公立醫(yī)院工程建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)方法與思考

公立醫(yī)院是我國(guó)醫(yī)療服務(wù)體系的主體，為持續(xù)改善基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)可及性、防控新冠肺炎等重大疫情、保障人民群眾生命安全和身體健康發(fā)揮了重要作用。2021年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推動(dòng)公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》提出，要加快優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴(kuò)容和區(qū)域均衡布局，加快實(shí)現(xiàn)縣辦中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)全覆蓋，加快推進(jìn)傳染病、創(chuàng)傷、重大公共衛(wèi)生事件等專業(yè)類別的國(guó)家醫(yī)療中心、區(qū)域醫(yī)療中心和省級(jí)醫(yī)療中心、省級(jí)區(qū)域醫(yī)療中心設(shè)置建設(shè)等一系列舉措，公立醫(yī)院工程建設(shè)項(xiàng)目體量大幅增加。在近年審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，公立醫(yī)院在工程建設(shè)項(xiàng)目管理中存在基本建設(shè)程序履行不到位、工程招投標(biāo)不規(guī)范、建設(shè)資金籌集管理使用不到位等諸多問(wèn)題，不僅影響建筑行業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，也制約了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量提升。

一、存在問(wèn)題

1.基本建設(shè)程序履行不到位

一是公立醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目先開(kāi)工建設(shè)后辦理有關(guān)手續(xù)，尤其對(duì)限額以下的工程建設(shè)項(xiàng)目管理更加松懈，主要表現(xiàn)在未履行施工圖審查、財(cái)政預(yù)算評(píng)審、財(cái)政結(jié)算審查，未辦理施工許可、工程質(zhì)量（安全）監(jiān)督手續(xù)等。二是公立醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目在未通過(guò)規(guī)劃、人防、消防等專項(xiàng)驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收的情況下就投入使用的情況較為普遍，給廣大醫(yī)療職工和患者帶來(lái)安全隱患，重則危及人民群眾財(cái)產(chǎn)和生命安全。三是有些醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目早已完工且交付使用，但一直未辦理竣工決算，或者建設(shè)項(xiàng)目直接以工程結(jié)算審核金額作為總投資額計(jì)入固定資產(chǎn)管理，工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、勘察、征地拆遷等前期費(fèi)用、建設(shè)期貸款利息、建設(shè)單位管理費(fèi)等均未記入工程總投資額，導(dǎo)致資產(chǎn)價(jià)值不完整。如果資產(chǎn)出售，評(píng)估時(shí)不會(huì)考慮未記入資產(chǎn)的價(jià)值，將導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。

2.工程招標(biāo)投標(biāo)不規(guī)范

一是將應(yīng)招標(biāo)項(xiàng)目化整為零，規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)。一些公立醫(yī)院將400萬(wàn)以上應(yīng)公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目拆分為多個(gè)限額以下的單項(xiàng)工程，采用邀請(qǐng)招標(biāo)或其他非公開(kāi)招標(biāo)方式進(jìn)行發(fā)包，從而規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)。二是工程項(xiàng)目先定后招，明招暗定。有些公立醫(yī)院在未進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)情況下，提前指定施工單位進(jìn)場(chǎng)開(kāi)工建設(shè)，而后期補(bǔ)辦招標(biāo)投標(biāo)手續(xù)。三是設(shè)置不合理?xiàng)l件排斥投標(biāo)人或潛在投標(biāo)人。一些公立醫(yī)院在重大建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)文件中“量身定制”評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)在資格審查或招標(biāo)文件內(nèi)以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績(jī)、獲取獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件，設(shè)定與招標(biāo)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)的資格、技術(shù)、商務(wù)條件，以達(dá)到排斥投標(biāo)人或潛在投標(biāo)人的目的，使得招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分，破壞了營(yíng)商環(huán)境。

3.建設(shè)資金籌集管理使用不到位

一是項(xiàng)目建設(shè)資金籌集方面。有的醫(yī)院為了爭(zhēng)取更多的上級(jí)補(bǔ)助和專項(xiàng)資金，存在將建設(shè)項(xiàng)目報(bào)大建小，醫(yī)院自籌資金落實(shí)不到位，甚至通過(guò)包裝項(xiàng)目多頭申報(bào)騙取補(bǔ)助資金。二是項(xiàng)目建設(shè)資金使用方面。有些醫(yī)院對(duì)建設(shè)資金缺乏有效監(jiān)管，導(dǎo)致存在浪費(fèi)、擠占挪用、滯留專項(xiàng)資金等現(xiàn)象。有些醫(yī)院存在未按規(guī)定繳納農(nóng)民工工資保障金、拖欠中小施工企業(yè)賬款的情況。三是造價(jià)控制管理方面。有些工程預(yù)算評(píng)審報(bào)告未按圖紙內(nèi)容編制，存在高套定額或清單描述與實(shí)際套用定額子目?jī)?nèi)容不一致，導(dǎo)致綜合單價(jià)虛高，預(yù)算金額增加。有些工程結(jié)算審核報(bào)告未按實(shí)計(jì)量、計(jì)量依據(jù)不充分等，導(dǎo)致結(jié)算審核金額不實(shí)。

