鄰避困境：城市治理的挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型

摘要：隨著改革開放和城市化進(jìn)程的不斷深入和推進(jìn)，鄰避現(xiàn)象治理問題已成為亟待政府相關(guān)部門解決的難題之一。本文以此為研究背景，以建構(gòu)有效的、契合政府治理實(shí)踐的治理模式為宗旨，審視當(dāng)下地方政府治理鄰避現(xiàn)象的現(xiàn)實(shí)困境，反思傳統(tǒng)治理模式中存在的不足和缺陷，提出對策建議，以期在民主行政理念下催生并建構(gòu)新的治理模式，平衡利益沖突，提高政府治理能力。

關(guān)鍵詞：鄰避現(xiàn)象；城市治理；治理能力；公民參與

當(dāng)前，人們的政治參與意識不斷提高，鄰避現(xiàn)象愈發(fā)突出，已經(jīng)成為中國城市化進(jìn)程中一道繞不開的門檻。鄰避現(xiàn)象實(shí)質(zhì)上反映了公共利益與個(gè)人利益、整體利益與局部利益之間的矛盾，也折射了公民對美好生活環(huán)境的合理追求。但是，我國一些地方政府對鄰避現(xiàn)象的治理能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會期待。由于行政能力不足，面對鄰避現(xiàn)象常常束手無策。鄰避現(xiàn)象是公民權(quán)利意識不斷增強(qiáng)的必然結(jié)果。當(dāng)人民日益增長的政治參與意識、利益表達(dá)意識遭遇政府治理能力匱乏的局面時(shí)，鄰避現(xiàn)象就會愈演愈烈。

一、鄰避現(xiàn)象概述

鄰避現(xiàn)象也稱鄰避效應(yīng) （NIMBY），最早由歐海爾 （O’Hare）于20世紀(jì)70年代提出，后由我國學(xué)者意譯而來。關(guān)于其具體內(nèi)涵，目前國內(nèi)外尚沒有統(tǒng)一的界定。鄰避現(xiàn)象是現(xiàn)代化和都市化快速發(fā)展的伴生物。公民出于對自身居住環(huán)境、身體安全、生活質(zhì)量等方面的考量，而對可能會給自己帶來現(xiàn)實(shí)或潛在威脅的設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生抵觸情緒、排斥態(tài)度及行為。

鄰避現(xiàn)象最早出現(xiàn)在工業(yè)文明發(fā)達(dá)的歐美等西方國家，由此引發(fā)的沖突事件曾讓各國都付出了慘痛的代價(jià)。鄰避現(xiàn)象最顯著的特征就是民眾原則上贊成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是堅(jiān)決抵制建設(shè)在自己生活居住的環(huán)境中。各地區(qū)都想在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)享受其他地區(qū)此類設(shè)施帶來的福利，鄰避現(xiàn)象由此上升為各地區(qū)之間的競爭和博弈。這種情況廣泛見于垃圾處理場、監(jiān)獄、精神病院、化工廠、殯儀館等設(shè)施的建設(shè)中。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)以及民眾環(huán)境意識的增強(qiáng)、政治參與意識的覺醒，近年來，我國鄰避現(xiàn)象頻發(fā)，引起了國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注。不難預(yù)見的是，這種現(xiàn)象將來可能會呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢。如何應(yīng)對并解決鄰避現(xiàn)象，已成為政府治理城市的難題，對政府的公共治理能力提出了不小的挑戰(zhàn)。

二、鄰避困境生成邏輯分析

（一）地方政府鄰避現(xiàn)象治理經(jīng)驗(yàn)不足

隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟(jì)、社會體制的轉(zhuǎn)型，在摸著石頭過河的過程中，歷史遺留問題和新生問題錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起，生成了各種新的復(fù)合型社會矛盾。當(dāng)前，我國步入了一個(gè)社會矛盾頻發(fā)、社會問題集中的高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代。公眾的政治參與意識和權(quán)利表達(dá)意識不斷覺醒，多元化的利益訴求亟須得到政府的回應(yīng)，政府治理能力面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。但當(dāng)前部分地方政府治理能力匱乏，治理經(jīng)驗(yàn)不足，加上缺乏相配套的制度體系，面對鄰避現(xiàn)象時(shí)往往束手無策。

