民檢察院、人民法院承接，也可以按照權限和程序申報上級指定管轄。

3.健全跨省域應急聯(lián)動處置機制。川渝兩地共同建立治安聯(lián)防、安全聯(lián)管、風險聯(lián)控、聯(lián)勤聯(lián)處的應急管理機制和重大災害事故、重大案事件應急處置預案，建設邊界檢查站、警務站，加強多元主體之間的應急處置模擬演練，強化跨省域突發(fā)事件應急聯(lián)動處置，構筑邊界地區(qū)一體化、同城化防控處置網(wǎng)絡。

（三）健全警務共同體保障機制

1.明晰改革政策。習近平總書記在新時代推動西部大開發(fā)座談會上強調(diào)，“中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領導小組要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促檢查，中央有關部門要研究提出有針對性的政策舉措”[19]，這給跨省域警務共同體改革政策的制定提供了頂層紓解方案。川渝省際毗鄰經(jīng)濟新區(qū)應當大膽創(chuàng)新，制定適合經(jīng)濟圈建設發(fā)展、公安工作需要、警察管理體制的改革政策，層報審批執(zhí)行。

2.建立激勵機制。川渝黨政機關、公安機關進一步加強對警務共同體的管理支持力度，建立協(xié)調(diào)制度，解決實際困難和問題。警務共同體作為改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的實踐基地，應當在實干中選拔干部、任用干部，加大表彰獎勵力度，提升民輔警工作積極性。同時，兩省市公安機關、組織人事部門在人才薪酬、人才評價、科研項目管理、人才激勵、人才安居、人才互認等方面先行先試，拓展人才管理激勵機制。

3.加大監(jiān)督力度。川渝兩省市公安機關科學制定警務共同體目標任務，加強規(guī)劃實施統(tǒng)計監(jiān)督，組織開展年度監(jiān)測評估、動態(tài)評估、過程管控，完善數(shù)據(jù)治理管控體系、評估督查動態(tài)管控機制、跟蹤問效機制，以此推動警務工作落實。同時，警務共同體自覺接受巡視、巡察、審計、督查，鼓勵社會各界對規(guī)劃實施進行監(jiān)督，建立公共服務績效評價的群眾民主評議制度和民主監(jiān)督評價機制，不斷提升公共服務資源使用效率。

基金項目：四川警察學院2023級研究生創(chuàng)新項目“國家安全視閾下跨境犯罪反制體系構建：邏輯起點、現(xiàn)實困境、梗阻破解”（項目編號：23YCX002）階段性研究成果。

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作 者：周長明，四川警察學院黨委常委、副院長、教授、碩士研究生導師

朱家巡，四川警察學院2023級警務專業(yè)碩士研究生，四川省鄰水縣公安局情報指揮中心副主任

朱 斌，四川警察學院2023級警務專業(yè)碩士研究生，四川省公安廳高速公路公安局三分局二級警長

責任編輯：鐘學麗