15分鐘社區(qū)生活圈：源起、發(fā)展與啟示

摘要：推進15分鐘社區(qū)生活圈建設(shè)是我國高質(zhì)量發(fā)展的必然趨勢。基于15分鐘社區(qū)生活圈的源起、泛化與轉(zhuǎn)向，梳理了近年來該領(lǐng)域的研究類型和發(fā)展趨勢，并以上海市浦東新區(qū)為分析樣本，從幼有善育、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、文有樂享、體有康健等五個維度分析其“以人為本”的在地化實踐經(jīng)驗。研究發(fā)現(xiàn)，由于“15分鐘社區(qū)生活圈”仍處于初步探索階段，主要面臨空間資源匱乏、服務(wù)供需失衡、參與主體不足等問題。為此，從優(yōu)化空間多元供給，豐富社區(qū)服務(wù)功能；深化數(shù)字賦能，細化公共服務(wù)；鼓勵多元主體共治共建，構(gòu)建動態(tài)評估反饋機制等方面提出建議，希冀為我國各地構(gòu)建、優(yōu)化“15分鐘社區(qū)生活圈”提供鏡鑒。

關(guān)鍵詞：15分鐘；社區(qū)生活圈；社會治理；浦東新區(qū)；以人為本

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.05.009

黨的二十大報告指出，完善社會治理體系，要加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力。社區(qū)作為城市生產(chǎn)、發(fā)展和治理的基本單元，是基層治理和服務(wù)居民的“最后一公里”，也是新時代城市治理創(chuàng)新實踐的出發(fā)點與落腳點。隨著城市化進程加速推進，社區(qū)面臨著各類錯綜復(fù)雜的“城市病”，如資源錯配、空間摩擦、管理混亂、服務(wù)緊缺等問題，這不僅制約社區(qū)治理的可持續(xù)發(fā)展，而且降低了人民群眾的生活幸福感。面對社區(qū)治理的長效機制及居民生活的品質(zhì)要求，如何深入把握城市運行的規(guī)律，推動社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型升級和現(xiàn)代化提升，這成為考驗新時代城市治理體系和治理能力的重要挑戰(zhàn)。為此，上海、濟南、北京、長沙、廣州、深圳等城市紛紛提出建設(shè)“15分鐘社區(qū)生活圈”“一刻鐘便民生活圈”等創(chuàng)新治理方式，為社區(qū)居民生活所需配備基本服務(wù)和活動空間。

一、15分鐘社區(qū)生活圈：源起、泛化與轉(zhuǎn)向

社區(qū)生活圈，亦稱便民服務(wù)圈、社區(qū)服務(wù)圈，是滿足城鄉(xiāng)居民全生命周期各類需求的基本元素，也是政府在社會治理過程中實現(xiàn)公共服務(wù)供給的重要載體。目前，關(guān)于生活圈的概念內(nèi)涵和理論基礎(chǔ)主要源起于城市規(guī)劃、地理學(xué)、社會學(xué)和公共管理等學(xué)科。國外關(guān)于“社區(qū)生活圈”的研究，最早由美國學(xué)者克拉倫斯·佩里在1929年提出的“鄰里單位”（neighborhood unit），其認(rèn)為“鄰里單位”能夠激發(fā)居民共同的社會責(zé)任感，創(chuàng)造更加美好的城市和社會環(huán)境。隨后，“鄰里單位”被不斷賦予新的內(nèi)容，以Schuck、Rosenbaum等為代表的學(xué)者將“鄰里單位”認(rèn)為是特定地理區(qū)域，具有功能一致性的社交網(wǎng)絡(luò)；而以Allam為代表的學(xué)者則將其定義為涵蓋小學(xué)等基本公共服務(wù)的居住區(qū)。20世紀(jì)50年代，日本在“第三次全國綜合開發(fā)計劃”中提出了“地方生活圈”和“定住圈”的概念，強調(diào)以人的活動需求為核心，促進國民生活充實安定、改善居住環(huán)境品質(zhì)。[1-2]隨后，韓國、中國臺灣等國家和地區(qū)開始采用生活圈實施分級管理。[3]20世紀(jì)90年代初，中國大陸開始引進“生活圈”理念并在多個城市規(guī)劃中開展了相關(guān)系統(tǒng)研究，[4]一些學(xué)者認(rèn)為生活圈應(yīng)面向社區(qū)提供公共服務(wù)，促使相關(guān)部門審視和優(yōu)化多元參與主體的職責(zé)和作用，實現(xiàn)共建共享共治的良好局面。[5-6]隨著對社區(qū)治理愈發(fā)重視，社區(qū)生活圈理論頻繁出現(xiàn)在城鄉(xiāng)治理、城市韌性、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域，其內(nèi)涵與外延在我國不斷外溢、泛化，日趨演化出“15分鐘社區(qū)生活圈”的新治理方式。[7]