（二）政府與民眾互信關(guān)系缺失

公民與政府的信任關(guān)系在鄰避項(xiàng)目建設(shè)中顯得尤為重要，但很多地方卻存在民眾和政府互信關(guān)系缺失的局面。公民是否信任政府，主要取決于他們對政府的愿景和政府實(shí)踐行為之間落差的大小?；诮Y(jié)構(gòu)性視角，地方政府的公信力有著 “層級差序性”的特征，即越高的政府層級擁有越高的信任度，反之，政府層級越低，公眾對其信任度也越低。[1]中央政府作為最高層級，擁有最高的公信力，省市級政府的公信力次之，基層政府的公信力更低。而作為鄰避現(xiàn)象治理主體的地方政府，其公信力之低甚至已經(jīng)接近危機(jī)的邊緣，亟待修復(fù)。

（三）社會自治能力匱乏

治理可以被理解為政府運(yùn)用權(quán)威實(shí)現(xiàn)民眾需要的過程，這個(gè)過程體現(xiàn)了公民和政府的良好合作。[2]有學(xué)者指出，地方治理意味著民間力量更多參與到了地方公共事務(wù)治理當(dāng)中。[3]鄰避現(xiàn)象治理作為地方治理的一部分，需要社會治理力量的參與。結(jié)合近年來高發(fā)的城市垃圾處理鄰避現(xiàn)象分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，在鄰避現(xiàn)象治理過程中，我國的社會組織影響力薄弱，參與不足，究其深層原因，主要是因?yàn)槲覈纳鐣M織社會認(rèn)同度不高、籌資能力不高，同時(shí)，還具有非營利性、依附于政府發(fā)展的特點(diǎn)。

三、鄰避困境的紓解

正如鄰避設(shè)施一方面有益于全社會；另一方面卻會給設(shè)施附近居民帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)一樣，鄰避現(xiàn)象同樣意味著危機(jī)和機(jī)遇的并存，具有兩面性?！耙粋€(gè)僵化的社會制度，不允許沖突發(fā)生，它會極力阻止必要的調(diào)整，而把災(zāi)難性的危險(xiǎn)增大到極致?！盵4]從這個(gè)意義上來看，治理鄰避現(xiàn)象不僅可以提高地方政府的治理能力，還能促進(jìn)社會變革和發(fā)展。對鄰避現(xiàn)象加以有效的引導(dǎo)，能最大限度上規(guī)避消極影響，維護(hù)社會安定團(tuán)結(jié)，還能形成一套行之有效的鄰避現(xiàn)象治理模式，這對提升地方政府治理能力而言是寶貴而有益的實(shí)踐。

（一）理念層面

1.轉(zhuǎn)變鄰避現(xiàn)象治理理念

不少地方政府在鄰避現(xiàn)象的治理過程中還殘余著 “政府本位”“權(quán)力本位”“人治色彩”的思想，在制定公共政策的過程中習(xí)慣采用自上而下的傳統(tǒng)決策和執(zhí)行方式，這與當(dāng)前打造服務(wù)型政府的行政目標(biāo)是相悖的。對比國外鄰避現(xiàn)象治理實(shí)踐來看，要有效治理鄰避現(xiàn)象，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng) “統(tǒng)治型行政理念”[5]和被動(dòng)式社會問題治理方式迫在眉睫。

一方面，要科學(xué)設(shè)定鄰避現(xiàn)象治理目標(biāo)，并將打造服務(wù)型政府的理念貫徹于治理的方方面面。在治理過程中，地方政府在關(guān)注與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)系密切的必要性設(shè)施設(shè)址的同時(shí)，更要重視環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，以及社會弱勢群體的環(huán)境權(quán)利和根本利益，真正做到 “以人為本”；另一方面，要轉(zhuǎn)變隱蔽性決策方式、強(qiáng)制性治理方式和治理理念，重塑公共性。在轉(zhuǎn)變政府治理理念的對策之下也要培育政府的公共理性，回歸公共政策本身。

