關(guān)于管理和防范我國政府采購風險的思考

【摘要】我國政府采購工作經(jīng)歷了多年改革發(fā)展規(guī)模不斷擴大，政府采購過程中的各種風險隱患也層出不窮，加強防范和化解政府采購隱患風險成為促進政府采購工作高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。本文從政府采購過程各主要環(huán)節(jié)入手，識別分析每個主要環(huán)節(jié)潛在的風險隱患，相應(yīng)地提出主要防控舉措，以期更好地促進規(guī)范政府采購行為，實現(xiàn)物有所值。

【關(guān)鍵詞】政府采購；顯著成效；風險識別；防控舉措

一、政府采購管理工作取得的顯著成效

我國政府采購工作已經(jīng)歷了20多年從易到難、漸次突破、不斷深化完善制度及管理體系的發(fā)展過程，取得顯著成效。一是政府采購規(guī)模龐大。采購規(guī)模隨著經(jīng)濟和財政收入的不斷增長而不斷壯大，2022年全國政府采購規(guī)模34993.1億元，在全國財政支出和GDP的占比分別達到9.4%和2.9%。二是構(gòu)建了政府采購法規(guī)制度體系。自2002年《中華人民共和國政府采購法》誕生以來，政府采購逐步形成法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件多層次的法規(guī)體系并不斷完善更新，政府采購行為不斷得到規(guī)范，政府采購功能優(yōu)勢凸顯。三是采用多種政府采購方式。政府采購政策規(guī)定了公開招標等5種基本采購方式以及財政部認定的其他采購方式。實際執(zhí)行結(jié)果表明，公開招標成為主要方式。例如：2022年全國政府采購規(guī)模中公開招標占比為77.2%。這與采購方認為公開招標廉政風險小、片面追求程序合規(guī)有關(guān)。四是日益凸顯的政府采購政策功能。政府采購在宏觀經(jīng)濟調(diào)控、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的公共政策功能日益增強。2022年全國分別優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品847.6億元和節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品520.4億元，在同類產(chǎn)品采購規(guī)模中分別占比87.1%和89.7%，助推了生態(tài)環(huán)保、綠色發(fā)展。2022年全國中小企業(yè)政府采購合同金額25，884.2億元，在全國政府采購規(guī)模中占比達74%，有力促進中小微企業(yè)成長和高質(zhì)量發(fā)展。2022年全國各級財政預算單位采購貧困區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品超120億元，有效促進貧困農(nóng)戶增收，助推鄉(xiāng)村發(fā)展振興。

二、管理和防范政府采購風險的識別

隨著政府采購的改革發(fā)展，政府采購工作各環(huán)節(jié)的風險點需要重點關(guān)注、分析和防范，而精準識別是前提和基礎(chǔ)。

1.選擇委托代理機構(gòu)采購的風險點識別。其主要風險點為：一是采購人對代理機構(gòu)代理實力底數(shù)不清，加之代理機構(gòu)選擇機制不完備，容易形成有關(guān)方面打招呼產(chǎn)生不公平競爭。二是收取的代理服務(wù)費標準不一，收取標準虛高容易產(chǎn)生廉政風險，收取標準偏低容易產(chǎn)生代理服務(wù)質(zhì)量不高的風險。

2.提出采購需求及制定采購文件的風險點識別。精準的采購需求是編制好采購文件的重要前提，采購人提出采購需求在合規(guī)前提下必須清晰、表述準確。采購人可能因時間安排不足或能力素質(zhì)不夠等，對采購標的技術(shù)、商務(wù)、價格等沒有充分的市場調(diào)查，采購需求不完整、不精準，甚至與財政預算管理要求和單位財務(wù)會計核算、資產(chǎn)管理等規(guī)定相悖或是不能明確提出采購需求。采購文件編制不完整、不明確、不規(guī)范，瑕疵過多致使被質(zhì)疑頻發(fā)。例如：設(shè)定傾向性或排他性的采購需求、資格條件等，采購文件表述存在歧義導致評標現(xiàn)場終止評審等。采購文件編制的瑕疵導致質(zhì)疑、投訴采購風險加大。

3.現(xiàn)場評審的風險點識別。評審專家制度是采用社會專業(yè)技術(shù)人員的力量助力采購人擇優(yōu)選擇商品（或供應(yīng)商），它是我國現(xiàn)行政府采購的一項重要制度安排。采購評審活動關(guān)乎購銷雙方利益，關(guān)乎評審結(jié)果的合法性和有效性?，F(xiàn)場采購評審活動風險點主要包括：聘請的評審專家不夠?qū)I(yè)、評審質(zhì)效較低、購銷雙方不滿意等風險。一是從專家?guī)炫R時抽中的專家成立評標委員會因時間倉促未完全讀懂讀透采購文件，在未深入理解的狀態(tài)下評標，做出片面的評審結(jié)論導致商品（勞務(wù)）供應(yīng)者的質(zhì)疑或投訴。二是評審專家的專業(yè)認知水平、責任心不強等導致評審結(jié)果產(chǎn)生偏差。三是評標委員會不應(yīng)受外界因素干擾影響?yīng)毩⒃u審權(quán)，也不因采購人的意向而使評標委員會的評審意見偏向，影響評審質(zhì)量。