2021年，上海市頒布了《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南（報批稿）》，將社區(qū)生活圈視為城鄉(xiāng)生活、生長和治理的基本單元。[8]伴隨著自上而下的政策指導(dǎo)，“15分鐘生活圈”開始作為定義城市空間元素的新概念而受到重視。從概念上看，15分鐘生活圈概念包含了“15分鐘”和“生活圈”兩個部分，既有時間、空間、人口三個尺度，又涵蓋服務(wù)的效率、公平和創(chuàng)新。近年來，社區(qū)作為居民日常生活的基本空間單元逐漸成為城市研究與社會治理關(guān)注的重點，許多城市先后提出以社區(qū)生活圈為基本空間單元，推出了“無縫隙社區(qū)治理”“網(wǎng)格化管理”“15分鐘社區(qū)生活圈”等治理模式，聚焦生活圈的層次劃分、公共服務(wù)、效果效能等方面進行探討。[9-10]其中，“15分鐘社區(qū)生活圈”展示出社區(qū)微更新和城市最小單元的創(chuàng)新實踐，是全面提升城市品質(zhì)的共建共治共享行動。

雖然該概念提出時間不長，但對其的探索與研究卻形成了豐富的成果。目前，國內(nèi)學(xué)者大致從以下三類進行探討：第一類聚焦于物理空間的規(guī)劃和治理，主要描述城市地理空間的發(fā)展和利用，擬建立物理規(guī)劃和環(huán)境改造的全生命周期管理運營，構(gòu)建社區(qū)生活圈多元利益主體的平衡機制；[11]第二類是社區(qū)治理的供給服務(wù)和便民設(shè)施，主要從政府管理的多元精細化視角開展研究，精準(zhǔn)搭建政府、社區(qū)、居民供給間的橋梁；[12]第三類是社會服務(wù)的養(yǎng)老、公共衛(wèi)生和健康保障等方面，為社區(qū)生活提供全方位和立體化的應(yīng)急保障體系。[13-14]總體而言，學(xué)界既有研究以不同城市、學(xué)科以及各類群體為研究對象來展開論述，研究視角也從最初的單個城市、單一功能和類型轉(zhuǎn)向了多個城市、不同類型、不同發(fā)展階段以及整體宏觀層面的把握。然而，目前諸多研究更關(guān)注社區(qū)生活圈的物理規(guī)劃和經(jīng)濟功能等宏觀層面，對優(yōu)秀個案的剖析及社區(qū)治理的“人文關(guān)懷”等微觀層面考察甚少，這也為筆者的探索留足了一定空間。為此，本文將“以人為本”的價值理念融入社區(qū)治理的單元規(guī)劃之中，擬從個案分析、發(fā)展困境、經(jīng)驗啟示等方面展開論述，希冀為各地構(gòu)建、優(yōu)化“15分鐘社區(qū)生活圈”提供可操作性的在地化實踐經(jīng)驗。

二、探索與實踐：以浦東新區(qū)為分析樣本

“15分鐘社區(qū)生活圈”作為我國社會治理的發(fā)展趨勢，其案例研究應(yīng)根植于我國現(xiàn)實情境，能夠挖掘社會意義和推動在地化比較實踐。根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》《上海鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》文件釋義，上海市作為國內(nèi)最早明確提出“15分鐘社區(qū)生活圈”的城市，旨在通過15分鐘步行（鎮(zhèn)域內(nèi)15分鐘車行）可達范圍內(nèi)，配備生活所需的基本服務(wù)功能與公共活動空間，形成安全、友好、舒適的社會基本生活平臺。[15]為此，本文選取了上海市具有代表性且建設(shè)成果顯著的浦東新區(qū)①為分析樣本，以參與式觀察、政策文本分析等方法為優(yōu)化社區(qū)生活圈供給提供切入口和著力點，擬從公共服務(wù)設(shè)施布局的合理性上分析“以人為本”的社會治理和精準(zhǔn)服務(wù)。

