從發(fā)展邊緣到專業(yè)中心：都市圈背景下政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)功能轉(zhuǎn)變研究

編者按：

本期專題論壇的主題是“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 提升城市活力”，共有9位專家學(xué)者分別從大都市圈協(xié)同發(fā)展的桎梏、川渝自貿(mào)試驗區(qū)協(xié)同開放空間策略、區(qū)域一體化對城市經(jīng)濟韌性的溢出效應(yīng)、城市群內(nèi)的要素流動與城鄉(xiāng)融合、文化在促進區(qū)域一體化中的作用等角度出發(fā)，深入剖析政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)功能轉(zhuǎn)型面臨的瓶頸、川渝自貿(mào)試驗區(qū)空間要素的存在問題、長三角地區(qū)城市經(jīng)濟韌性的提升路徑、城市群內(nèi)城鄉(xiāng)融合的影響機制、“新江南文化”的建構(gòu)舉措等，針對性地提出要轉(zhuǎn)換城鎮(zhèn)發(fā)展思維、優(yōu)化區(qū)域空間協(xié)同布局、完善長三角區(qū)域合作機制、強化城市群發(fā)展的資本保障、加強頂層設(shè)計與政策引領(lǐng)等建議意見。

摘要：大都市圈協(xié)同發(fā)展為政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)功能轉(zhuǎn)型提供契機，如何突破“行政區(qū)經(jīng)濟”桎梏，發(fā)揮“行政區(qū)資源”效應(yīng)，根本在于城鎮(zhèn)自身發(fā)展思維與治理方式的轉(zhuǎn)變。以上海嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)為例開展實證研究發(fā)現(xiàn)，政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)受“行政區(qū)經(jīng)濟”影響，面臨著城鎮(zhèn)吸引力下降、產(chǎn)業(yè)式微、交通不暢、文化邊緣化等問題。因此，應(yīng)在都市圈背景下，圍繞打造嘉昆太城鎮(zhèn)連綿區(qū)的專業(yè)中心這一目標(biāo)，從高水平鄉(xiāng)村治理、高品質(zhì)城鎮(zhèn)建設(shè)、高效能交通提升、高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展等維度轉(zhuǎn)變發(fā)展模式。從發(fā)展邊緣向?qū)I(yè)中心轉(zhuǎn)變，都市圈協(xié)同發(fā)展僅僅是基本條件之一，關(guān)鍵在于城鎮(zhèn)發(fā)展思維轉(zhuǎn)換、發(fā)展價值轉(zhuǎn)化、合作模式轉(zhuǎn)型、發(fā)展動力轉(zhuǎn)變等，期待對當(dāng)前都市圈內(nèi)政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)經(jīng)濟；行政區(qū)資源；政區(qū)邊緣；專業(yè)中心；都市圈；嘉定外岡鎮(zhèn)

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.05.001

都市圈協(xié)同發(fā)展是當(dāng)前我國現(xiàn)代城市治理的重要議題之一，探討這一議題往往繞不開都市圈與行政區(qū)劃的關(guān)系問題。由于我國都市圈是由行政區(qū)劃意義上的多個市組成，都市圈不同城市之間的經(jīng)濟、社會、文化聯(lián)系等都會受到“行政區(qū)經(jīng)濟”效應(yīng)的影響，集中體現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)核心功能城市往往比政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)擁有更多的關(guān)注度，發(fā)展也更好，而政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)往往會在一體化進程中面臨“燈下黑”的境遇，進而失去自身特色與發(fā)展動能。如何在都市圈發(fā)展中避免“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象被各界廣泛關(guān)注，2014年，習(xí)近平總書記在北京市考察工作結(jié)束時的講話中指出，“行政區(qū)劃并不必然就是區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的障礙和壁壘。行政區(qū)劃本身也是一種資源，用得好是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢，用不好則可能成為發(fā)展的掣肘”。為此，在區(qū)域一體化發(fā)展大背景下，研究如何發(fā)揮行政區(qū)劃的資源作用，推動政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)在區(qū)域一體化進程中實現(xiàn)角色與功能的再定位，在積極融入?yún)^(qū)域發(fā)展的同時，利用自身特色資源優(yōu)勢，承擔(dān)穩(wěn)定的專業(yè)職能，推進區(qū)域整體高質(zhì)量發(fā)展，具有重要意義。

嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)地處上海西北門戶，作為嘉定區(qū)內(nèi)唯一同時銜接太倉市和昆山市的城鎮(zhèn)，卻并非嘉定區(qū)重點城市化區(qū)域。同時，外岡鎮(zhèn)也不在長三角一體化示范區(qū)、《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》所確立的跨省域城鎮(zhèn)圈、嘉昆太協(xié)同創(chuàng)新核心圈等區(qū)域治理框架之中，甚至城鎮(zhèn)主體部分也未納入嘉定新城范圍。長期以來，外岡鎮(zhèn)作為典型的政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)發(fā)展已逐漸式微。為此，本研究將以外岡鎮(zhèn)為例展開，重點探討都市圈協(xié)同發(fā)展背景下的邊緣城鎮(zhèn)全面轉(zhuǎn)型路徑。

一、理論演進：從“行政區(qū)經(jīng)濟”到“行政區(qū)資源”

