淺談城市社區(qū)治理中公民參與的保障機(jī)制

摘要：創(chuàng)新城市社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的有效抓手，能夠促進(jìn)城市健康發(fā)展。本文探討了城市社區(qū)治理中公民參與有效性的保障機(jī)制：電子治理提供了城市社區(qū)治理中公民參與有效性的技術(shù)手段；培育自治組織是城市社區(qū)治理中公民參與有效性的重要途徑；轉(zhuǎn)變政府職能是城市社區(qū)治理中公民參與有效性的制度基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：城市治理；公民參與；保障機(jī)制；制度化建設(shè)

城市社區(qū)作為城市居民生產(chǎn)生活的主要場(chǎng)所，承載著習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的重要職能，城市社區(qū)治理是城市建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系城市治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。目前，我國(guó)城市社區(qū)治理仍存在公民參與積極性差、參與有效性不足等問(wèn)題。建立健全公民參與的社區(qū)治理機(jī)制，已成為城市有效治理不可或缺的必要組成部分。

一、城市社區(qū)治理中的公民參與

正如約翰·克萊頓·托馬斯[1]所言：“最大限度可行性的公民參與，標(biāo)志著一個(gè)新時(shí)代的開(kāi)始?！彪S著城市社區(qū)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者對(duì)社區(qū)治理的內(nèi)涵和外延等展開(kāi)了深入的研究。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社區(qū)治理經(jīng)歷了由單一治理模式向多元主體治理模式的轉(zhuǎn)變，相關(guān)研究?jī)?nèi)容與我國(guó)社區(qū)制度及政策變遷緊密相關(guān)。

公民參與理論具有參與活動(dòng)多樣化和參與主體多元化雙重特征。黨秀云 （2003）[2]認(rèn)為：“公民參與就是公民通過(guò)一定的參與渠道，參與或影響政府制定公共政策或公共事務(wù)的行動(dòng)過(guò)程?！惫駞⑴c是保障城市社區(qū)治理的有效手段，公民參與的程度和有效性決定了城市社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是城市有效管理不可或缺的必要組成部分。我國(guó)關(guān)于公民參與社區(qū)治理的研究比國(guó)外晚，但經(jīng)過(guò)學(xué)者們不斷的探索和努力，依舊取得了一定成績(jī)，集中表現(xiàn)在問(wèn)題及對(duì)策研究。

二、城市社區(qū)治理與公民參與的關(guān)系

（一）公民參與是城市社區(qū)治理的構(gòu)成要件

經(jīng)過(guò)40多年的改革開(kāi)放，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的歷史性飛躍，新的社會(huì)問(wèn)題也隨之不斷產(chǎn)生。求木之長(zhǎng)者，必固其根本；欲流之遠(yuǎn)者，必浚其泉源。基層是黨的事業(yè)的肥沃土地，社區(qū)作為基層的重要組成部分，是國(guó)家基本機(jī)構(gòu)的根，源源不斷地為城市發(fā)展汲取營(yíng)養(yǎng)，讓城市更宜居。加強(qiáng)城市社區(qū)管理，搞好社區(qū)工作，是提高居民的文化修養(yǎng)和生活品質(zhì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。目前，大量外來(lái)人口涌入城市，進(jìn)入社區(qū)，成為 “社區(qū)人”，他們的物質(zhì)和精神需求都需要從社區(qū)得到滿足。加強(qiáng)社區(qū)綜合治理，需立足城市社區(qū)的現(xiàn)狀，把 “以人為本”作為完善社區(qū)管理的指導(dǎo)思想，推行以 “為群眾服務(wù)、為群眾辦事”為核心的政府職能，完善社區(qū)組織管理體系，從而建立新型城市社區(qū)管理模式。