（一）個案概況與探索

浦東新區(qū)處于上海市東部，區(qū)域面積為1429km2，現(xiàn)轄12個街道、24個鎮(zhèn)，目前為全市面積最大的行政區(qū)。截至2022年末，全區(qū)常住人口578.20萬人，全年地區(qū)生產(chǎn)總值16013.40億元。2013年1月29日，入選國家第一批智慧城市試點名錄。2021年7月，國務(wù)院支持浦東新區(qū)打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)。自“滬15分鐘社區(qū)生活圈試點區(qū)域名單”項目落地實施以來，浦東新區(qū)根據(jù)市委要求并結(jié)合自身區(qū)域發(fā)展特點，以社區(qū)為單位，按照每平方千米的人口密度，將全區(qū)劃分為城市化地區(qū)、城鎮(zhèn)化擴展區(qū)和遠郊地區(qū)三大類，并根據(jù)不同區(qū)域的特點配置相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施，形成15分鐘內(nèi)慢行可達的“15分鐘社區(qū)生活圈”。[16]同時，浦東新區(qū)重點圍繞教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化和休閑等五個維度積極推進“15分鐘社區(qū)服務(wù)圈”的實施路徑、協(xié)同機制和成果應(yīng)用，準(zhǔn)確地把握公共服務(wù)要素和社會創(chuàng)新治理，精研各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推進社區(qū)治理現(xiàn)代化，社區(qū)公共服務(wù)成效取得顯著性成就。例如，在“創(chuàng)造精品”規(guī)劃中，轄區(qū)街道著力打造各具特色的現(xiàn)代城市治理板塊，發(fā)揮智慧、韌性、人文的社區(qū)特色，以“資源優(yōu)化”為內(nèi)核，以均衡性和可及性為抓手，研究制定了《“15分鐘服務(wù)圈”資源配置數(shù)據(jù)項與統(tǒng)計》《“15分鐘服務(wù)圈”建設(shè)指南》《“家門口”服務(wù)規(guī)范》《“15分鐘服務(wù)圈”劃定規(guī)范》等一系列銜接配套、科學(xué)適用的“1+6”標(biāo)準(zhǔn)體系架構(gòu)②（圖1），并在現(xiàn)代化實踐過程中對《“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)指南》標(biāo)準(zhǔn)進行修訂完善③（圖2）。

（二）“以人為本”的在地化實踐表征

1.幼有善育

健全托育體系和服務(wù)是落實生育政策、增加社區(qū)溫度的重要抓手。2023年，根據(jù)人口分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、群體分類等變化，浦東新區(qū)出臺了《兒童友好城區(qū)規(guī)劃導(dǎo)則》，精心打造普惠公益、安全溫馨、示范引領(lǐng)的“15分鐘社區(qū)托育服務(wù)圈”，這在國內(nèi)具有先行示范意義。[17]作為教育綜合改革和托育試點的示范區(qū)，浦東新區(qū)通過合理擴充園舍、調(diào)節(jié)配套資源、優(yōu)化學(xué)前教育布局，在轄區(qū)內(nèi)實現(xiàn)科學(xué)育兒指導(dǎo)點和普惠性托育站全覆蓋。其中，政府籌劃在所有街鎮(zhèn)建造60個標(biāo)準(zhǔn)化、嵌入式的社區(qū)“寶寶屋”等托育場所，提供超過1500個托位，實現(xiàn)“千里眼”智能全方位監(jiān)管，打通普惠、便捷、科學(xué)育兒的“最后一公里”，構(gòu)建“15分鐘托育服務(wù)圈”完善體系。同時，在“寶寶屋”周圍增設(shè)了老人休閑娛樂區(qū)，創(chuàng)建托育養(yǎng)老“一體化”的新服務(wù)模式，為幼有善育提供舒心、安全、科學(xué)的服務(wù)內(nèi)容，保證社區(qū)育兒產(chǎn)業(yè)的公益性質(zhì)，辦實辦好民心工程，扎實推進托育廣覆蓋、入園有保障、服務(wù)提質(zhì)量、內(nèi)容再豐富，為廣大雙職工家庭和育齡父母解除后顧之憂。

2.病有良醫(yī)