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與行政區(qū)劃的關(guān)系是區(qū)域經(jīng)濟研究中的經(jīng)典命題?！靶姓^(qū)經(jīng)濟”是解釋這一問題的重要理論之一，其理論框架主要由劉君德等學(xué)者在20世紀90年代提出，[1]是指由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象，是中國從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌過程中，區(qū)域經(jīng)濟由縱向運行系統(tǒng)向橫向運行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變時出現(xiàn)的具有過渡性質(zhì)的一種區(qū)域經(jīng)濟類型，體現(xiàn)為行政中心與經(jīng)濟中心的高度重合、行政區(qū)邊界經(jīng)濟衰竭等現(xiàn)象。[2]事實上，“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象的背后，隱含的是地方政府之間的競爭。對于地方政府來說，區(qū)內(nèi)利益的共容性和上下級地方政府目標(biāo)任務(wù)的同構(gòu)性使其相互競爭行為得到了強化。[3]這種競爭一方面在某種程度上促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，[4]另一方面，也帶來了有礙于政府間合作的不利影響。然而，行政區(qū)劃的調(diào)整并不能徹底解決“行政區(qū)經(jīng)濟”所帶來的問題，因為區(qū)域的界線永遠都是存在的，即使調(diào)整行政區(qū)劃，也會帶來新的“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象。[5]為此，跨政區(qū)政府橫向合作得到普遍重視，除了構(gòu)建區(qū)域政府、[6]實行復(fù)合行政[7]等方式外，區(qū)域管治的概念被引入，認為“同城化”將逐步成為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的新的區(qū)域管治模式，是中國區(qū)域空間管治轉(zhuǎn)向的重要標(biāo)志。[8]

近年來，在“行政區(qū)經(jīng)濟”理論范式基礎(chǔ)上，圍繞“行政區(qū)資源”理論的探討得到了廣泛關(guān)注。王開泳等將行政區(qū)劃認作是一種非常重要的行政資源，并從空間資源、權(quán)力資源、組織資源、政策資源等四個方面展開，體現(xiàn)為行政區(qū)劃管轄范圍、行政權(quán)力和審批事項、機構(gòu)設(shè)置和人員編制、不同的國家財稅審批用地政策等。[9]在此基礎(chǔ)上，他進一步探討了行政區(qū)劃資源論的實踐應(yīng)用，認為合理運用行政區(qū)劃這一資源工具，應(yīng)將其與主體功能區(qū)戰(zhàn)略、空間治理體系建設(shè)、國家區(qū)域發(fā)展格局等重大國家戰(zhàn)略和政策相結(jié)合，通過行政區(qū)劃調(diào)整將行政資源合理分配到各級政區(qū)，從而促進人口、資本、技術(shù)等要素在各政區(qū)間自由流動，實現(xiàn)生產(chǎn)要素在空間上的優(yōu)化配置和空間資源的延伸和優(yōu)化重組。[10]此后，戚偉等提出，行政區(qū)劃資源論為今后研究提供了一個新的理論視角，但同時要考慮行政區(qū)劃調(diào)整對重塑區(qū)域發(fā)展格局、優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系和推進行政管理體制改革中的重要作用。[11]事實上，行政區(qū)劃資源至少應(yīng)當(dāng)包括制度資源和空間資源兩大類，這些資源是可以被優(yōu)化組織的，一方面，通過建制調(diào)整來優(yōu)化區(qū)域制度資源的配置，進而為政府行政管理提供支撐；另一方面，優(yōu)化行政區(qū)劃中心和邊界等空間資源，也在很大程度上有助于支撐經(jīng)濟、社會等要素的合理布局與相互流動。[12]這些研究為我們理解行政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)的發(fā)展問題（即“行政區(qū)經(jīng)濟”掣肘）和發(fā)展機遇（即“行政區(qū)資源”優(yōu)勢）等提供了重要視角。

需要注意的是，從“行政區(qū)經(jīng)濟”到“行政區(qū)資源”，并不是自發(fā)而成的，需要依賴于地方政府對于城鎮(zhèn)發(fā)展的有效治理與高效組織。就此而言，更好地發(fā)揮行政區(qū)劃在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的資源作用，關(guān)鍵在于要將行政區(qū)劃的各類要素（如行政中心、邊界、層級、職權(quán)等）視作一種重要資源，同時，與地方發(fā)展所擁有的空間、土地、文化等資源優(yōu)勢結(jié)合起來，通過發(fā)展思維轉(zhuǎn)變、空間格局調(diào)適、組織模式創(chuàng)新等途徑，優(yōu)化配置上述資源在都市圈的空間布局與配置，從而更好地激發(fā)地方政府積極性、服務(wù)區(qū)域協(xié)同的各項領(lǐng)域。

二、邊緣式微：政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的普遍難題——以上海市嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)為例

行政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)由于地理位置和行政區(qū)劃的限制，常常面臨政府投資不足、資源配置不均的問題，導(dǎo)致其在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通連接和文化建設(shè)等方面相對滯后，吸引力和競爭力下降。以上海市嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)為例，這些問題尤為突出，迫切需要通過突破“行政區(qū)經(jīng)濟”桎梏，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)從發(fā)展邊緣到專業(yè)中心的轉(zhuǎn)型，以促進可持續(xù)發(fā)展。