（二）公民參與有助于提升城市社區(qū)治理的合理性

城市社區(qū)建設(shè)一直存在公民參與力度弱、參與渠道單一等問(wèn)題，未能充分調(diào)動(dòng)起公民的積極性和主動(dòng)性，有效提升治理的科學(xué)性和合理性。同時(shí)，公民參與社區(qū)治理還存在滯后性，往往問(wèn)題發(fā)生后才會(huì)意識(shí)到社區(qū)的存在。一方面，科技力量正在不斷滲入并助力城市社區(qū)治理。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)先進(jìn)社區(qū)都配有專門(mén)的社區(qū)APP，居民和社區(qū)工作人員享有同等職能，隨手拍攝便可將日常生活中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行上報(bào)。相關(guān)部門(mén)通過(guò)APP平臺(tái)承接工作任務(wù)，優(yōu)化了居民的辦事程序，節(jié)約了辦事時(shí)間，還能高效解決公民生活中遇到的問(wèn)題，提高問(wèn)題處置率。“線上管理”是未來(lái)城市發(fā)展的大勢(shì)所趨，城市社區(qū)治理能力建設(shè)將逐步走向信息化、透明化、簡(jiǎn)單化；另一方面，城市社區(qū)管理需要系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌布局，提高社區(qū)治理的前瞻性和整體性。通過(guò)公民參與渠道多元化，開(kāi)展共治、自治，在決策流程中聽(tīng)取公民意見(jiàn)，充分論證決策的合理性和科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)決策，不斷提升公民的滿意度和幸福感，打造和美社區(qū)，優(yōu)化社區(qū)治理能力。

此外，公民參與社區(qū)治理，充分表達(dá)自身訴求和意愿，可以為專家及政策制定者制定相關(guān)政策提供有效依據(jù)，使政府的決策更加科學(xué)合理，并通過(guò)公民參與實(shí)施監(jiān)督，體現(xiàn)政策制定的公平性。

（三）公民參與有助于城市社區(qū)治理降本增效

公民參與可以高效、準(zhǔn)確地收集城市社區(qū)治理中存在的問(wèn)題，便于政府獲取更全面的公民需求，讓政策的制定和實(shí)施惠及更廣泛的群體。社區(qū)治理自治組織保障了公民以集體形式建言獻(xiàn)策，一方面提高了參與的效率和效果；另一方面降低了以個(gè)體直接向政府建議的成本。

公民參與城市社區(qū)治理，還可以增進(jìn)干群關(guān)系，拉近政府與公民的情感關(guān)系。良性有效的公民參與，一方面能夠增進(jìn)社區(qū)干群的互動(dòng)，有效化解可避免的、不必要的、可協(xié)調(diào)的爭(zhēng)議及矛盾；另一方面還可以增強(qiáng)社區(qū)干部的價(jià)值認(rèn)同感，進(jìn)而提升社區(qū)工作成效。公民參與是源頭活水，能夠及時(shí)治理工作中容易被忽視、被掩蓋的問(wèn)題，提高意見(jiàn)與建議的回應(yīng)性、開(kāi)放性、包容性。

公民參與城市社區(qū)治理，能讓治理主體工作更高效。通過(guò)拓寬公民參與渠道，簡(jiǎn)化便民流程，豐富治理路徑，不斷優(yōu)化社區(qū)公民服務(wù)，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)化治理流程及路徑。通過(guò)調(diào)動(dòng)公民參與的力度，行之有效地節(jié)約城市治理的成本，提升社區(qū)治理能力，促進(jìn)以人為本，對(duì)人才的吸引及穩(wěn)定也有促進(jìn)作用，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力。

三、公民參與城市社區(qū)治理存在的問(wèn)題

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市治理能力的不斷提升，公民參與城市社區(qū)治理的探索得到廣泛關(guān)注，拓展公民參與的城市社區(qū)治理方式和內(nèi)涵研究均取得了一定成果，但仍存在制約公民參與城市社區(qū)治理的歷史遺留問(wèn)題及不斷變化產(chǎn)生的新問(wèn)題。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（一）公民參與城市社區(qū)治理力度弱

主要表現(xiàn)為公民參與的廣度和深度均不足。在廣度上，老年人參與占比高，中青年參與占比低；離職人員參與占比高，在職人員參與占比低；女性參與占比高，男性參與占比低。該現(xiàn)象具有普遍性，究其原因，主要在于公民主體意識(shí)薄弱，受 “官本位”等傳統(tǒng)觀念影響。在深度上，政府就公民參與城市社區(qū)治理的宣傳引導(dǎo)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，造成公民主體意識(shí)發(fā)展緩慢，阻礙了公民參與社區(qū)治理的意愿。公民參與治理的精神未得到有效建立，共治、自治能力未得到有效提高，因此未能實(shí)現(xiàn)參與力度的最大化及最優(yōu)化。