二、審計(jì)方法

1.基本建設(shè)程序方面的審計(jì)方法

工程建設(shè)項(xiàng)目基本建設(shè)程序涉及用地、規(guī)劃、施工許可、環(huán)評(píng)、水保、財(cái)評(píng)、竣工驗(yàn)收等諸多環(huán)節(jié)。首先，審計(jì)人員需要熟悉工程建設(shè)基本流程，掌握有關(guān)法律法規(guī)，包括國(guó)家以及地方各級(jí)層面的規(guī)章制度。與被審計(jì)單位交流了解醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目總體情況，掌握建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量、建設(shè)地址、建設(shè)規(guī)模、總投資額等內(nèi)容。其次，審計(jì)人員應(yīng)根據(jù)初步掌握的情況，編制工程建設(shè)項(xiàng)目總體情況表、工程建設(shè)項(xiàng)目基本建設(shè)程序情況表，工程建設(shè)項(xiàng)目總體情況表包含工程名稱、在線審批項(xiàng)目統(tǒng)一代碼、項(xiàng)目地址、建設(shè)狀態(tài)、總投資額、建設(shè)主要內(nèi)容、立項(xiàng)批復(fù)時(shí)間、開(kāi)工時(shí)間、完工時(shí)間等內(nèi)容，工程建設(shè)項(xiàng)目基本建設(shè)程序情況表則主要圍繞工程基本建設(shè)程序各個(gè)環(huán)節(jié)，掌握各環(huán)節(jié)實(shí)施情況和具體時(shí)間，通過(guò)比對(duì)各環(huán)節(jié)時(shí)間前后關(guān)系，審核是否存在未批先建、未驗(yàn)收投入使用、完工交付使用但不辦理竣工決算等情況；通過(guò)“基本建設(shè)程序一張表”還能夠直觀、快速地鎖定未執(zhí)行到位的建設(shè)程序，批量核實(shí)取證，大大提高了審計(jì)效率。

2.招標(biāo)投標(biāo)方面的審計(jì)方法

設(shè)計(jì)填報(bào)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)情況明細(xì)表，內(nèi)容包含工程名稱、招標(biāo)方式、招標(biāo)模式（施工、EPC、PPP）、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、招標(biāo)前期設(shè)計(jì)深度、開(kāi)標(biāo)時(shí)間、評(píng)標(biāo)辦法、有效投標(biāo)單位數(shù)量、是否曾經(jīng)流標(biāo)、概算總投資、招標(biāo)控制價(jià)、價(jià)格模式（清單招標(biāo)、費(fèi)率招標(biāo)、總價(jià)合同）、中標(biāo)金額等，分析篩選有效投標(biāo)單位數(shù)量特別少、曾經(jīng)流標(biāo)、限額以下且建設(shè)內(nèi)容相似的建設(shè)項(xiàng)目作為重點(diǎn)抽查對(duì)象，獲取建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)會(huì)議記錄、招投標(biāo)備案資料、合同協(xié)議書(shū)、設(shè)計(jì)圖紙、監(jiān)理日志、財(cái)務(wù)付款臺(tái)賬等資料。詳細(xì)審查招標(biāo)文件評(píng)標(biāo)辦法是否存在以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)業(yè)績(jī)、獲取獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件，設(shè)定與招標(biāo)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)的資格、技術(shù)、商務(wù)條件，以排斥潛在投標(biāo)人的情況，EPC項(xiàng)目還要關(guān)注招標(biāo)前設(shè)計(jì)深度，招標(biāo)時(shí)是否公開(kāi)設(shè)計(jì)成果文件、是否預(yù)留給投標(biāo)單位編制設(shè)計(jì)文件的合理時(shí)間；詳細(xì)審查限額以下且建設(shè)內(nèi)容相似的建設(shè)項(xiàng)目，調(diào)閱項(xiàng)目審批資料、招標(biāo)投標(biāo)資料、施工圖紙，結(jié)合建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容、施工時(shí)間等信息綜合分析研判施工整體性和必要性，判斷是否存在應(yīng)招標(biāo)項(xiàng)目化整為零，規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的情況；查閱建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)會(huì)議記錄、監(jiān)理日志、財(cái)務(wù)付款臺(tái)賬等資料，核實(shí)項(xiàng)目實(shí)際開(kāi)工時(shí)間，比對(duì)項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)間，判斷是否存在先進(jìn)場(chǎng)施工后補(bǔ)辦招標(biāo)投資手續(xù)情況。