（一）城鎮(zhèn)：引人不留人，產(chǎn)城服務(wù)有待完善

外岡鎮(zhèn)是處在滬蘇之間具有一定人群吸引力的一方精致小鎮(zhèn)，在9.26萬常住人口中，約有71%為外來人口，外來人口比例較高，比全區(qū)均值高16%；其中又以年輕產(chǎn)業(yè)工人為主，約96%為59歲以下中青年，但學(xué)歷層次相對較低，僅有5%大專以上學(xué)歷人口。隨著外來人口的持續(xù)導(dǎo)入，未來仍有較高人口承載潛力。但由于處于政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)的特征，產(chǎn)業(yè)人口所需的城鎮(zhèn)配套設(shè)施數(shù)量和品質(zhì)明顯不足，橫向?qū)Ρ燃味▍^(qū)內(nèi)重點發(fā)展街鎮(zhèn)（如安亭、南翔、江橋等），外岡鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)施配套和服務(wù)能級尚處于較低水平，鎮(zhèn)域內(nèi)缺少高能級的商業(yè)、醫(yī)療、文體等服務(wù)設(shè)施，在對鎮(zhèn)內(nèi)部分企業(yè)、職員、居民的調(diào)研中也體現(xiàn)了這些配套的短缺和相應(yīng)需求。盡管產(chǎn)業(yè)的發(fā)展聚集了相當(dāng)數(shù)量的外來人口，但受制于鎮(zhèn)域發(fā)展能級有限，加之交通、商業(yè)和生活配套設(shè)施尚不完善，年輕人在外岡鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)及長期就業(yè)的意愿普遍不高，產(chǎn)業(yè)人口的流動性較大。

（二）產(chǎn)業(yè)：新強老不強，空間績效亟待提升

當(dāng)前外岡鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，依托自身特色與嘉定區(qū)整體產(chǎn)業(yè)指引，初步形成以新能源汽車、裝備制造和電子信息為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系，陸續(xù)引進了威派格、萊尼、電驅(qū)動、海能等一批高精尖企業(yè)，為嘉定區(qū)建設(shè)世界級汽車產(chǎn)業(yè)中心提供重要助力。產(chǎn)業(yè)空間層面，形成“一港一園”（即上海汽車新能港、上海嘉定工業(yè)區(qū)外岡工業(yè)園）兩大園區(qū)載體，其中，“上海汽車新能港”作為上海國際汽車城的重要組成部分，2020年成為上海市重點打造的26個特色園區(qū)之一。但是，外岡鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也面臨著新強老不強的狀態(tài)，除近年來新引入的具備一定行業(yè)影響力的汽車零配件及新能源類企業(yè)，存量企業(yè)的產(chǎn)業(yè)門類較為低端且單位績效產(chǎn)出普遍不高。以外岡工業(yè)園為例，2021年園區(qū)畝均稅收為23.84萬元，其中65%以上產(chǎn)業(yè)用地畝均稅收低于15萬元（圖1），遠低于該年全市平均28萬元的水平。且產(chǎn)業(yè)地塊出租率占比超50%（圖2），大量的低效產(chǎn)業(yè)空間與“小、散、亂”現(xiàn)象并存，也制約了園區(qū)產(chǎn)業(yè)特色的集聚與空間績效的提升。

（三）交通：外通內(nèi)不達，交通要素帶動不足

外岡鎮(zhèn)東與嘉定新城相連，南鄰安亭國際汽車城，西面和北面與江蘇省的昆山市、太倉市相接壤，既是上海重要的西北門戶，也是“嘉定—昆山—太倉”城鎮(zhèn)圈的“地理中心”。得益于地緣特征，外岡鎮(zhèn)周邊交通要素密集，上海繞城高速和沈海高速由鎮(zhèn)區(qū)東南兩側(cè)經(jīng)過，南部緊鄰上海西樞紐——安亭樞紐。多維的交通資源和面向長三角的地緣優(yōu)勢，使得外岡鎮(zhèn)處于一個資源快速密切流通的價值區(qū)位上（圖3）。然而，盡管外岡鎮(zhèn)所處區(qū)域交通要素密集，鎮(zhèn)域整體交通卻呈現(xiàn)“外通內(nèi)不達”的特征。雖然毗鄰安亭樞紐和太倉南站兩大高鐵站點，但受限于內(nèi)部道路系統(tǒng)尚未成型、主次路網(wǎng)密度過低且斷頭路多發(fā)等情況，與區(qū)域主干路網(wǎng)的銜接仍然存在多個堵點，降低了交通的可達性。另一方面，由于地處行政區(qū)邊緣，基礎(chǔ)公共設(shè)施配套的不足如軌道交通的缺乏與公交線路的不足，也進一步限制了多樣化的出行方式，變相增加了道路交通的負荷，與區(qū)域交通的多層次聯(lián)結(jié)亟待加強。