浦東新區(qū)擬于2025年實現(xiàn)“15分鐘醫(yī)療服務(wù)圈”90%以上覆蓋率，鼓勵醫(yī)療專家號源向社區(qū)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)下沉，在市、區(qū)兩級醫(yī)院設(shè)定專人或?qū)４埃瑑?yōu)先對簽約居民實施篩查、就診、住院，并按年度為其開展針對性的健康評估、健康管理服務(wù)。其中，社區(qū)服務(wù)圈重點加強對老年人和慢性病患者的健康指導(dǎo)，持續(xù)做好0—6歲兒童的健康照料，與知名醫(yī)院合建高品質(zhì)防治康一體化健康服務(wù)“醫(yī)聯(lián)體”，圍繞“一人一專病”“一院一品牌”打造專科專病品牌體系。通過“15分鐘社區(qū)醫(yī)療圈”推行“醫(yī)康養(yǎng)”三級聯(lián)動，完善重點人群“一人一檔”針對性、動態(tài)性、追蹤式的智能管理，并與居委會、家庭醫(yī)生、結(jié)對志愿者實現(xiàn)信息共享，做好社區(qū)醫(yī)療圈轄屬分中心、服務(wù)站、衛(wèi)生室的醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)電子結(jié)算，實現(xiàn)居民在慢步行15分鐘內(nèi)可獲得高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)，將救治“關(guān)口前移”，如家門口就能做心超、CT等項目，還能配到二三級醫(yī)院的藥，將社區(qū)百姓的看病路程極大縮短，真正做到15分鐘內(nèi)病有良醫(yī)，促進多層次醫(yī)療保障共同體的構(gòu)建。[18]

3.老有頤養(yǎng)

老年群體是“15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”治理的重點難點，構(gòu)建人民城市必須在這一服務(wù)上補齊短板。浦東新區(qū)推行大城養(yǎng)老“以需促供”的精細化模式，將供餐、日間照護、云診室等服務(wù)實現(xiàn)一站式供給，率先建設(shè)15分鐘內(nèi)“沒有圍墻的養(yǎng)老院”，完善“中心”“家門口”“家”三大服務(wù)場景，利用實體服務(wù)與信息化實現(xiàn)供需的雙向?qū)樱瑢崿F(xiàn)服務(wù)可知、可選、可用、可及的15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈。同時，結(jié)合科技信息化手段，開啟智慧自助體檢機器人、康復(fù)機器人等專業(yè)的人工智能養(yǎng)老設(shè)備，為老年群體提供健康檢測和日托助浴的智慧服務(wù)。為了盤活存量庫房和閑置資源，轄區(qū)街道結(jié)合置換、租借等方式，按照“原居頤養(yǎng)、樂享資源”“家庭化、小型化”的原則，合理撬動多元市場主體參與構(gòu)建老年服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成布局合理、點位全、數(shù)量多的“長者照護”服務(wù)格局，真正實現(xiàn)“一站式＋家門口”的多元養(yǎng)老服務(wù)。雖然這種嵌入小區(qū)的微型養(yǎng)老機構(gòu)看似只有“一碗湯的距離”，卻極大緩解廣大家庭照料的壓力和就近養(yǎng)老的困境，為社區(qū)老有頤養(yǎng)的服務(wù)圈增添了一抹溫情。

4.文有樂享

浦東新區(qū)以社區(qū)為圓心、以需求為著眼點構(gòu)建15分鐘“文化圈”。轄區(qū)街道對以青年群體為主的人口結(jié)構(gòu)，合理籌劃適宜其年齡階段需求的表演劇場、自習(xí)閱覽、藝術(shù)展廳等群藝功能館，將社區(qū)文化服務(wù)的觸角向“神經(jīng)末梢”延伸，按社區(qū)居民“點菜”需求推出“四季菜單”，滿足不同時節(jié)、不同群體的差異化需求。同時，以保護地域文化和歷史文脈為目標(biāo)，探索“區(qū)域聯(lián)動、古鎮(zhèn)結(jié)盟、文化互動、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型”的創(chuàng)新機制，匯聚融合民俗、江南、民族和海派文化，持續(xù)打造居民喜聞樂見的大眾節(jié)目。例如，依托紅色文化資源，構(gòu)建以鎮(zhèn)、社區(qū)、村居為主體的三級公共“文化圈”，鼓勵有愛好、有技能的文化傳承人將服務(wù)送到群眾家門口。相應(yīng)地，在“文化圈”的內(nèi)容輸出中持續(xù)精耕細作，提升“家門口”滬劇等文化服務(wù)的精準(zhǔn)配送，力爭做到“線上點單，線下派送”。前期可通過實地訪談、問詢、征集等方式充分收集群眾意見，從“固定菜式”變“按需點單”，切實讓文化樂享落到實地，加快構(gòu)建新形勢、新內(nèi)容的“15分鐘社區(qū)文化圈”。