3.建設(shè)資金籌集和管理使用方面的審計(jì)方法

全面掌握醫(yī)院各建設(shè)項(xiàng)目的資金來(lái)源明細(xì)，包括立項(xiàng)資金來(lái)源、實(shí)際資金來(lái)源、資金到賬金額及時(shí)間，比對(duì)立項(xiàng)資金來(lái)源和實(shí)際資金來(lái)源，查找差距，判斷醫(yī)院自籌資金是否落實(shí)到位。獲取項(xiàng)目資金申報(bào)文件、項(xiàng)目資金批復(fù)文件，比對(duì)資金申報(bào)項(xiàng)目與實(shí)際批復(fù)的可行性研究報(bào)告中有關(guān)總投資、建設(shè)內(nèi)容，關(guān)注是否存在報(bào)大建小、多頭申報(bào)補(bǔ)助資金的情況。設(shè)計(jì)編制工程建設(shè)項(xiàng)目資金使用明細(xì)表，內(nèi)容包含項(xiàng)目名稱、憑證號(hào)、付款賬戶信息、支付金額、使用資金性質(zhì)、付款內(nèi)容、收款單位名稱、收款賬戶信息、對(duì)應(yīng)的合同名稱及編號(hào)、合同對(duì)方單位名稱、合同金額等，重點(diǎn)篩查付款內(nèi)容，判斷是否存在擠占挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象。比對(duì)建設(shè)項(xiàng)目支付金額與合同金額，篩選出支付金額大于合同金額的疑點(diǎn)信息，排查原因，關(guān)注是否存在超付合同款的情況；獲取工程結(jié)算審核時(shí)間和具體金額，比對(duì)已支付金額，篩選出已完成工程結(jié)算審核但未完成工程款支付的項(xiàng)目，排除預(yù)留工程質(zhì)量保證金情形，關(guān)注是否存在拖欠中小施工企業(yè)賬款的情況。詳細(xì)掌握建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更的情況，包括設(shè)計(jì)變更的原因、審批程序、變更金額等，分析研判是否存在醫(yī)院未依托新理念新技術(shù)優(yōu)化醫(yī)療資源配置，指導(dǎo)工程設(shè)計(jì)功能布局，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)深度不夠，造成邊施工邊變更、損失浪費(fèi)的情況。重點(diǎn)審查建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)管理情況，獲取工程預(yù)算評(píng)審報(bào)告、進(jìn)度款撥付工程量清單、工程結(jié)算審核報(bào)告等文件，比對(duì)施工招標(biāo)圖紙內(nèi)容、審查預(yù)算評(píng)審是否存在高套定額、誤套定額、高取費(fèi)率等情況，對(duì)已完工程量采取現(xiàn)場(chǎng)抽查方式，比對(duì)施工圖建設(shè)內(nèi)容，核查是否按圖施工、是否存在偷工減料、結(jié)算不實(shí)等情況。

三、審計(jì)思考

1.加強(qiáng)研究型審計(jì)實(shí)踐，提升審計(jì)效能

堅(jiān)持以研究型審計(jì)思路指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐，堅(jiān)持以研促審、以審帶研、研審結(jié)合。加強(qiáng)對(duì)重大公共工程、群眾關(guān)心且急難愁盼的民生工程審計(jì)力度，使審計(jì)服務(wù)“國(guó)之大者”主動(dòng)性更強(qiáng)、契合性更高，不斷提升審計(jì)項(xiàng)目前瞻性、科學(xué)性。牢記審計(jì)機(jī)關(guān)政治屬性，緊緊圍繞“政治———政策———項(xiàng)目———資金”主線開(kāi)展審計(jì)，打破部門壁壘，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，做到項(xiàng)目資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和揭示工程建設(shè)項(xiàng)目管理中違法違規(guī)行為和風(fēng)險(xiǎn)隱患，提出審計(jì)建議，促進(jìn)完善體制機(jī)制建設(shè)，堵塞漏洞。

2.加強(qiáng)大數(shù)據(jù)審計(jì)應(yīng)用，提高審計(jì)效率

堅(jiān)持把大數(shù)據(jù)作為常態(tài)化、精準(zhǔn)化監(jiān)督的手段，協(xié)調(diào)發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、公共資源交易中心、各建設(shè)主管部門等單位打破“信息孤島”，建立交易信息聯(lián)通共享機(jī)制，采集建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)批復(fù)到竣工驗(yàn)收全過(guò)程數(shù)據(jù)，形成項(xiàng)目“一張圖”，建立大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用和問(wèn)題預(yù)警機(jī)制，提高發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、查處問(wèn)題的質(zhì)效。

3.加強(qiáng)監(jiān)督貫通協(xié)同，深化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用

持續(xù)加大對(duì)重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度，努力把審計(jì)監(jiān)督跟進(jìn)到民生項(xiàng)目和資金的“最后一公里”，及時(shí)揭示發(fā)生在群眾身邊的建設(shè)領(lǐng)域腐敗問(wèn)題，持續(xù)推進(jìn)審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事等其他監(jiān)督貫通協(xié)同，做到邊審邊移，將發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法問(wèn)題及時(shí)移交紀(jì)檢監(jiān)察、主管部門處理，深化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，形成監(jiān)督合力，切實(shí)維護(hù)工程建設(shè)領(lǐng)域營(yíng)商秩序和廣大人民群眾切身利益。

（作者單位：萍鄉(xiāng)市審計(jì)局）