（四）文化：點顯城不顯，文化特質(zhì)逐漸邊緣

《外岡望新合志》中記載，外岡鎮(zhèn)約于6000年前成陸，古海岸線岡身帶從鎮(zhèn)域穿越，外岡因此而得名，曾有“上海古外灘”之稱。南宋時外岡是嘉定西部的主要集鎮(zhèn)，明清之際一度布商群集，目前鎮(zhèn)內(nèi)仍留存大量文化古跡。存有區(qū)級文物保護單位3處，嘉定登記不可移動文物3處，登錄點13處。作為承載豐富歷史和文化價值的小鎮(zhèn)，受限于所處區(qū)位的邊緣性，在嘉定區(qū)乃至上海市層面都缺乏文化的影響力和吸引力，諸多人文要素、歷史遺跡、特色景點也多以點狀分布，尚未在鎮(zhèn)域?qū)用嫘纬删哂袠?biāo)識度的整體品牌符號，需通過文化項目的打造和前沿活動的策劃，打出“外岡”品牌組合拳。

（五）鄉(xiāng)野：綠多客不多，郊野價值有待激活

外岡鎮(zhèn)地處嘉定區(qū)嘉北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和岡身文化帶，開發(fā)邊界外郊野地區(qū)占鎮(zhèn)域總面積七成以上，是滬派鄉(xiāng)村風(fēng)貌的特色展示區(qū)，也是嘉昆太高密度城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)中難得的一片綠意空間。區(qū)域內(nèi)涇浜蜿蜒、村邊水田環(huán)抱的自然肌理結(jié)合嘉北郊野公園、外岡郊野公園、蠟梅園等公園類載體，展現(xiàn)出別具一格的風(fēng)貌勝景。同時諸如葛隆村、周涇村與馬門村等上海市級鄉(xiāng)村振興示范村散布于廣闊的郊野地區(qū)之上，獨特的村容村貌與特色地產(chǎn)風(fēng)物也為外岡鎮(zhèn)的鄉(xiāng)野活力增添了一抹亮色。然而在與上海市同等級郊野公園對比中發(fā)現(xiàn)，地處外岡鎮(zhèn)的嘉北郊野公園年客流量明顯較少，在與毗鄰的昆山天福國家濕地公園的對比中也不占優(yōu)勢（表1），郊野空間綜合吸引力較為缺乏，生態(tài)資源價值未能得到有效的彰顯，呈現(xiàn)綠多客不多的情況；同時外岡鎮(zhèn)內(nèi)大量農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村資源價值尚待激活，諸如外岡大米、葛隆五老文化、耕雨周涇等品牌仍未產(chǎn)生較大區(qū)域影響和經(jīng)濟價值，鄉(xiāng)村田園價值鏈有待拓展和創(chuàng)新。

綜合城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、交通、文化、鄉(xiāng)野五個維度分析發(fā)現(xiàn)，外岡鎮(zhèn)作為政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)面臨著發(fā)展內(nèi)生動力和城鄉(xiāng)活力的“雙不足”。一方面，現(xiàn)狀優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不突出、文化與鄉(xiāng)野優(yōu)勢未得到充分彰顯，內(nèi)生動力對經(jīng)濟發(fā)展的引領(lǐng)帶動作用不足；另一方面，城鎮(zhèn)功能品質(zhì)有待提升、鄉(xiāng)村郊野地區(qū)的特色魅力尚有待培育，對外來人群的活力凝聚不足，這構(gòu)成了政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)普遍的發(fā)展圖景。

三、專業(yè)中心：政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)功能轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略選擇

當(dāng)前，在區(qū)域一體化和都市圈發(fā)展的背景下，行政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)的功能轉(zhuǎn)變成為一個重要議題。事實上，外岡鎮(zhèn)作為上海市嘉定區(qū)的邊緣城鎮(zhèn)，由于天生的資源供給劣勢，難以轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性的公共中心。但是，聚焦某一類主題的專業(yè)中心定位可以作為轉(zhuǎn)型目標(biāo)。為此，近年來外岡鎮(zhèn)以發(fā)展成為滬蘇交界區(qū)域“專業(yè)中心”為目標(biāo)，力求打造成為鄉(xiāng)野魅力共享、產(chǎn)城發(fā)展共進的滬蘇中庭，培育形成區(qū)域一體化發(fā)展的重要開放功能節(jié)點。在此基礎(chǔ)上，通過以下四大維度的謀劃，進一步支撐外岡鎮(zhèn)深度融入?yún)^(qū)域一體化大格局。

（一）高水平鄉(xiāng)村律動治理

充分依托高度城鎮(zhèn)化發(fā)展格局中的鄉(xiāng)野這一稀缺資源，外岡鎮(zhèn)以未來都市圈范圍內(nèi)的“都市鄉(xiāng)野”為發(fā)展目標(biāo)，力求通過激活鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿?，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升鄉(xiāng)村居民的生活質(zhì)量和幸福感。通過以園固綠、以水潤綠和以鄉(xiāng)點綠三個細分策略，構(gòu)建全域郊野田園格局，優(yōu)化水系網(wǎng)絡(luò)，打造特色村落，從而推動高水平鄉(xiāng)村發(fā)展。