2.提升公民素質(zhì)與理性

公民在鄰避現(xiàn)象中往往會表現(xiàn)出素質(zhì)不高的一面，這主要體現(xiàn)在他們的公共理性不足、參與能力欠缺方面?！肮怖硇允敲裰鲊易顬榛镜奶卣?。它是公民的理性，同時(shí)也是那些共享平等的公民身份的人的理性。其理性的目標(biāo)是達(dá)成公共善，此乃政治正義觀念對社會基本制度結(jié)構(gòu)的要求所在，同時(shí)也是這些制度所服務(wù)的目標(biāo)和目的所在。”[6]公民的公共理性即公民對于公共利益清楚的認(rèn)識和自覺維護(hù)的意識，具體表現(xiàn)為公民會從全局出發(fā)，為了社會長遠(yuǎn)利益的實(shí)現(xiàn)而放棄自身短期的利益。因此，地方政府治理鄰避現(xiàn)象，要注重培養(yǎng)公民的公共理性和參與能力，提升公民的素質(zhì)和對政策的理解力。要讓公民清楚地認(rèn)識到，符合公共利益，并且能被全社會普遍接受和認(rèn)可的利益訴求才是合理的。這有賴于政府建立起利益訴求評價(jià)衡量標(biāo)準(zhǔn)并廣泛推廣，使民眾能自覺以此為標(biāo)準(zhǔn)衡量自身及他人的利益需求是否正當(dāng)合理。

（二）制度層面

1.建立多樣化的補(bǔ)償機(jī)制

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是鄰避現(xiàn)象治理中最常見的補(bǔ)償方式。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段雖無法徹底消除鄰避設(shè)施的負(fù)外部性，但對受損居民抵觸情緒的轉(zhuǎn)變有著重要影響。可見，規(guī)避鄰避現(xiàn)象較為有效的辦法還是對受損居民進(jìn)行合理補(bǔ)償，從而使他們更容易地接受鄰避設(shè)施建設(shè)。但是，對于核電站等高風(fēng)險(xiǎn)的鄰避設(shè)施，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是無用的，甚至還可能起到反作用，加深居民對于風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。因此，地方政府應(yīng)該注意到這種單一補(bǔ)償方式的局限性，依據(jù)居民經(jīng)濟(jì)條件、受教育程度的不同來選擇運(yùn)用適合的補(bǔ)償手段。具體來說，除了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以下兩種補(bǔ)償方式也很實(shí)用。

一方面，建設(shè)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，提供社區(qū)公共服務(wù)。例如，提供就業(yè)機(jī)會、興建社區(qū)公共設(shè)施如圖書館、游樂場地、綠化、道路等。在補(bǔ)償項(xiàng)目的建設(shè)過程中，政府相關(guān)部門及施工建設(shè)單位應(yīng)保證決策過程的透明性和公開性，接受廣大民眾的監(jiān)督，提升自身的公信力；另一方面，加大對鄰避設(shè)施相關(guān)知識的宣傳普及力度，通過科學(xué)知識來消減周邊社區(qū)居民的恐慌。同時(shí)，向設(shè)施周邊居民傳遞社會責(zé)任感的觀念，重點(diǎn)宣傳鄰避設(shè)施的積極影響和公共利益以及政府的環(huán)境政策和民生建設(shè)政策。引導(dǎo)居民關(guān)注一些正面的、積極的影響，認(rèn)識到鄰避設(shè)施建設(shè)給自身帶來的益處，從而緩和他們對鄰避設(shè)施的反對情緒。