5.體有康健

截至2023年底，浦東新區(qū)“15分鐘社區(qū)體育圈”建設(shè)已初有成效，其中包括市民健身中心、長者運動健康之家、益智健身點等多個體育項目。在豐富文化體育空間和項目的同時，持續(xù)推動數(shù)字化賦能治理，建設(shè)人工智能全民健身島。例如，健步者可選擇智能互動大屏的不同方式進行登錄，通過手機端與“互聯(lián)網(wǎng)+”等云計算自動獲取并分析跑步數(shù)據(jù)，以便調(diào)整比對運動強度，實時關(guān)注身體狀況，科學(xué)高效地享受健身。在社區(qū)體育圈周圍，多地還將創(chuàng)意與科技、文化與歷史相融合，打造“15分鐘社區(qū)體育圈”的沉浸式娛樂空間，讓社區(qū)空間的“邊角余料”蛻變?yōu)轶w育鍛煉的“金角銀邊”。此外，體育圈建設(shè)以黨建為引領(lǐng)，根據(jù)分類管理、兼老顧幼、體養(yǎng)相融的服務(wù)宗旨，傾力為各年齡群體和殘障人士籌建普惠性、公益性、綜合性的活動場所。未來，智慧健身服務(wù)將聚焦民生需求，不僅為鍛煉者提供更有針對性的科學(xué)運動方案，還籌劃建造運動服務(wù)大數(shù)據(jù)庫，幫助政府和社區(qū)合理優(yōu)化和調(diào)配體育資源，更有效地提升公共體育服務(wù)水平和質(zhì)量。

（三）“15分鐘社區(qū)生活圈”的發(fā)展困境

“15分鐘社區(qū)生活圈”既是居民生活的基本空間與治理單元，也是建構(gòu)社區(qū)生活共同體的一種實踐方式。通過近些年的努力和探索，浦東新區(qū)基于以往服務(wù)體系建設(shè)的實踐經(jīng)驗，提煉出了一批可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗和創(chuàng)新舉措。然而，由于“15分鐘社區(qū)生活圈”仍處于初步發(fā)展階段，空間資源匱乏、服務(wù)供需失衡、參與主體不足等問題接踵而至，這也在一定程度上揭露了社區(qū)生活圈的發(fā)展困境。

1.空間資源匱乏，人地關(guān)系矛盾

上海市在過去較長時期的經(jīng)濟高速發(fā)展中，城市規(guī)模擴張主要以土地空間擴充和各類資源的過度消耗為代價。如今，這種以資源投入換取發(fā)展的模式已無以為繼，嚴(yán)重影響了社會治理下的空間規(guī)劃。浦東新區(qū)作為約占上海市常住人口四分之一的中心城區(qū)，目前正處于改革開放向縱深發(fā)展和加快建設(shè)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的新階段，承載著多個國家戰(zhàn)略。而近些年隨著各類產(chǎn)業(yè)項目的加速推進，存量土地開發(fā)成本高、新增用地緊張、居住密度趨高等因素，使其在“15分鐘社區(qū)生活圈”的公益類設(shè)施與活動場地的實施上難度加大，社區(qū)-空間-治理的關(guān)系矛盾加劇了資源爭奪，造成了社區(qū)生活圈這類公益性設(shè)施建設(shè)往往主動讓位給經(jīng)濟發(fā)展勢頭更強的商業(yè)建設(shè)，導(dǎo)致超大城市公共服務(wù)與活動需求量大，而相應(yīng)的社區(qū)服務(wù)卻不匹配的問題產(chǎn)生。

2.人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，服務(wù)供需失衡

隨著人口結(jié)構(gòu)愈來愈趨向復(fù)雜化，不同的年齡層次、收入水平以及職業(yè)類別所形成的多樣人群特征和需求對社區(qū)服務(wù)提出差異化、品質(zhì)化、多元化要求，呈現(xiàn)出區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民之間公共服務(wù)供給失衡的情況，這種情況在教育、醫(yī)療和養(yǎng)老領(lǐng)域中尤為明顯。[16]目前，浦東新區(qū)“15分鐘生活圈”設(shè)施配置雖體現(xiàn)出較好的公平性和普惠性，但對于社區(qū)的異質(zhì)化需求應(yīng)對不足，難免會造成供求錯位、鏈接脫節(jié)的資源浪費，在康體健身、文化交往、全年齡段教育方面略顯不足，仍需面對“養(yǎng)老床位缺口較大、綜合為老服務(wù)中心點位不全面、社區(qū)長者食堂缺失”等短板問題，無法實現(xiàn)服務(wù)最優(yōu)化與效率最大化的結(jié)合。