一是以園固綠，構(gòu)建全域郊野田園格局。依托廣袤田園郊野空間，構(gòu)建一張“東西郊野、南北田園”的郊野全域底圖，以“公園+田園”概念，打造四大特色板塊：嘉北郊野公園、外岡郊野公園、西北無人農(nóng)場和西南共享田園，體現(xiàn)外岡鎮(zhèn)郊野田園魅力。以園固綠策略不僅有效保護了生態(tài)本底，還為城鎮(zhèn)居民提供了親近自然的空間，同時為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興提供了新的發(fā)展方向。在“公園”端，通過嘉北郊野公園和外岡郊野公園實現(xiàn)區(qū)域綠肺和生態(tài)屏障功能，在有效改善區(qū)域微氣候、提供生態(tài)服務(wù)重要作用的同時，為在地居民提供了休閑娛樂和生態(tài)體驗的空間，促進了城鄉(xiāng)互動。在“田園”端，依托西北、西南兩大農(nóng)業(yè)田園板塊建設(shè)未來農(nóng)場，同時協(xié)同區(qū)域其他郊野、農(nóng)林空間，進行全域郊野的打造。在這其中，西北無人農(nóng)場以打造數(shù)字農(nóng)業(yè)示范，建設(shè)具有先進水平的水稻無人化智慧農(nóng)場為目標(biāo)，構(gòu)建引領(lǐng)智慧農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展的先行區(qū)和示范區(qū)。西南現(xiàn)代農(nóng)業(yè)板塊培育新的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，強化休閑農(nóng)業(yè)品牌培育，引導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)耕文化、農(nóng)業(yè)科技和旅游資源的有機融合。未來將打造一片3km2的“實踐式都市田園”+“沉浸式云上田園”。此模式不僅為農(nóng)民提供了新的收入來源，還滿足了城市居民親近自然、體驗鄉(xiāng)村生活的需求，推動了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

二是以水潤綠，優(yōu)化水系煥活特色水道。外岡鎮(zhèn)地處嘉北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和岡身文化帶，區(qū)域內(nèi)河道縱橫相交，展現(xiàn)出“灣塘水系連，曲曲繞村田；涇浜蜿蜒處，條團聚落間”的風(fēng)貌勝景。本次研究針對鎮(zhèn)域內(nèi)“四橫四縱”主水系進行整體提升，并圍繞“1條復(fù)合水鏈、3段特色水道”為核心的水系優(yōu)化策略，共建區(qū)域貫通、清新明亮的藍綠網(wǎng)絡(luò)。其中，1條區(qū)域復(fù)合水鏈為鹽鐵塘融合風(fēng)貌水岸，作為西漢時期沿上海岡身帶開挖的一條內(nèi)河，其歷史底蘊悠遠，沿線串聯(lián)了產(chǎn)鎮(zhèn)鄉(xiāng)多個要素節(jié)點，通過這條區(qū)域復(fù)合水鏈的規(guī)劃打造，將實現(xiàn)融合創(chuàng)意體驗+工業(yè)景觀+開闊水岸+野趣游線的多樣化功能風(fēng)貌，再現(xiàn)當(dāng)年的運河盛景。3段特色水道分別為2.5km的最美橫瀝河段，東岸展現(xiàn)多彩美景，西岸體現(xiàn)外岡特色的人文與藝術(shù)美學(xué)；3km的梅上顧浦河段，整體提升岸線景觀、打造蠟梅人文主題的主題駁岸；4km的練祁溪谷，打造風(fēng)景溪谷、生態(tài)溪谷、運動溪谷，將城市串聯(lián)至郊野田園。通過以上多條獨具特色的水岸休閑空間的規(guī)劃設(shè)計，不僅增加了城鎮(zhèn)的景觀價值，還為居民提供了更多的公共活動空間，提高了城鎮(zhèn)的吸引力。

三是以鄉(xiāng)點綠，勾勒一張“多彩鄉(xiāng)村點綴”的郊野底圖。于滬蘇交界區(qū)域，依托外岡鎮(zhèn)多彩鄉(xiāng)村格局，通過“城—城”流動與“城—鄉(xiāng)”流動間的雙向賦能，率先展開新田園生活實踐（圖4）。打造三個特色示范村：葛隆村構(gòu)建泛城市聚落，聯(lián)動太倉復(fù)游城，打造泛城市半日郊游新聚落；馬門村引領(lǐng)未來“都村”建設(shè)，探索陶文化帶動的“都村”實踐；周涇村提升都市農(nóng)場體驗，全方位提升外岡農(nóng)業(yè)魅力，提供特色服務(wù)和配套。這里聚焦兩個特色村，重點打造以馬門村+“陶公社”為代表的鄉(xiāng)村振興新模式，與葛隆村+復(fù)游城的泛城市郊游新聚落，深度挖掘外岡農(nóng)業(yè)農(nóng)村潛力空間，培育兩個鄉(xiāng)村引力場，實現(xiàn)多元創(chuàng)新人才持續(xù)集聚。

（二）高品質(zhì)城鎮(zhèn)悅動建設(shè)

圍繞特色服務(wù)的滬蘇中庭為發(fā)展目標(biāo)，面向區(qū)域人群多元特色需求和外岡居民生活宜居需要，外岡鎮(zhèn)以“1個區(qū)域特色圈+N個街區(qū)生活圈”的模式重塑活力城鎮(zhèn)格局（圖5）。