（二）公民參與城市社區(qū)治理理性不足

天下熙熙，皆為利往，逐利是人類的天性。公民參與城市社區(qū)治理往往較多關(guān)注利益訴求，自身利益與社區(qū)治理息息相關(guān)時(shí)，參與熱情就高漲，反之則降低。同時(shí)，也會(huì)進(jìn)行收益成本比較，收益高于成本時(shí)積極參與，反之則抱著投機(jī)或 “搭便車”心理。此外，政府在推動(dòng)公民參與社區(qū)治理時(shí)也常常存在利益主體考慮不全面、激勵(lì)機(jī)制不完善、體制機(jī)制不健全等問(wèn)題，這些都在一定程度上影響了公民參與城市社區(qū)治理的理性，進(jìn)而影響了公民參與社區(qū)治理的質(zhì)量。

（三）居委會(huì)職能行政化，未能充分發(fā)揮自治作用

城市治理水平的不斷提升和社區(qū)改革的不斷推進(jìn)，逐步弱化了社區(qū)居委會(huì)的行政職能。受街道職能轉(zhuǎn)變不到位、居委會(huì)收入來(lái)源單一等諸多因素的影響，社區(qū)居委會(huì)去行政化力度不足，加上當(dāng)前大多數(shù)社區(qū)居委會(huì)工作人員業(yè)務(wù)技能水平相對(duì)欠缺、綜合能力不足等，公民對(duì)居委會(huì)工作人員的工作能力存在顧慮，對(duì)居委會(huì)信任度偏低，這直接影響了他們參與社區(qū)治理的積極性和主動(dòng)性。

（四）公民參與城市社區(qū)治理缺乏制度上的保障

我國(guó)關(guān)于公民參與城市社區(qū)治理的相關(guān)制度和機(jī)制發(fā)展并不完善，缺乏明確的參與途徑和方式。公民遇到問(wèn)題往往想不到運(yùn)用制度途徑解決或是想到了也無(wú)法運(yùn)用，只能另尋他法。這就導(dǎo)致公民參與城市社區(qū)治理的意愿和能力得不到有效的發(fā)揮。同時(shí)，居民的參與意識(shí)也相對(duì)薄弱，即便是對(duì)已有的社區(qū)組織參與度也很低。

四、城市社區(qū)治理中公民參與有效性的保障機(jī)制

要提高城市社區(qū)治理中公民參與的有效性，關(guān)鍵在于政府能夠準(zhǔn)確獲得公民意見(jiàn)和建議，并及時(shí)做出回應(yīng)。

（一）電子治理提供了城市社區(qū)治理中公民參與有效性的技術(shù)手段

電子治理是新一代互聯(lián)網(wǎng)現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用模式，主要通過(guò)微博、微信等應(yīng)用程序。傳統(tǒng)治理的政府條塊阻隔等問(wèn)題導(dǎo)致政府各自為政，數(shù)據(jù)無(wú)法共享，電子治理實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)一體化及辦公自動(dòng)化，提升了政府的辦事效率，改變了管理模式，實(shí)現(xiàn)了公民參與渠道的多元化，擴(kuò)寬了公民參與的途徑。當(dāng)前電子政府仍然采用官僚主義的等級(jí)和職能制度，通過(guò)創(chuàng)新服務(wù)手段，實(shí)現(xiàn)以人為本，促進(jìn)公民廣泛參與決策。比如，政府通過(guò)大數(shù)據(jù)，驅(qū)動(dòng)政府由粗放型治理向精準(zhǔn)型治理轉(zhuǎn)變，由經(jīng)驗(yàn)決策向智慧決策，由權(quán)利決策向數(shù)據(jù)決策、由靜態(tài)決策向動(dòng)態(tài)決策轉(zhuǎn)變。通過(guò)擴(kuò)寬居民參與渠道，比如城市社區(qū)通過(guò)網(wǎng)格管理劃分、按樓棟劃分管理群體，進(jìn)行線上精細(xì)化、網(wǎng)格化管理，更有效地傾聽(tīng)公民的聲音，提升公民參與城市社區(qū)治理的積極性和主動(dòng)性，讓居委會(huì)做好公民心聲的傳話筒，提高公民參政議政的能力，促進(jìn)治理科學(xué)化、源頭化、有效化；比如通過(guò)制作二維碼，公民可以匿名或者實(shí)名參與社區(qū)治理，通過(guò)線上問(wèn)卷等方式，調(diào)動(dòng)公民參與社區(qū)治理的參與力度，讓參政議政普及化，加強(qiáng)公民參與城市社區(qū)治理的深度和廣度。