3.服務(wù)主體單一，多元力量參與不足

長期以來，我國公共服務(wù)的供給主要以政府為單一主體，多元化程度較低，在“15分鐘社區(qū)生活圈”的社會治理中也不例外。面對社會轉(zhuǎn)型的加速期，新群體、新需求、新觀念不斷涌現(xiàn)，而傳統(tǒng)的治理模式卻不能滿足社區(qū)居民日益增強的服務(wù)需求。究其原因，一方面是以往基層政府主要以社會管理和經(jīng)濟職能為主要抓手，對于公共性的治理方式較少關(guān)注；另一方面是在公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、資源投入和功能運行等方面單靠政府“包辦一切”，不太符合現(xiàn)代政府運行的理念。因而，“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)過程中，容易產(chǎn)生政府、社區(qū)及居民溝通渠道不暢，多元力量參與不足等問題。

三、“15分鐘社區(qū)生活圈”的經(jīng)驗與啟示

在城市化進程高速推進的時代，各地政府越來越重視和支持“15分鐘社區(qū)生活圈”的發(fā)展建設(shè)，為社區(qū)居民提供高效、便捷和舒心的社區(qū)服務(wù)。綜觀浦東新區(qū)在教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化和休閑等方面開展的社區(qū)治理，不難發(fā)現(xiàn)其中蘊藏著許多可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗。然而，如何將一個優(yōu)秀的實踐案例推廣至全國各地或更大范圍，這仍需提煉出一定的經(jīng)驗和啟示。

（一）優(yōu)化空間多元供給，豐富社區(qū)服務(wù)功能

未來城市社區(qū)的發(fā)展模式應(yīng)該由外延增長型轉(zhuǎn)化為內(nèi)生驅(qū)動型，土地規(guī)劃方式由增量規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向為存量效益提升。因此，“15分鐘社區(qū)生活圈”不僅要實現(xiàn)盤活存量、經(jīng)營現(xiàn)量、實現(xiàn)增量，也要以資源優(yōu)化來滿足社區(qū)百姓個性化、多元化、異質(zhì)性的需求。在社區(qū)治理過程中，要依據(jù)居民的多樣化需求與行為模式，科學(xué)合理配置各類設(shè)施與用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，積極探索開放式、包容性、多維度、彈性發(fā)展的路徑和方式，豐富社區(qū)宜居、宜業(yè)、宜游、宜學(xué)、宜養(yǎng)的服務(wù)功能。首先，堅持“一室多用”的科學(xué)理念。政府通過空間重構(gòu)、合理配置，構(gòu)建起一個開放度高、功能齊全、上下聯(lián)動、左右互通的綜合服務(wù)平臺，使下沉的具體事項有了可以辦理和承接的空間載體，如按照“辦公空間盡小化，服務(wù)環(huán)境最大化”宗旨，因地制宜創(chuàng)建大、中、小三層級的“一站多點”功能型空間結(jié)構(gòu)。其次，統(tǒng)籌考慮人口的總量和結(jié)構(gòu)，確保設(shè)施布局、人群所需、功能發(fā)揮相匹配。一方面根據(jù)人口總量有效供給，如按照一定人口配備社區(qū)托育所、醫(yī)院、老年活動中心、文化室和運動場等；另一方面通過分析人口的年齡、性別、學(xué)歷等結(jié)構(gòu)特征實施精準(zhǔn)供給，并適當(dāng)調(diào)整各類公共服務(wù)設(shè)施的建造時序和供給配比。再次，鼓勵附屬空間和公共設(shè)施的開放共享。在“15分鐘社區(qū)生活圈”中通過公共設(shè)施在空間、時間上的錯位使用，實現(xiàn)生活空間與行為模式的高效匹配，突破“圈”的時空邊界，發(fā)揮彈性高效的空間供給及共享功能，構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局。

（二）深化數(shù)字賦能，細化公共服務(wù)