區(qū)域特色圈的建設(shè)集中于提升外岡鎮(zhèn)的區(qū)域顯示度和吸引力。具體措施包括打造標(biāo)志性區(qū)域形象、建設(shè)特色功能區(qū)、營造國際化社區(qū)以及策劃區(qū)域賽事活動。沿百安公路打造外岡的標(biāo)志性形象大道，通過多彩有層次的植物配置和特色節(jié)點的建筑設(shè)計，形成獨特的視覺景觀。同時，建設(shè)古外灘市集、吳興里、錢氏花園等三個特色功能區(qū)，豐富城鎮(zhèn)的文化內(nèi)涵和服務(wù)功能。面向外來人才，打造青年友好的國際化品質(zhì)社區(qū)，提升城鎮(zhèn)的吸引力。此外，策劃馬拉松、騎行等嘉昆太三城聯(lián)動運動賽事等區(qū)域性活動，增強城鎮(zhèn)活力和區(qū)域聯(lián)系。

街區(qū)生活圈的建設(shè)重點在于提升社區(qū)的宜居性和活力。在新鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)，重點關(guān)注教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)保障類設(shè)施的提級，以及綜合商業(yè)服務(wù)、文化體育設(shè)施的品質(zhì)提升和補充，增強居民生活便利性。面向周邊鄉(xiāng)野空間和未來都市田園發(fā)展，在望新區(qū)域補充與郊野地區(qū)特色相匹配的配套服務(wù)功能。同時，在各街區(qū)生活圈內(nèi)，完善智慧醫(yī)療康養(yǎng)等配套服務(wù)，提高服務(wù)品質(zhì)，滿足居民多樣化需求。此外，增加運動場地、濱水綠地等開放空間，為居民提供高品質(zhì)的休閑活動場所。

通過區(qū)域特色圈和街區(qū)生活圈的協(xié)同發(fā)展，外岡鎮(zhèn)將成為一個既具區(qū)域吸引力又宜居宜業(yè)的城鎮(zhèn)。區(qū)域特色圈的打造將提升外岡鎮(zhèn)在滬蘇區(qū)域中的地位，吸引高質(zhì)量人才和產(chǎn)業(yè)資源。街區(qū)生活圈的完善將提高居民的生活滿意度，增強社區(qū)凝聚力。這一策略的實施將有效推動外岡鎮(zhèn)的產(chǎn)城融合發(fā)展，使其成為滬蘇之間具有高顯示度、高吸引力的特色城鎮(zhèn)，同時也為居民營造高品質(zhì)的生活環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與民生改善的雙贏。在具體實施過程中，應(yīng)注重老城區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，避免出現(xiàn)發(fā)展不平衡的問題，確保策略的有效落地和持續(xù)優(yōu)化。

（三）高效能交通帶動提升

全面梳理區(qū)域內(nèi)外部交通、內(nèi)部路網(wǎng)、公共出行及靜態(tài)交通等多個層面，圍繞滬蘇中庭、綠動外岡發(fā)展目標(biāo)，實施高效能交通帶動提升策略，旨在通過優(yōu)化交通網(wǎng)絡(luò)，提升區(qū)域連通性和可達性，從而推動外岡鎮(zhèn)的整體發(fā)展。通過構(gòu)建區(qū)域聯(lián)結(jié)高效暢通、鎮(zhèn)域內(nèi)部便捷可達的交通底板，進一步支持區(qū)域發(fā)展背景下的外岡鎮(zhèn)產(chǎn)、城、鄉(xiāng)特色功能培育。

首先，外岡鎮(zhèn)的交通優(yōu)化集中于構(gòu)建外岡銜接主城區(qū)的軌道交通線網(wǎng)與暢達新城及周邊區(qū)域的干路體系（圖6）。外岡鎮(zhèn)位于上海市軌交線網(wǎng)布局的白地，盡管是嘉定同時銜接太倉、昆山的唯一城鎮(zhèn)組團，但當(dāng)前的交通鏈接仍顯薄弱，亟需加強。建議延伸上海外圍市域鐵路線的規(guī)劃布局，強化與安亭樞紐地區(qū)的交通體系銜接，從而完善其作為區(qū)域交通節(jié)點的地位。具體措施包括研究嘉青松金線經(jīng)外岡、沿南沿江通道向北進一步延伸至太倉、常熟等地，從而增加外岡鎮(zhèn)與區(qū)域周邊城鎮(zhèn)的交通連接，提升交通便利性和通達性。

其次，交通優(yōu)化策略還包括提升內(nèi)部交通系統(tǒng)的效率和便捷性。外岡鎮(zhèn)內(nèi)部作為新城綠環(huán)上的重要節(jié)點，其交通系統(tǒng)的優(yōu)化不僅有助于提升城鎮(zhèn)的整體活力，也為居民的日常出行提供了便利。通過優(yōu)化內(nèi)部道路布局，提升公共交通服務(wù)水平，外岡鎮(zhèn)將實現(xiàn)內(nèi)部交通的高效運轉(zhuǎn)。此外，推動綠色交通方式的普及，如增加自行車道和步行道，倡導(dǎo)低碳出行，也將成為交通優(yōu)化的重要組成部分。