4.簽訂政府采購合同的風險點識別。按規(guī)定，采購代理機構(gòu)組織政府采購項目的評審結(jié)果，由采購人與確定的中標者在規(guī)定的時限內(nèi)簽訂采購合同。此環(huán)節(jié)的主要風險點包括：中標商品（勞務(wù)）供應(yīng)者無力履約或信用欠佳，采購合同不能按要求限時簽訂；或是采購人、中標商品（勞務(wù)）供應(yīng)者需簽訂的采購合同與招標采購文件內(nèi)容存在差異；或是采購人、中標商品（勞務(wù)）供應(yīng)者無正當理由拒絕簽訂合同。

5.履約驗收的風險識別。簽訂政府采購合同后就必須按約履行。政府采購合同履約驗收是確保政府采購項目績效的關(guān)鍵一環(huán)，約束力很強。履約驗收的主要風險點有：采購人思想上不重視驗收，未制定科學的驗收方案，驗收措施不細不實；驗收人員不專業(yè)，驗收過程不負責任，未按采購合同驗收把關(guān)，使得政府采購項目質(zhì)量大打折扣等。

6.檔案歸檔管理的風險點識別。政府采購檔案包含政府采購項目采購活動全生命周期的載體材料，構(gòu)成政府采購工作的重要組成部分。政府采購檔案管理的主要風險點有：政府采購檔案分散各環(huán)節(jié)所在的部門，未納入單位統(tǒng)一管理；檔案歸集涉及政府采購項目全流程，流程較長，環(huán)節(jié)較多，涉及各部門檔案歸集職責不夠清晰，造成檔案收集不及時，或是滯后收集困難，甚至造成無法彌補的資料遺失等；不合理的期限保存，丟失檔案資料等出現(xiàn)對采購結(jié)果的違法行為無法問效追責；政府采購檔案因保管不善還存有泄密帶來的不良后果和風險。

三、防控政府采購風險的綜合舉措

針對政府采購流程中存在的各種風險，筆者提出“八個強化”的舉措防控風險。

1.強化代理機構(gòu)的選擇把關(guān)。采購代理機構(gòu)代理質(zhì)量水平的高低對執(zhí)行政府采購的績效具有重要影響。一是采購人在服務(wù)需求表達準確、明確的基礎(chǔ)上，納入“三重一大”集體決策，依規(guī)遴選質(zhì)優(yōu)的代理機構(gòu)。二是科學界定采購代理服務(wù)費的收費標準或金額。按規(guī)定，代理服務(wù)費可由中標者支付，也可由采購人支付。代理機構(gòu)收取采購代理服務(wù)費偏高，會使采購人增加負擔或商品（勞務(wù)）供應(yīng)者履約成本轉(zhuǎn)移至采購項目，容易影響到采購項目質(zhì)量。代理機構(gòu)收取過低采購代理服務(wù)費，容易影響代理機構(gòu)正常開展采購代理工作。三是嘗試運用競爭性磋商采購方式，綜合評分選擇質(zhì)量優(yōu)、信譽好的代理機構(gòu)，既可好中選優(yōu)，又可競價確定代理服務(wù)費，這種選擇方式較為科學合理。也可以嘗試采取固定服務(wù)費抽簽法，在三家以上質(zhì)量優(yōu)、信譽好的代理機構(gòu)中抽簽選取之一開展政府采購委托代理業(yè)務(wù)。

2.強化采購需求的前置調(diào)研論證。一是完善采購需求內(nèi)部管控機制。采購需求在明確定位情形下切實做好可靠的市場調(diào)查，根據(jù)采購政策、采購預算及市場調(diào)查情況等，精準、合規(guī)制訂采購需求。論證采購需求可依據(jù)國家有關(guān)標準，視情況可聘請專業(yè)人員或社會專業(yè)機構(gòu)咨詢。二是有合規(guī)保障的采購資金來源。財務(wù)部門會同業(yè)務(wù)部門負責制訂好采購預算和計劃，使采購需求符合財政與單位預算管理、單位財會核算和實物資產(chǎn)管理等制度要求。