隨著社會發(fā)展日新月異，城市問題的浮現(xiàn)速度和更替頻率大大加快，單純依靠政府部門自上而下的主動識別或已不足以匹配超大城市所需的治理效率，這種“快節(jié)奏”的現(xiàn)代性特征也倒逼或驅(qū)動了政府職能的加速轉(zhuǎn)型，增強了社區(qū)治理的敏捷性、回應(yīng)性和可及性。為此，“15分鐘社區(qū)生活圈”的改革要求削減審批或執(zhí)法環(huán)節(jié)，優(yōu)化冗余程序和事項，提升行政辦事的治理效率。首先，深化數(shù)字賦能，打造項目選址分析、布局籌劃預(yù)判、缺項服務(wù)篩查等服務(wù)，將社區(qū)公共服務(wù)現(xiàn)行的布局結(jié)構(gòu)和運維詳情進行可視化呈現(xiàn)，對慢行15分鐘可達范圍內(nèi)的各類服務(wù)的可抵性和可獲得性進行雙重校核。其次，打破空間或部門的隔閡，優(yōu)化多元主體網(wǎng)絡(luò)和信息交換通道，打造多元良性互動的治理格局，將信息化、數(shù)字化、智能化與行政體制、社會組織創(chuàng)新結(jié)合，拉近社區(qū)與居民的距離，促進小切口的“15分鐘服務(wù)圈”向大民生的“15分鐘社區(qū)生活圈”轉(zhuǎn)變，從“基本服務(wù)保障”向“品質(zhì)生活提升”拓展。再次，細化公共服務(wù)，下足善治“繡花功夫”。將社區(qū)生活圈的更多場景納入社會治理的“城市大腦”和“神經(jīng)元”中，整合生活圈的網(wǎng)格、綜治、物業(yè)、應(yīng)急、保障等各類功能，形成公安、市容、城管、房管等部門協(xié)力，逐步提升社區(qū)治理的科學(xué)化、智能化和精細化水平。

（三）鼓勵多元主體共治共建，構(gòu)建動態(tài)評估反饋機制

一刻鐘是時間尺度，而步行距離是空間維度，在這時間和空間的范圍內(nèi)，居民缺什么，就“圈”什么，鼓勵多元主體積極參與共治共建，不斷豐富“圈”的內(nèi)涵，讓居民找到屬于自己的“生活圈”。[19]“15分鐘社區(qū)生活圈”作為一個提升人民生活幸福指數(shù)的重要載體，是地方政府對人民美好生活需要的有效回應(yīng)，也是一個認(rèn)同感、歸屬感與活力交融的生活共同體。首先，要積極動員政府、社區(qū)、居民等多元主體參與到“15分鐘社區(qū)生活圈”的體系建設(shè)之中，納入多層面公眾參與、提供彈性治理空間，構(gòu)建多元社區(qū)異質(zhì)訴求的包容性應(yīng)對和動態(tài)適應(yīng)。其次，堅持“以需促供”的評估反饋機制。在生活圈的日常管理中，堅持需求導(dǎo)向、人民民主的“問需求計”長效實踐，滿足多元訴求和實現(xiàn)“社會、空間、治理”的多維統(tǒng)籌的創(chuàng)新治理，可以通過問卷調(diào)研、入戶訪談、社區(qū)議事會、工作坊等方式聽取民聲、調(diào)研民意、收集民需，對生活圈建設(shè)成果顯著的方案及個人給予肯定。再次，根據(jù)國家與地方的政策標(biāo)準(zhǔn)，對服務(wù)實效進行專業(yè)評級，同時學(xué)習(xí)、借鑒國內(nèi)外先進生活圈建設(shè)經(jīng)驗，邀請專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c評估，構(gòu)建動態(tài)評估反饋的互動型機制，進一步拓展和暢通意見反饋渠道，引導(dǎo)社區(qū)多元主體共治共建。

四、結(jié)論

本文基于對浦東新區(qū)“15分鐘社區(qū)生活圈”的實踐經(jīng)驗進行描述和分析，進一步就其發(fā)展困境提出了優(yōu)化空間多元供給、深化數(shù)字賦能、鼓勵多元主體共治共建等建議。筆者認(rèn)為，“15分鐘社區(qū)生活圈”從源起、泛化到發(fā)展的過程中，體現(xiàn)出了極具本土化實踐的特色。不同于其他國家地區(qū)往往將社區(qū)生活圈作為自上而下進行國土空間的治理分區(qū)單元或更強調(diào)自下而上層面對日常生活服務(wù)體系的就近組織，我國的“15分鐘社區(qū)生活圈”在實踐中更兼顧城市公共資源的頂層配置、區(qū)域共享與個體社區(qū)間的異質(zhì)性需求，并鼓勵部門聯(lián)動、行業(yè)引領(lǐng)、公眾參與的工作機制，構(gòu)建出特色化的雙向?qū)嵤┘翱臻g治理路徑。然而，文中所采用的分析樣本作為我國超大城市的超大城區(qū)，其社區(qū)生活圈的治理方式一定程度上依賴于強有力的政府支持和高度發(fā)達的經(jīng)濟基礎(chǔ)，對我國經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)并非完全適用，這也是筆者之后仍需思考和把握的方向。但無論如何，該案例在“以人為本”的服務(wù)理念下，通過一系列方案所提煉出的成功經(jīng)驗和創(chuàng)新舉措，目前已形成了“空間-社會-治理”一體化構(gòu)建的集體共識，也為如何創(chuàng)新社區(qū)治理體系，把握好政府、社區(qū)和居民的關(guān)系提供了鏡鑒。