通過高效能交通的帶動，外岡鎮(zhèn)將顯著提升其在滬蘇區(qū)域中的戰(zhàn)略地位。交通的便利性將吸引更多的企業(yè)和人才流入，為外岡鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力。同時，交通系統(tǒng)的優(yōu)化也將提高居民的生活質(zhì)量，縮短通勤時間，提升出行體驗。這一策略的實施將有效推動外岡鎮(zhèn)的產(chǎn)城融合發(fā)展，使其成為區(qū)域內(nèi)具有重要影響力的交通樞紐和經(jīng)濟增長極。

在具體實施過程中，應(yīng)同步注重交通規(guī)劃與城鎮(zhèn)發(fā)展的協(xié)調(diào)，確保交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與城鎮(zhèn)功能布局相匹配。此外，應(yīng)加強與周邊區(qū)域的交通合作，形成區(qū)域交通一體化發(fā)展的格局。通過政府引導(dǎo)、市場運作和公眾參與相結(jié)合的方式，外岡鎮(zhèn)將能夠充分調(diào)動各方資源和積極性，確保這一策略的成功實施。

（四）高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展

立足外岡鎮(zhèn)“一港一園”產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，強化南北產(chǎn)業(yè)板塊區(qū)域聯(lián)動。產(chǎn)業(yè)聯(lián)動策略通過構(gòu)建“1綜合+1特色”的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展新格局（圖7），推動外岡鎮(zhèn)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。這一策略不僅將提升外岡鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)競爭力，還將促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展，為產(chǎn)城融合奠定堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

首先，強化南北兩大產(chǎn)業(yè)板塊與區(qū)域間的聯(lián)動。外岡工業(yè)園向北聯(lián)動嘉定工業(yè)園區(qū)，重點發(fā)展汽車和生物醫(yī)藥等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。這一聯(lián)動將充分發(fā)揮兩地的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)資源共享和互補，形成更具競爭力的綜合化產(chǎn)業(yè)集群。同時，市級特色園區(qū)——新能港向南聯(lián)動安亭國際汽車城，面向未來產(chǎn)業(yè)新賽道，重點構(gòu)建圍繞汽車新“四化”的全產(chǎn)業(yè)生態(tài)圖景。這種雙向區(qū)域協(xié)同將有效提升外岡鎮(zhèn)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈中的地位，推動產(chǎn)業(yè)鏈向高端延伸。

其次，外岡鎮(zhèn)應(yīng)圍繞智能制造龍頭企業(yè)，利用周邊增量空間，打造若干專業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)微園。這些產(chǎn)業(yè)微園將專注于特定領(lǐng)域的創(chuàng)新和發(fā)展，形成具有特色的產(chǎn)業(yè)集群。通過引入高新技術(shù)企業(yè)和創(chuàng)新型人才，產(chǎn)業(yè)微園將成為外岡鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)升級的重要引擎。此外，外岡鎮(zhèn)還將探索“工業(yè)上樓”模式，沿鹽鐵塘兩側(cè)及產(chǎn)業(yè)微園，推動工業(yè)產(chǎn)業(yè)的集約化發(fā)展。這一模式不僅節(jié)約土地資源，還將促進多元功能的融合發(fā)展。

通過“1綜合+1特色”的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展新格局，綜合產(chǎn)業(yè)板塊的建設(shè)將提升外岡鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)綜合實力，吸引更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項目落地；特色產(chǎn)業(yè)板塊的打造則將增強外岡鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力，形成獨具特色的產(chǎn)業(yè)品牌。這一策略的實施將有效推動外岡鎮(zhèn)的產(chǎn)城融合發(fā)展，使其成為區(qū)域內(nèi)具有重要影響力的產(chǎn)業(yè)高地。

四、全面轉(zhuǎn)型：政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的延伸思考

在區(qū)域一體化與都市圈協(xié)同發(fā)展的大背景下，政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)如外岡鎮(zhèn)面臨著前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。為了qnRJSAAczpVg8JyULcWpjtoC35j4belgpoX4UGbZwEY=更好地融入?yún)^(qū)域發(fā)展格局，突破“行政區(qū)經(jīng)濟”桎梏，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，外岡鎮(zhèn)需要在多個方面進行發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，主要體現(xiàn)在思維轉(zhuǎn)換、價值轉(zhuǎn)化、模式轉(zhuǎn)型和動力轉(zhuǎn)變四個關(guān)鍵領(lǐng)域。

（一）思維轉(zhuǎn)換：從被動接受到主動融入

在區(qū)域一體化進程中，政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)首先需要轉(zhuǎn)換發(fā)展思維，實現(xiàn)從被動接受區(qū)域發(fā)展影響到主動融入?yún)^(qū)域發(fā)展格局的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不僅體現(xiàn)在政策制定和規(guī)劃層面，更需要滲透到城鎮(zhèn)管理者和居民的日常思維中。首先，外岡鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)充分認識到自身在長三角區(qū)域一體化、上海大都市圈、嘉昆太協(xié)同創(chuàng)新圈中的戰(zhàn)略價值，通過深入分析自身優(yōu)勢和區(qū)域發(fā)展需求，明確自身在區(qū)域分工中的角色定位；其次，在主動尋求合作方面，應(yīng)積極尋找與周邊城市的合作機會，主動對接區(qū)域重大項目和產(chǎn)業(yè)鏈，爭取在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中占據(jù)有利位置；再者，城鎮(zhèn)管理者需摒棄傳統(tǒng)的“小富即安”思想，樹立“跨界思維”和“全球視野”，鼓勵干部群眾以更開放的姿態(tài)擁抱變革，建立創(chuàng)新發(fā)展理念；最后，在政策制定與優(yōu)化方面，制定鼓勵開放合作的政策措施，為跨區(qū)域合作創(chuàng)造有利條件，打破行政壁壘對發(fā)展的制約。