3.強化采購文件編制。一是編寫要精準。采購文件表達采購需求應(yīng)規(guī)范嚴謹，明確易懂無歧義，且符合法律法規(guī)。同時，應(yīng)加強對采購文件的審核把關(guān)，減少可能的質(zhì)疑投訴而影響政府采購項目的實施。二是加強政府采購政策和技能的學習，有效強化職業(yè)能力建設(shè)，避免執(zhí)業(yè)能力不足使得采購文件存在漏洞造成專家停止評審、質(zhì)疑投訴等情形發(fā)生，有效提升政府采購績效。

4.強化現(xiàn)場評審的管理監(jiān)督。評審環(huán)節(jié)的采購代理機構(gòu)風險防控水平能夠充分體現(xiàn)其政府采購的執(zhí)業(yè)水平。采購代理機構(gòu)組織政府采購評審活動措施得當有力，可有效減少或防范采購糾紛的發(fā)生。一是開標前準備充分。包括采購代理機構(gòu)要讀透深究采購文件、充分了解采購需求、深諳采購項目行業(yè)技術(shù)規(guī)范和市場行情等。二是抽選專家成立評標委員會。抽選專家既合規(guī)且與采購項目所需專業(yè)相匹配。三是強化評審現(xiàn)場的監(jiān)管。采購代理機構(gòu)對不按評審要求操作的行為應(yīng)依法堅決制止、糾正，同時做好書面記錄。評審結(jié)果如存在重大差異的情形，評委應(yīng)進行復核或書面說明充分理由。評標結(jié)束后，代理機構(gòu)以及采購人應(yīng)對評審專家履行職責情況進行客觀評價。四是要精選委派采購人代表。按規(guī)定，評審成員中應(yīng)選派有采購人代表，該代表應(yīng)具備好的政治素養(yǎng)和專業(yè)素質(zhì)。

5.強化政府采購合同的簽訂。采購人應(yīng)按照內(nèi)部控制制度的要求履行簽訂合同內(nèi)部審批流程，各環(huán)節(jié)應(yīng)嚴把審核關(guān)。代理機構(gòu)要做好采購人與中標者簽訂合同的服務(wù)指導工作，對采購人未按采購文件簽訂政府采購合同或中標者沒有正當理由拒絕簽訂政府采購合同的，由政府采購監(jiān)管部門依照有關(guān)法規(guī)予以懲處。

6.強化政府采購合同的履約驗收。一是按照單位內(nèi)部不相容職務(wù)崗位相互分離的控制要求，將政府采購項目的需求提出、具體采購與合同履行驗收相分離，明確根據(jù)不同部門和人員職責和權(quán)限，形成相互制衡機制的履約驗收，并有完整詳實的驗收過程記錄。二是根據(jù)采購特性，采購人可成立專門的驗收小組，制定詳實的采購驗收方案。根據(jù)需要，采購人可設(shè)置多重環(huán)節(jié)分段驗收。三是采購人在合約履行驗收中必須嚴謹認真，根據(jù)問題情況區(qū)分不同情況處置，沒達到要求的不予通過驗收。四是驗收結(jié)果依規(guī)予以公告。其中：涉及公共服務(wù)采購項目，應(yīng)征求社會服務(wù)對象意見納入驗收內(nèi)容一并向社會公告，其他采購項目可據(jù)采購人需求公告。

7.強化可溯源的政府采購檔案收集歸檔管理。一是依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，修訂充實完善全國政府采購檔案管理辦法，辦法規(guī)定明確規(guī)范。二是政府采購全流程各種資料須妥善保管列入檔案歸檔，包括：政府采購預算和計劃、批復文件、招標投標評標文件、合同與驗收文本等資料。三是加強政府采購檔案信息化應(yīng)用，不斷提高政府采購檔案管理效率和質(zhì)量。

8.強化電子政府采購的發(fā)展和監(jiān)管。我國電子政府采購發(fā)展迅速且效果非常顯著，有效監(jiān)管非常必要。一是政府采購數(shù)字化改革也應(yīng)有效融入“數(shù)字政府”建設(shè)之中。二是通過推進電子化采購有效降低交易成本，特別是可有效節(jié)約供應(yīng)商赴現(xiàn)場的差旅等費用，增加中小企業(yè)參與的積極性和中標概率。三是電子流程規(guī)范化管理，可提升監(jiān)管透明度，更有效地抑制和預防腐敗。四是電子化采購地域范圍更廣，平等競爭機會更多，政府采購的競爭力更強。

········參考文獻·····················

[1]財政部國庫司.2022年全國政府采購簡要情況

[EB/OL].http：//gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202312/t202 31225_3923771.htm.2023-12-25.

[2]何緋紅.政府采購風險防范與管理研究[J].甘肅社會科學，2022（5）：228-236.

（作者單位：光大證券股份有限公司、興業(yè)證券股份有限公司）