說明：本文系四川省哲學(xué)社會科學(xué)重點研究基地——社會治理創(chuàng)新研究中心項目《“15分鐘社區(qū)生活圈”的社會治理創(chuàng)新與地方實踐研究——以上海市浦東新區(qū)為例》（項目批準(zhǔn)號：SHZLYX2307）的階段性成果。

注釋：

①2020年3月，國家市場監(jiān)督管理總局、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合批準(zhǔn)“浦東新區(qū)”等51個區(qū)域開展國家首批基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點，先行先試為全國基本公共服務(wù)探索創(chuàng)新路徑，積累成效經(jīng)驗。

②“1”是基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系，明確了標(biāo)準(zhǔn)化工作的基本要求；“6”是應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)體系，包括“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)的6項重點工作，按工作邏輯關(guān)系形成閉環(huán)。

③此次修訂后將服務(wù)內(nèi)容從小切口的“15分鐘服務(wù)圈”向大民生的“15分鐘社區(qū)生活圈”拓展，從“基本服務(wù)保障”向“品質(zhì)生活提升”拓展，推動群眾需求與公共服務(wù)資源配置標(biāo)準(zhǔn)銜接平衡。

參考文獻：

肖作鵬，柴彥威，張艷.國內(nèi)外生活圈規(guī)劃研究與規(guī)劃實踐進展述評[J].規(guī)劃師，2014，30（10）：89-95.

于一凡.從傳統(tǒng)居住區(qū)規(guī)劃到社區(qū)生活圈規(guī)劃[J].城市規(guī)劃，2019，43（5）：17-22.

雷國雄，吳傳清.韓國的國土規(guī)劃模式探析[J].經(jīng)濟前沿，2004（9）：37-40.

孫道勝，柴彥威，張艷.社區(qū)生活圈的界定與測度：以北京清河地區(qū)為例[J].城市發(fā)展研究，2016，23（9）：1-9.

程蓉.15分鐘社區(qū)生活圈的空間治理對策[J].規(guī)劃師，2018，34（5）：115-121.

全恒，畢凌嵐，張玲月，等.機會公平視角下的城市15分鐘生活圈劃定與檢驗——以成都市武侯區(qū)為例[J].西南交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2021，22（5）：38-48.

廖遠濤，胡嘉佩，周岱霖，等.社區(qū)生活圈的規(guī)劃實施途徑研究[J].規(guī)劃師，2018，34（7）：94-99.

自然資源部國土空間規(guī)劃局，上海市規(guī)劃和自然資源局，上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，等.社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南（報批稿）編制說明[R].2021.

竺乾威.公共服務(wù)的流程再造：從“無縫隙政府”到“網(wǎng)格化管理”[J].公共行政評論，2012，5（2）：1-21+178.

李德，于洪生.城市社區(qū)無縫隙治理：特征、條件與實踐路徑——以上海市徐匯區(qū)長橋街道為例[J].探索，2016（1）：134-139.

The UPF Editorial Department.概念·方法·實踐：“15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃”的核心要義辨析學(xué)術(shù)筆談[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2020（1）：1-8.

姜云.上海市社區(qū)生活圈公共服務(wù)供給研究[D].上海：東華大學(xué)，2023.

史曉丹，陳友華.經(jīng)濟效率視角下的“十五分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”分析[J].東南學(xué)術(shù)，2022（4）：178-187+248.

王蘭，李瀟天，楊曉明.健康融入15分鐘社區(qū)生活圈：突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的社區(qū)應(yīng)對[J].規(guī)劃師，2020，36（6）：102-106+120.

上海市政府.上海城市總體規(guī)劃（20172035）[R].2018.

陳淼.浦東新區(qū)“15分鐘服務(wù)圈”建設(shè)的現(xiàn)狀、問題和對策[M]//高國忠，倪倩.上海浦東社會治理發(fā)展報告（2019）.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2019.

韓志明，張武君，莊新軍.浦東新區(qū)藍皮書 上海浦東社會治理發(fā)展報告（2024）：城鄉(xiāng)善治[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2023.

戴婧，朱國義.多層次醫(yī)療保障治理共同體的理念內(nèi)涵與構(gòu)建路徑[J].社會福利，2023（3）：16-23.

柯善北.一刻鐘，“圈”出幸福新生活《全面推進城市一刻鐘便民生活圈建設(shè)三年行動計劃（2023—2025）》解讀[J].中華建設(shè)，2023（8）：5-6.