（二）價值轉(zhuǎn)化：從城鎮(zhèn)邊緣到生態(tài)都村

價值轉(zhuǎn)化是政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)在新時代背景下重新定義自我的過程，在區(qū)域一體化背景下，政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)的生態(tài)資源價值日益凸顯，生態(tài)價值具有轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值、文化價值的基礎(chǔ)。外岡鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)重新認識和評估其生態(tài)資源價值，將過去被視為劣勢的地理位置和生態(tài)資源，在區(qū)域一體化的大背景下，變?yōu)檎滟F的發(fā)展資本。通過生態(tài)資源價值評估，全面梳理和評估外岡鎮(zhèn)的生態(tài)資源，包括水系、綠地、農(nóng)田等，明確其在區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)中的地位和價值。同時，在生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展方面，大力發(fā)展生態(tài)旅游、有機農(nóng)業(yè)、環(huán)?？萍籍a(chǎn)業(yè)等生態(tài)經(jīng)濟，實現(xiàn)生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的互惠共贏，并最終塑造“生態(tài)都村”的品牌形象，提升外岡鎮(zhèn)在區(qū)域中的吸引力和影響力。這不僅有利于自身的可持續(xù)發(fā)展，也為整個區(qū)域的生態(tài)文明建設(shè)做出貢獻。

（三）模式轉(zhuǎn)型：從先試先行到全面合作

政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)的發(fā)展往往受限于行政區(qū)劃界限，難以充分利用周邊資源。在區(qū)域一體化的趨勢下，政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)需要突破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃限制，探索更加開放、靈活的合作方式。從產(chǎn)業(yè)園區(qū)到公共服務(wù)，從生態(tài)管理到區(qū)域協(xié)同平臺，每一個領(lǐng)域都蘊含著巨大的創(chuàng)新空間。這種創(chuàng)新不僅能夠帶來資源的互補共享，更能激發(fā)新的發(fā)展活力。以外岡鎮(zhèn)為例，通過探索跨行政區(qū)劃的合作模式，如與昆山、太倉等周邊城市建立聯(lián)合產(chǎn)業(yè)園區(qū)、共建公共服務(wù)設(shè)施、共享生態(tài)資源等，不僅能夠突破行政壁壘，還能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和互補共享。

（四）動力轉(zhuǎn)變：從政府投入到人才培育

政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)往往面臨人才流失的問題，而人才培育卻是確保城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的根本保障。從過去依賴政府投入到注重人才驅(qū)動，反映了發(fā)展理念的深刻變革。以外岡鎮(zhèn)為例，通過未來多元化的策略吸引、培養(yǎng)和留住人才，為城鎮(zhèn)發(fā)展注入持久動力。這不僅包括高端人才的引進，更要注重本地人才的培養(yǎng)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境的營造，形成良性的人才生態(tài)系統(tǒng)。

五、結(jié)論與討論

通過上述研究，不難發(fā)現(xiàn)，政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)的發(fā)展轉(zhuǎn)型是一個復(fù)雜而長期的過程，既需要從謀劃、規(guī)劃到行動，更需要政府、企業(yè)和居民的共同努力。當(dāng)前，在區(qū)域一體化背景下，政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)的發(fā)展道路雖然充滿挑戰(zhàn)，但也蘊含無限機遇。通過各類策略的綜合運用，以外岡鎮(zhèn)為代表的政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)，在區(qū)域一體化的浪潮中，應(yīng)充分利用好自身資源特色，通過產(chǎn)城鄉(xiāng)一系列策略的謀劃指引，獲得新一輪增長動力，實現(xiàn)華麗轉(zhuǎn)身，從發(fā)展邊緣走向?qū)I(yè)中心。這一轉(zhuǎn)變過程不僅對外岡鎮(zhèn)自身意義重大，對于推動和提升區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平也具有深遠影響。事實上，區(qū)域一體化為各個城鎮(zhèn)重新定位和發(fā)展轉(zhuǎn)型提供了契機，需要城鎮(zhèn)化被動以主動，積極發(fā)揮獨特優(yōu)勢，通過創(chuàng)新和合作，在更大的發(fā)展格局中謀求共贏。放眼來看，未來可以進一步探討和評估目前策略在實踐中的具體應(yīng)用和效果，為更多政區(qū)邊緣城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供實證依據(jù)和政策建議。同時，如何在推動區(qū)域一體化的同時保持城鎮(zhèn)的特色和活力，如何平衡發(fā)展與保護的關(guān)系，以及如何構(gòu)建更加公平、高效的區(qū)域協(xié)同機制，都是值得持續(xù)關(guān)注和研究的重要課題。

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