（二）培育自治組織是提高城市社區(qū)治理中公民參與有效性的有效途徑

在公民參與城市社區(qū)治理中，各公民利益團(tuán)體的訴求不同，治理中存在無(wú)法充分考慮各利益主體的情況。同時(shí)，因各訴求主體自身知識(shí)儲(chǔ)備、溝通能力等方面不足導(dǎo)致自身利益訴求難以得到滿足，因此培育各公民利益主體自治組織是城市社區(qū)治理中公民參與的有效補(bǔ)充。但是，當(dāng)前存在的推動(dòng)城市社區(qū)治理中的自治組織培育力度較弱，自治組織在提升城市社區(qū)公民參與的能動(dòng)性和參與度方面均有所欠缺。因此，應(yīng)不斷加大培育自治組織力度，建立健全自治組織體制機(jī)制，不斷提升其能力水平，讓社區(qū)自治組織真正成為促進(jìn)民主協(xié)商、提高公民參與力度、培養(yǎng)公民精神的有為組織，進(jìn)而推動(dòng)公民深度參與并有效促進(jìn)城市社區(qū)治理水平提升。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能是保障城市社區(qū)治理中公民參與有效性的制度基礎(chǔ)

城市社區(qū)的有效治理，政府職能強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)公眾，當(dāng)前強(qiáng)調(diào)的服務(wù)型政府建設(shè)，顯示政府職能正逐步從管治主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)主導(dǎo)。政府職能方面，需轉(zhuǎn)變社區(qū)居委會(huì)定位，不看成基層政權(quán)組織，使其從政府交給的繁重政務(wù)中解放出來(lái)，全心全意為社區(qū)公民服務(wù)；轉(zhuǎn)變居委會(huì)考核機(jī)制，有效避免統(tǒng)籌居委會(huì)編制及薪酬體系等，要充分認(rèn)識(shí)并高度重視公民在參與城市社區(qū)治理中的作用，將其納入城市社區(qū)治理水平評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。

活力社區(qū)建設(shè)，必須加強(qiáng)社區(qū)公民參與的制度化建設(shè)。城市社區(qū)治理建設(shè)是長(zhǎng)期的、動(dòng)態(tài)變化的建設(shè)，不可能一蹴而就，需要久久為功。當(dāng)前，根據(jù)輕重緩急分類，最急需解決的問(wèn)題是通過(guò)實(shí)行社區(qū)準(zhǔn)入等制度，明確社區(qū)居委會(huì)職能分工，通過(guò)劃定職能，糾偏其行政化傾向。通過(guò)引導(dǎo)公民參與直接選舉的方式，真正實(shí)現(xiàn)以人為本，促進(jìn)公民自治、共治，選舉真正為社區(qū)負(fù)責(zé)的居委會(huì)委員，真正做好社區(qū)服務(wù)，提升公民幸福感、滿意度。對(duì)在城市社區(qū)中同樣發(fā)揮重要作用的其他社區(qū)組織，要在法律上確立其合法地位。同時(shí)，通過(guò)多渠道、多形式實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)，將居委會(huì)和各類社區(qū)其他組織涉及權(quán)力運(yùn)行清單等向公民公開(kāi)，逐步提高其工作回應(yīng)水平，并通過(guò)相互作用促進(jìn)社區(qū)公民參與的主動(dòng)性、積極性，形成良性互動(dòng)的循環(huán)，打造和諧、美麗社區(qū)，推動(dòng)城市治理水平的現(xiàn)代化建設(shè)。

五、結(jié)束語(yǔ)

從城市社區(qū)治理不斷發(fā)展視角來(lái)看，社區(qū)治理模式不斷演變，公民參與在城市社區(qū)治理中的重要性得到逐步提升和重視。當(dāng)前，公民參與城市社區(qū)治理存在的公民參與力度弱、參與渠道單一等問(wèn)題，可以通過(guò)分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因力圖尋找解決問(wèn)題的對(duì)策。本文探討提出城市社區(qū)治理中公民參與有效性的保障機(jī)制，指出電子治理是城市社區(qū)治理中公民參與有效性的技術(shù)手段，培育自治組織是城市社區(qū)治理中公民參與有效性的有效途徑，轉(zhuǎn)變政府職能是城市社區(qū)治理中公民參與有效性的制度基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 黨秀云.公民精神與公共行政[J].中國(guó)行政管理，2005（8）：105-108.

[2] [美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].孫柏瑛，等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：13.