2.引入公民參與機(jī)制

公民參與不足是引發(fā)政府與民眾之間信任危機(jī)的重要原因，也是地方政府治理能力欠缺的表現(xiàn)之一。因此，要加強(qiáng)制度建設(shè)，引入公民參與機(jī)制。如今，更多的人開始意識到，經(jīng)過公民參與、公開討論制定的公共政策才是民主的、符合法治精神的。[7]國外鄰避現(xiàn)象的治理經(jīng)驗(yàn)也驗(yàn)證了這一點(diǎn)。在國外，很多鄰避設(shè)施從選址到項(xiàng)目動(dòng)工，整個(gè)過程都向民眾開放。在初期就將可能受損的民眾利益訴求與規(guī)劃結(jié)合，及時(shí)回應(yīng)民眾訴求，這樣一來，可能由鄰避設(shè)施建設(shè)引發(fā)的鄰避沖突在事件發(fā)展前就得到了及時(shí)抑制。鄰避現(xiàn)象治理中的公民參與應(yīng)是全程參與，我國鄰避現(xiàn)象治理中的公民參與應(yīng)貫穿于項(xiàng)目選址、規(guī)劃、建設(shè)以及最終運(yùn)行的全過程，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)階段：在鄰避設(shè)施的引進(jìn)環(huán)節(jié)，以保障和尊重公民知情權(quán)為依據(jù)，邀請民眾參與項(xiàng)目測評。政府要利用制度化渠道積極主動(dòng)地全面公開鄰避項(xiàng)目的相關(guān)建設(shè)信息；民眾也要對政府所公開的信息作出回應(yīng)，這樣才能達(dá)成雙方雙向的互動(dòng)溝通，讓民眾充分感知項(xiàng)目潛在的威脅和完整的信息資源。設(shè)施選址環(huán)節(jié)要通過民主投票的方式選擇最佳地點(diǎn)，平衡各方的利益訴求。鄰避設(shè)施正式建設(shè)開始后，由政府以及民眾組織的監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督項(xiàng)目運(yùn)行的全過程，并及時(shí)反饋相關(guān)情況，促使政府、民眾、項(xiàng)目建設(shè)方三方更有效地交流互動(dòng)。項(xiàng)目建成后還需對鄰避設(shè)施周邊民眾定期進(jìn)行民意調(diào)查，并積極回應(yīng)調(diào)查結(jié)果，這對公民參與意識、能力、熱情的提高均大有裨益，也是形成公民問責(zé)制度以及搭建參與評估制度的社會基礎(chǔ)。

（三）技術(shù)層面

1.嚴(yán)控負(fù)外部性

鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生的直接原因就是由鄰避現(xiàn)象的負(fù)外部性引起的，因此最大限度地消除負(fù)外部性，才能對鄰避現(xiàn)象進(jìn)行有效治理。嚴(yán)控鄰避現(xiàn)象的負(fù)外部性主要可以從兩方面著手：第一，科學(xué)的城市規(guī)劃和選址。這是投入較少而受益最大的方法，在城市規(guī)劃中應(yīng)盡可能將鄰避設(shè)施選在遠(yuǎn)離居民區(qū)或?qū)Νh(huán)境損傷較少的區(qū)域，以規(guī)避對周邊居民的潛在威脅。僅僅依靠選址雖然很難徹底消除鄰避設(shè)施的負(fù)外部性，但只要采用科學(xué)手段，充分考慮風(fēng)向、位置等技術(shù)因素，合理規(guī)劃，是能有效減少周邊居民的抵觸情緒的。第二，通過技術(shù)、資金方面的投入嚴(yán)控負(fù)外部性。在實(shí)際操作過程中運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段來控制鄰避設(shè)施的負(fù)外部性是可行的，該舉措也能在項(xiàng)目建設(shè)中爭取到最多的民眾支持。

2.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估與監(jiān)督

一方面，重視事前防范，通過科學(xué)的鄰避項(xiàng)目評估機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警；另一方面，對鄰避項(xiàng)目所在地民眾的接受意愿開展民意調(diào)查。政府、專家和民眾作為不同主體，對于鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)感知往往有很大的偏差，政府如果僅站在自己的立場或依據(jù)專家論斷做出決策，居民往往很難接受，項(xiàng)目推進(jìn)也不可能達(dá)到預(yù)期效果。因此，地方政府必須盡早了解附近居民對項(xiàng)目的了解、接受程度以及對設(shè)施的主觀判斷，進(jìn)而調(diào)查他們的顧慮和敏感程度，通過梳理評估調(diào)查結(jié)果開展有針對性的宣傳、改進(jìn)和補(bǔ)償工作，平息居民的抵觸情緒，這樣才能大大提高鄰避設(shè)施建成的把握。

四、結(jié)束語

中國 “鄰避時(shí)代”的開啟，背后是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改革不斷深化的宏大時(shí)代背景。鄰避現(xiàn)象在相當(dāng)長一個(gè)階段內(nèi)都將成為地方政府的治理難題之一。要治理鄰避，就要深刻理解當(dāng)前鄰避現(xiàn)象的生成機(jī)制。

在治理模式的構(gòu)建中，我們要喚醒政府的民主意識和平等意識，讓政府充分認(rèn)識到轉(zhuǎn)變鄰避現(xiàn)象治理模式的重要性和緊迫性，促進(jìn)政府官員擺脫固有的思維方式，以全新的理念進(jìn)行行政活動(dòng)。只有這樣，地方政府處理鄰避問題的能力才能取得長足的進(jìn)步與發(fā)展。

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